农村法律服务：现状、问题与完善

农村法律服务：现状、问题与完善

作者：李毅

来源：《中共天津市委党校学报》2017年第4期

李毅

［摘要］

农村法律服务在改革开放后呈现蓬勃发展之势，乡镇设立了农村法律服务所，律师事务所、

公证机构和“赤脚律师”在农村开展业务。农村法律服务所数量减少，面临生存困难，律师事

务所、公证机构没有真正深入到农村，“赤脚律师”引发一定的问题且缺乏监管。完善农村法

律服务应加强农村法律服务所建设，使其在农村法律服务中发挥中坚作用；律师事务所、公证

机构设置在乡镇或在乡镇设置派出机构，加强对“赤脚律师”法律服务的监管。

［关键词］

农村社会；法律服务所；律师事务所；公证；“赤脚律师”

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1008-410X（2017）04-0091-05

改革开放之后，在法治建设的背景下，农村的法律事务逐渐增多，但普通农民根本无法游

刃有余地处理自己的法律事务，法律服务机构和人员下乡成为农民的迫切愿望。我国法律机构

和人员虽然有了一定程度的下乡，农村法律服务有了一定的发展，但问题也不容忽视。这些问

题需要采取措施解决，以促进农村法治建设的顺利进行和城乡之间的协调发展。

一、农村法律服务现状

（一）法律服务所建立在农村

改革开放之初，很多县城都没有律师，就更别提农村了。随着农村经济的繁荣和社会的发

展，农民的法律事务日益增多，其法律服务需求逐渐增长，成为制约农村发展的一个急迫问题。

沿海地区农村首先出现了一个新生事物——法律服务所，这种新生事物引起了国务院和司法部

的高度重视并大力在全国推行，法律服务所由此在农村由点及面、由沿海到内地逐渐建立起来。

农村法律服务所设在乡镇，其受案范围一般包括相邻的几个乡镇，农村和农民的法律事务可以

由他们解决，不用到县城或大城市去律师，在本乡本土便可完成，这很大程度上解决了农村

的法律服务问题，也回应了农村和农民旺盛的法律服务需求。农村法律服务所对法律下乡起到

了巨大的推动作用：通过法制宣传教育、办理法律事务提高了农民的法律意识；对基层农村的

民主与法制建设进行相应的帮助和引导，提高了基层农村的法治化水平；监督制约乡镇政府的

行政行为，必要时还可以代理农民以乡镇政府为被告的行政诉讼案件；通过代理农民的诉讼案

件让农民的诉讼负担更轻，法院更加高效；在一定程度上降低了老百姓的诉讼成本，使他们更

易于使用国家的司法审判制度维护自己的权益［1］（P192）；

基层法院的法官也希望法庭的审判或调解能够有律师或基层法律服务工作者参与，这样使

审判更加格式化、更有效率［2］（P309-311）。

这表明，基层法律服务工作者是沟通法官与当事人的重要桥梁，诉讼案件农民和法官都希

望有农村法律服务所的参与。

（二）县城律师事务所的触角伸到农村

律师事务所起初主要集中在大中城市，县城根本没有律师。随着律师事务所和律师人数的

增多，律师事务所逐渐下沉到县城，但农村仍然没有律师事务所。虽然律师事务所止步于县城，

但律师还是在为农民提供法律服务，他们的身影可以在农村见到，不过绝大多数律师并没有主

动到农村去承揽业务，只是被动地接受农民上门来的法律服务，即农民自己上城里寻求律师

为其提供法律服务。这一方面证明部分农民经济承受能力增强，因为律师事务所的服务收费比

农村法律服务所高得多；另一方面也说明农民法律意识和维权意识增强，这是法律下乡的成效。

