加强基层法律服务所管理应当解决的问题

加强基层法律服务所管理应当解决的问题

近年来，xx区司法局按照司法部要求，大力加强司法行政基础建设，

司法所规范化建设取得了明显成效。目前，全区共成立司法所20家，全

部达到了规范化要求，做到了“四个规范、一个加强”，即：人员配备、

硬件建设、软件建设、队伍管理规范和保障措施得到加强，从而为落实基

层司法行政工作奠定了基础。

1、采取有力措施，做到“四抓并举”。一是抓认识。组织学习

上级有关加强司法所规范化建设的指示精神，通过与人事、财政

等部门反复讨论、赴先进单位实地考察、专题研究等多种方式，

就新形势下如何抓好司法所规范化建设形成共识。二是抓试点。

该区于2002年初，在东善桥镇进行了试点，由该镇政府专门拨

款建一幢二层楼房，作为司法所办公用房。区司法局组织资金和

人员帮助该所进一步加强了硬件建设，完善软件资料和内部管

理。在此基础上，由区政府在东善桥镇召开了全区司法所规范化

建设现场会。区委副书记、区政府常务副区长均到会做了重要讲

话，各镇、街道分管领导参加会议。三是抓推广。将全区分为5

个片，由局领导带队，与所在片的镇（街道）

领导进行协调，从落实司法所的办公用房入手抓规范化建设。同时，

组织司法所长到进度快、工作开展好的司法所参观学习，查不足、相互

促进。

四是抓宣传。通过xx电视台、xx广播电台、xx日报社等新闻媒体，连

续播放、刊登司法所的性质、职能及职责，让广大干部众充分认识了解

司法所，支持司法所的工作。

—

1/9

1/9

—

—

—

2、对照上级目标，实现“四个规范”。一是人员配备规范。该

区司法所专项司法行政编制41名，在对原有19名司法助理员进

行确认的基础上，区司法局与各镇（街道）

党委协调，将5名符合条件的行政人员转入司法所，对行政编制缺额

人员，由人事部门统一向社会招考了17名公务员。又由每个镇（街道）

聘用1名非行政人员、司法所自聘1人，充实了司法所力量。通过努力，

基本做到一般镇达到4人，较大镇达到了5人，并指导司法所对所有人员

进行分工，落实岗位职责。

二是硬件建设规范。各镇（街道）在机构改革任务繁重、办公用房紧张

的情况下，纷纷调配办公室，共出资70余万元将办公室装修一新。全区

20个所办公用房由过去的700多平方米增加到2460平方米，房间数由25

间增加到85间。平均每个所123平方米，设置所长室、调解室、档案

室、办公室和“基层法律服务所完成脱钩改制后，已成为“自愿组合、自

我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构。经过一年多

运行，我市基层法律服务所及其从业人员总体状况是：一方面在主观方面

普遍增强了担忧心理、求富心理、进取心理和期望心理;在客观方面仍然

接受司法行政机关和基层人民政府委托，配合当地司法所协助承担调解民

间纠纷、普法宣传、法律援助、148法律服务等司法行政工作，参与基层

民主法制建设，但积极性、主动性、责任心明显下降;在自身建设上大多

数服务所都改善了硬件设施，重新选址，装修办公房，添置了新型办公用

具及通讯设施。另一方面也暴露出各种问题，诸如内部分工不明确，业务

开展不顺畅，办案质量不讲究，财务管理不规范，卷宗材料不齐全，内部

人员不团结，制度建设不完善，合伙人员不到位等等。笔者认为，加强基

层法律服务所管理已成为迫切议题。妥善处理和解决这些问题必须加强管

理，摆脱目前自上而下对基层法律服务所管理“缺乏过硬依据、缺少必要

手段”状态，解决好“准确定位、资格准入、严格监管手段”等三个方面

的问题：

—2/9—

一是准确定位问题。基层法律服务所从诞生起直至现在完成脱钩改制的

十多年发展时间，其定位一直处在不确切和不连续的变化状态中。基层法

律服务所从最初的“事业法人体制”，实行与乡镇政府司法所“政事合

一”、“合属办公”;到按照“国办发[2000]51号”和“清办函[2000]9

号”文件精神艰难地完成脱钩改制，“不再属于行政挂靠机构或事业单

位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，

成为符合法律中介服务行业规制的合伙制执业组织形式”;再到目前张福

森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求从基层法律服务所立足社

区、亲民近民、服务便利、收费低廉等。

特点，以及在满足城市低收入阶层和弱势体的法律需求等特殊作用

出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面

向基层、面向社区、面向众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使

得基层法律服务定位在短时间内出现政策上的反复性和不连续性，以及定

位本身带来的难以把握性和难以操作性。

其一，关于“以街道社区为依托，面向基层、面向社区”。]这一定

位很好理解，是指基层法律服务要面向最基层，立足社区，亲民近民，为

广大公民提供最便捷的法律服务，使之成为法制需求渗透到每一社会角落

的重要载体。但大家是否意识到，这一规定的同时也明确限定了基层法律

服务的活动范围和执业区域!试想，目前的社区法律需求是否能够满足基

层法律服务的基本生存需求?供需是否能达到基本平衡?在已经脱钩改制的

今天，只有当社区的法律需求供不应求时，基层法律服务所才有生存的可

能，除此之外只能自生自灭。既然如此，“面向众”又从何体现?。

其二，关于“提供公益性、非营利性法律服务”。何为公益性?非

营利性?公益乃公共的利益，多指众性福利事业，通常表现为“使社会

广大公民获得利益而不谋求回报”，往往是国家和政府职能的重要体现;