当然，有些农民也是迫不得已，如刑事公诉案件的辩护，按照规定农村法律服务所不能涉足此

类业务，只能律师。

（三）公证服务在农村的发展

新中国成立后，社会主义公证制度产生，尤其是十一届三中全会以后，公证制度的恢复和

快速发展，为公证工作向农村深入，服务农民和农村经济的发展提供了条件［3］（P40）。农

村社会的发展和经济的繁荣也带来了公证业务的快速增长。但同律师事务所一样，公证机构也

没有在农村设立，农民需要办理公证业务一是可以让农村法律服务所协办，这是国家规定的农

村法律服务所的执业范围之一，也是农民办理公证事务最便捷的方式，二是直接到城里的公证

机构办理，这需要农民忍受舟车劳顿之苦。公证机构在农村办理业务主要是通过农村法律服务

所，虽然其能够在农村开展一定业务，但非常受限制。

（四）“赤脚律师”在农村出现

“赤脚律师”是农村中由于对法律比较了解和熟悉，能够为农民提供法律专业服务的农民，

他们主要的业务是帮助农民打官司。“赤脚律师”的身份是农民，不脱离农业生产，提供法律

服务只是其“副业”，其提供法律服务的目的多种多样，有的是因为爱打抱不平、有的是想运

用自己掌握的法律知识、有的是想赢得农民的尊重、有的是想挣点钱花等。“赤脚律师”有的

收费，但这个费用比农村法律服务所要低，更远远低于律师事务所；有的甚至不收费，纯粹是

为了在农民中赢得尊重，提升自己的权威或炫耀自己掌握的法律知识。对于“赤脚律师”这个

体而言，转型时期在特定范围内存在是有一定合理性的［4］（P70）：一是农村法律服务存

在一些问题，“赤脚律师”才能从律师事务所和农村法律服务所之间的夹缝中生长出来，挤占

农村法律服务市场；二是“赤脚律师”与农民零距离，农民更相信和乐于接受；三是如果收费

的话，方式灵活多样，不一定是现金。

二、农村法律服务面临的问题

（一）农村法律服务所数量下降

我国早期的农村法律服务所都与司法所有着密切的联系，他们与司法所是“两块牌子、一

套班子”。由于背靠作为政府工作部门的司法所这棵大树，农村法律服务所无论是业务开展还

是收入情况都还不错。但2000年之后情况发生了很大变化，司法部接连发布了《司法部关于进

一步加强基层司法所建设的意见》、《基层法律服务所管理办法》、《基层法律工作者管理办

法》、《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》四个文件，明确要求司法所与法律服务所实现

“两所分离”。虽然各地情况不一，执行起来有快有慢，但“两所分离”还是有条不紊地在全

国逐渐推行。“两所分离”后法律服务所的数量和基层法律服务工作者的人数从2001年开始逐

年下降（2001年之前都是逐年增长），2000年的基层法律服务工作者人数和法律服务所数量分

别为121904人、34219个；2001年分别为10795人、28647个；2002年分别为98500人、

26889个资料来源：《中国法律年鉴》（2001年~2003年）。从2004年版开始，《中国法律年

鉴》关于这方面的统计数据缺失。。虽然这个数据不仅仅是农村法律服务所及农村的基层法律

服务工作者，还包括城镇法律服务所及基层法律服务工作者，但根据经验判断，农村法律服务

所及其基层法律服务工作者应该也是下降的，笔者在重庆和贵州的调研表明这种经验判断是对

的。农村法律服务所数量下降原因有两个。一是两所分离后案源减少。农村法律服务所与司法