非营利性乃不以赢利和获得利润为目的，行为本身注重和追求的是社会利

益而非经济利益。因此，非营利性常与公益性结伴而行。但“提供公益

性、非营利性法律服务”的定位与脱钩改制后合伙制基层法律服务机构的

—

3/9

3/9

—

—

—

要求相去甚远。试想，如果完全符合公益性、非营利性要求，合伙制基层

法律服务所将如何生存?何以为计?即便可以符合“收费低廉”要求适当收

费，又如何把握以公益性、非营利性为目的的有偿服务收费标准?尽管

“收费低廉”，但“收费低廉”本身与公益性、非营利性要求是否相互矛

盾?。

其三，关于“满足城市低收入阶层和弱势体的法律需求”。这

一点，在基层法律服务的职责中属于“应当履行法律援助义务”一类，而

且义务有限。除此之外，笔者认为，“满足城市低收入阶层和弱势体的

法律需求”职责不应当由基层法律服务所担当，因为，“满足城市低收入

阶层和弱势体的法律需求”在本质上属于法律援助范畴，属于政府职能

范畴，是应当由政府发挥公共职能，通过完善法律救济制度（如大力发展

公职律师等）渠道解决的问题，而作为符合法律中介服务行业规制的合伙

制基层法律服务所及其人员不具备这些社会公共职能。因此，从另外一个

角度讲，“城市低收入阶层和弱势体”也不应当成为基层法律服务的对

象。

二是资格准入问题。基层法律服务存在的一个普遍问题是对从业人员执

业资格要求过低，资格准入没有提上议事日程。不论是司法部的

59、60号令，还是于8月1日生效的《江苏省合伙基层法律服务

所管理试行办法》，都对从业人员的执业资格要求过分宽泛。如

司法部的60号令第六条规定:……,“具有高中或中等专业以上

学历;品行良好;身体健康;拥护宪法,遵守法律,有选举权和被选

举权”的人员，可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格。

宽泛之一：对从业人员的教育背景和知识储备水平要求过低。虽然学历

本身并不等于水平和能力，但对于从事专业法律服务、担当着维护当事人

合法权益、维护法律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来

说，仅仅具备基础教育水平是远远不够的。人的受教育水平在一定程度上

—4/9—

决定了人的素质水平。由此从这点看，基层法律服务工作者在起跑线上就

输给了律师。

宽泛之二：对从业人员的综合素质要求过于模糊。何为“品行良好”?在

具体实施和考核中有什么大致标准?品行良好的依据是什么?品行良好的依

据和标准由谁掌握?品行良好的评价由谁作出?等等，等等，诸如此类的问

题在理论和实践中都没有明确和解决。如此，导致造成了基层法律服务人

员队伍总体素质不高的现状。

三是严格监管问题。总体上，对基层法律服务所监管缺乏有效着数，集

中表现在对违反义务规定的执业机构和人员缺乏有力处置手段。虽然司法

部的

59、60号令和《江苏省合伙基层法律服务所管理试行办法》，都

对执业机构和从业人员的权利、义务作了明确规定，但却缺乏对

执业机构和从业人员违反义务规定的行为处罚规定，或者已经设

定的处罚规定和手段形同虚设，导致实践中管理部门对执业机构

和从业人员的严重违规违纪行为缺少有力处置方法和手段。

表现之一：能够使用的处罚手段畸轻，根本无法达到惩诫目的。司法部

《59令》第42条、《60号令》第55条，分别对执业机构的11种行为和

从业人员的19种行为设定了处罚措施，但能够使用的处罚手段仅仅限于

“由所在地的县级司法行政机关予以警告”，而实践证明，使用警告手段

的效果微乎其微，根本无法达到惩诫目的。虽然《59令》在第46条规定

了“司法行政机关对基层法律服务所实施行政处罚的同时，应当责令该所

限期整改。

期满仍不能改正，不宜继续执业的，由组建单位予以停办，报请

地级司法行政机关予以注销”的内容，但注销岂能解决一切问题?

执业机构注销后，一是减少了当地的法律服务资源，削弱了为基

层服务的力量，二是原有的大多数从业人员仍将择所而居，继续

从事基层法律服务工作。总体上减少的一个甚至几个所，并未从根本

—

5/9

5/9

—

—

—

上改善基层法律服务的现状，因为归根结底还是原有的那些人在执业，除

个别依照《59令》第45条规定处罚的所主任（《59令》第45条规定：

“司法行政机关对基层法律服务所实施行政处罚的，应当同时追究负有管

理失误责任的该所主任的责任，严重者予以撤职或者解聘”）。

表现之二：已经设定的具有威慑力性质条款不便使用。首先是司法部

《59令》第42条、《60号令》第55条中设定的处罚手段：“有违法所

得的，按照法律、法规的规定没收违法所得，并由地级司法行政机关处以

违法所得三倍以下的，但数额最高不得超过三万元”。可以说，

这样的规定涉及执业机构和从业人员的最切身利益，是最具威慑力性质的

条款，可惜，由于缺乏本条款中所说的配套“法律、法规的规定”这一前

置条件，导致此条款成为中看不中用的摆设。从立法上看，它是一个具有

超前意识的条款，但在实践中却毫无价值。其次是《60号令》中第58条

设定的处分规定：“基层法律服务工作者有下列情形之一的，基层法律服

务所应当给予开除处分:……”。若此规定能够不折不扣执行，一部分被

开除者将被逐出基层法律服务领域，因为，《60号令》第14条规定，

“曾被基层法律服务所给予开除处分的”，“司法行政机关应当作出不准

予执业登记的决定”。但问题恰恰在于，《60号令》第58条中所设定的

“开除”一项严厉条款，随着基层法律服务所的改制已归于无效!因为合

伙制法律服务所除合伙人外，其他人员皆属聘用，解除合同（解聘）是常

规手段，谁会去使用得罪人的“开除”手段?更何况，没有任何条款规定

“应当使用开除手段而规避不用时应当承担法律责任”!

表现之三：缺乏对不具有执业资格而以基层法律服务工作者名义公开执

业人员的管理和处罚规定。实践中，时常遇到一些不具有执业资格而以基

层法律服务工作者名义公开执业的现象。对此，虽然联合公安、工商部门

进行查处，但效果往往不佳，主要原因是缺乏执法和处罚依据。一方面，

违法者吃准了基层法律服务缺乏执法和处罚依据而显得有恃无恐;另一方

面，依法行政的要求使得公安、工商等部门在缺乏明确执法和处罚依据情

况下不能也不敢轻举妄动而显得无所适从。

—6/9—

综上所述，笔者认为，加强基层法律服务管理应当解决以上三个方面

存在的问题，明确对基层法律服务所的定位;提高对基层法律服务者的执

业准入要求;加强对基层法律服务所的管理和监督。具体应从四个方面入

手：

一是加快立法完善规则。当务之急是立法。要尽快制定出针对脱钩改

制后合伙基层法律服务所的管理规则。

通过立法解决这样几个问题：一是对基层法律服务所的准确定位;