所两所合一时，司法所的案源就是法律服务所的案源，农村法律服务所与司法所分离后，依靠

行政权力能够承揽的这部分案源失去了。另外，农村法律服务所和司法所合署办公，农民会误

以为法律服务所工作人员就是司法所工作人员，原先司法所是乡镇政府的工作部门，拥有一定

的行政权力，行政权力对农民来说有相当的权威，信服权威也是一种普遍现象，而且，有权威

在执业时具有一定的优势，无论是开辟案源还是赢得农民的信赖都是如此。二是面临“赤脚律

师”争抢案源。在有的地方，农村法律服务所与“赤脚律师”形成激烈的竞争，法律服务所往

往败下阵来。“赤脚律师”提供法律服务有两大优势。首先，其本身就是农民，具有身份和信

息优势。农民身份使他们更容易获得农民的信赖，就在农民中间可以抢先一步获得信息，在农

村法律服务所和律师事务所未行动之前承揽到业务。其次，提供法律服务的价格优势。由于

“赤脚律师”收费低甚至有的不收费，在价格竞争中，农村法律服务所的劣势明显。

（二）农民寻求律师的法律服务不方便

律师事务所只设置在城市，广大农村地区还没有律师事务所，农民寻求它们的法律服务非

常不方便。律师事务所固守城市的法律服务市场，不主动下到农村去承揽业务。由于农村的案

源较少，而农村的地域又太广，农民的案件绝大多数服务收费还不能太高，所以，律师事务所

设在农村面临相当的困难，毕竟生存是第一位的。这样，农民寻求律师的法律服务自然就存在

诸多不便，由于律师不在农民身边，律师与农民之间就存在空间距离，这个距离一方面会增加

农民支付的费用，让有的农民消费不起律师的法律服务，另一方面也会让农民产生对律师的疏

离感，

不愿把自己的法律事务交由律师处理。另外，有些案件如刑事公诉案件完全可以让农民身

边的农村法律服务所办理，但由于政策的限制，农民必须律师。奔波往返城乡对农民和律师

都是一个问题，农民当事人奔波往返城乡会加重其经济负担，而如果案件在农村的人民法庭开

庭，律师同样要往返奔波于城乡之间，也会增加律师的负担。

（三）农民办理公证事务不方便

公证机构最低层级设置到县城，农民办理公证业务必须到城里去，这同农民寻求律师事务

所的法律服务一样，也非常费时、费力、费钱。虽然按照规定，农村法律服务所可以协办公证，

但如果农民真要农村法律服务所协办公证则存在双重交费问题，即农村法律服务所要收费，

公证机构还要收费，这显然不经济，而且有些公证事务需要当事人亲自到公证机构办理，不能

由他人代替，这部分事务由农村法律服务所协办就失去了意义。整体来看，农民办理公证事务

还很不方便，因为农村法律服务所只是协办公证事务不是代办或办理，而且农村法律服务所协

办公证的业务量也偏小，很多农民是直接到城里的公证机构办理。

（四）“赤脚律师”缺乏监管

尽管“赤脚律师”的出现对降低农民的法律服务费用具有相当的效果，并且对农村法治起

到一定的促进作用，但是，“赤脚律师”没有经过正规的学习和训练，再加上知识水平的局限，

对法律的理解和把握很可能出现偏差。“赤脚律师”提供法律服务很容易引发一些问题，如有

的“赤脚律师”以打官司为幌子榨取当事人的钱财，反而增加了农民的法律服务费用；有的

“赤脚律师”对法律的理解有问题，误导了当事人，造成当事人对司法机关和法律的负面印象；

有的“赤脚律师”与当事人发生纠纷，当事人没有办法维权等。“赤脚律师”可能会引起新的

纠纷，但现在对“赤脚律师”的监管是缺位的，这会影响农村的法治建设。另外，“赤脚律师”