二是确定基层法律服务者的资格及准入条件;三是明确基层法律

服务所（者）的权利义务;四是确立正常的资格考试、考核制

度，增强人才储备和流转;五是确定管理工作原则和方法;六是明

确罚则和法律责任，做到与不履行义务行为的一一对应;七是规

定未尽事宜等的附则。

对基层法律服务定位的指导思想应当坚持四点：“明确业务限定范

围，允许竞争自由发展，减少数量控制规模，最终接轨逐步消亡。”即：

在明确基层法律服务所业务范围和执业范围、允许其自由竞争发展的基础

上，通过不断减少基层法律服务所数量并控制其人员发展规模，逐步提高

其准入资格，实现管理上与律师业的接轨，最终消亡基层法律服务所。

对基层法律服务的定位应当把握三个原则：一是市场主体原则。

既然基层法律服务所已经脱钩改制为合伙制，在理论上已经成为

独立的市场主体，那么就应当允许基层法律服务所按照市场规则

自由发展，由市场需求来决定其前途和命运，其中并不排除司法

行政机关对它的引导、规范和制约;二是区别于律师原则。

基层法律服务与律师服务的最大区别在于“业务范围和执业区

域”的限制，之所以受限制，是由设立者的初衷以及基层法律服

务本身的缺陷决定的：设立者的初衷和本意是立足基层，方便

众，拾遗补缺;但随着律师业的不断发展、扩张和渗透，“我国

—

7/9

7/9

—

—

—

律师制度恢复之初存在的律师数量难以满足大量基层法律服务需

求的状况”已得到根本缓解，基层法律服务的这种定位优势逐渐

减弱，代之以巨大的生存和竞争压力，加之基层法律服务的人员

素质总体上无法与律师抗衡，因此如果将基层法律服务所办成第

二律师事务所，其前景就是自取灭亡，根本行不通;三是有偿服

务、自由竞争原则。作为市场主体之一，基层法律服务所应当脱卸司法

行政机关和基层人民政府赋予和委托的一些职能，不应再承担调解民间纠

纷、普法宣传和148法律服务等司法行政工作，而应象律师一样，通过完

成代理行为参与到基层民主法制建设中去。脱卸掉的那部分司法行政工作

职能，应通过司法行政工作进社区解决，具体应由担当法律援助的公职律

师和司法所人员共同承担。象律师服务一样，基层法律服务实施有偿服务

并不会抹杀其本身内在的公益性。

二是加强管理完善监督。加强四个层面的管理和监督，即行政管理和

监督，行业管理和监督，内部管理和监督，社会管理和监督：

司法行政机关通过实施资格准入和制定各项政策规章，把握好“游戏

规则”，当好公正执法的“裁判员”，协调有关部门为基层法律服务发展

创造良好环境，以此进行管理和监督;。

基层法律服务工作者协会则通过对基层法律服务所和工作者的日常管

理和监督实行行业自律，主要是全面掌握基层法律服务工作者的执业状况

和思想动态，抓好培训、维权，进行违法违纪行为调查处理，开展区域合

作与交流;。

基层法律服务所内部管理和监督的主要落脚点是内部全面的建章立制

以及规范的执行运作，它至少应当包括：完善的制度建设、明确的内部分

工、团结的从业人员、顺畅的业务开展、保证的办案质量、规范的财务管

理、齐全的档案卷宗、合理的收入分配、良好的纳税行为、自觉的自我约

束等内容，涵盖了基层法律服务工作者执业活动的每个层面、环节、角

落，是基层法律服务管理的基础;。

—8/9—

社会管理和监督主要是指税务、审计、舆论等有关部门的管理和监

督。是社会有关职能部门从外部对基层法律服务所的纳税义务、分配积累

等履行状况和工作者的执业行为、代理质量进行跟踪和监督，以保证基层

法律服务所和工作者能够规范开展活动。

以上四种形式从内外部、纵横向等多方面、多角度构成基层法律服务

管理和监督的体系，相辅相成，不可或缺。

—

9/9

9/9

—

—

—