不可避免地与律师事务所和农村法律服务所形成一定的竞争关系，可能会扰乱我国的法律服务

正规化、职业化建设。

三、农村法律服务的完善

（一）加强农村法律服务所建设

农村法律服务所与司法所脱钩是加强农村法律服务所建设的举措之一，因为规范是农村法

律服务所健康、有序发展的必由之路。农村法律服务所脱钩改制后数量逐年下降，有的还面临

生存困难，而农村法律服务所由于政策的限制，不能代理刑事公诉案件。另外，农村法律服务

所由于设置在乡镇上，与乡镇政府有着千丝万缕的关系，对农民状告乡镇政府的行政诉讼案件

忌惮而不敢接，这极大地束缚了农村法律服务所的手脚，使其案源受到非常大的限制。目前，

只有农村法律服务所的工作者是在农村沉得下、稳得住、能扎根的法律服务提供者，尽管他们

的学识、素质相对于律师事务所来说有一定的差距，但其毕竟是国家规范和认可的法律服务提

供者，比“赤脚律师”更正规。

农村法律服务是一个高中低层次分明的市场。律师处于最高端，他们所掌握的法律知识更

加深厚，执业经验更加丰富，但收费非常高；农村法律服务所占据中端市场，基层法律服务工

作者掌握了一定的法律知识，通过了国家的资格考试，只是这个考试的难度比司法考试小得多，

也积累了一定的执业经验，收费相较于律师更低，是在农民身边的法律服务提供者；而“赤脚

律师”处于法律服务市场的最低端，他们的法律知识有限，有的根本就是一知半解，通过自学

懂得一些法律知识，他们不收费或收取少量的费用，对于农民很有吸引力，但由于缺乏监管，

很可能成为问题之源。在高中低层次分明的法律服务市场中，如果不认真对待深深扎根农村的

法律服务所，农村法律服务市场就会只剩下高端和低端，这对于农民肯定是祸不是福。

加强农村法律服务所建设可以从三方面入手。一是对农村法律服务所受案范围进行适当扩

张。一方面可以考虑让农村法律服务所介入比较简单的刑事公诉案件，如受案范围限制在基层

人民法院管辖的刑事公诉案件上；另一方面行政诉讼案件可以超越现在的地域限制接案。二是

农村法律服务所要在法律援助中发挥重要作用，农村的法律援助不能只靠城里的律师事务所，

可以把农民的法律援助案件更多地交由农村法律服务所处理。三是农村法律服务所的收费应当

与当地农民的经济收入水平相当，不能追逐高额代理费，收费与农民经济收入水平相当可能会

吸引到更多的案源。

（二）律师事务所下乡

律师事务所下乡的办法有两个：一是在农村设立办事机构，主动承揽农村的法律服务业务，

这个办法开支较大，而且案源不太稳定，对律师事务所是一大考验；二是可以考虑与农村法律

服务所合作，农村法律服务所成为其业务的联系点，农村法律服务所不能办理的业务交由律师

事务所办理。现在农村法律服务所与城里的律师事务所之间还没有形成竞争关系，完全可以实

现优势互补，农村法律服务所有信息优势，但一些案件受政策限制不能办理或有些案件受自身

能力限制不能办理，而律师事务所有执业经验丰富和案件类型不受限制的优势，可以把他们所

受理的一部分农民的案件（如简单案件、在农村人民法庭开庭的案件）转交农村法律服务所办

理，从而实现律师事务所与农村法律服务所的互利互惠。

（三）公证服务下乡

农民办理公证业务必须要到城里的公证机构，现有的制度对于农民办理公证业务是重大障

碍。公证服务下乡有两个选择。一是把公证机构设置到乡镇。根据《中华人民共和国公证法》

第七条规定，公证机构按照统筹规划、合理布局的原则，可以在县、不设区的市、直辖市或者

市辖区设立；在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个公证机构。公证机构不按行政区划

层层设立。从法律和理论上在农村设立公证机构是可行的，但这样做带来另一个问题是农村能

否养活一个公证机构，可以考虑像设置农村法律服务所一样，在几个乡镇设置一个公证机构，

也许能够解决案源的问题。二是让农村法律服务所代办公证而不是协办公证，实际上是公证机

构在农村法律服务所设立派出机构。代办公证有一个问题就是农村法律服务所的基层法律服务

工作者必须具备公证员资格，显然，这个选择的机会不大，基层法律服务工作者通过国家司法

考试还有一定的难度，但不排除有的农村法律服务所具备这个条件，如果具备，则农村法律服

务所就可以直接办理公证业务；如果不具备，可以考虑由城里的公证员每周固定一两天时间到

农村法律所来办理公证事务。

（四）加强对“赤脚律师”的监管

“赤脚律师”虽然可能会引发一定的问题，但法律没有禁止其提供法律服务。我国现阶段

律师事务所和农村法律服务所为农民提供的法律服务不足，如律师和基层法律服务工作者的数

量不能满足农村法律服务市场的需要,律师和基层法律服务工作者的收费相对于农民来说还比较

高等。但收费低甚至不收费的“赤脚律师”在农村很有市场，“赤脚律师”对于弥补我国农村

法律服务的不足具有一定的积极意义。然而，“赤脚律师”的活动没有摆上台面，有的根本就

是地下活动，这容易引发一系列的问题，需要对“赤脚律师”提供法律服务进行规范。一是禁

止“赤脚律师”进行有偿法律服务。如果普通公民也可以提供有偿的法律服务，那么国家大力

推进的法律服务职业化、专业化的建设将付之东流［5］（P414）。这不仅影响国家的税收，

也影响正规的法律服务提供者——律师和基层法律服务工作者的工作积极性，还会扰乱法律服

务市场的价格机制。二是加强对“赤脚律师”的监管。根据律师法的规定，司法行政主管部门

应当加强对“赤脚律师”冒充律师的打击力度，以净化和规范法律服务市场。

参考文献：

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社,2011.

［2］苏力.送法下乡——中国基层司法制度研究［M］.北京:中国政法大学出版社,2000.

［3］张立平.我国农村法律服务的历史与转型［M］.北京:中国法制出版社,2006.

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［5］朱景文.中国法律发展报告：数据库与指标体系［M］.北京:中国人民大学出版

社,2007.

责任编辑：陈文杰