宪法是治国安邦的总章程(一)

宪法是治国安邦的总章程(一)

今年是现行宪法颁布实施二十周年。同志说，"宪法是治国安邦

的总章程"，"要在公民中深入开展法制宣传教育，特别要注意进行宪法

教育，普及宪法知识，使广大干部和众严格遵守宪法，把宪法的各

项规定落到实处"。我准备分三部分对宪法作些介绍。

宪法是国家的根本大法

1954年中央人民政府委员会讨论我国第一部宪法草案时，同志

有一段话，他说："一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，

宪法就是一个总章程，是根本大法"。他还说："用宪法这样一个根本大

法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条

清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，

就可以提高全国人民的积极性。"

起草1982年宪法的时候，全国各族人民非常关心，总结"文化大革命"

的教训，希望对宪法的地位、作用作出规定。1982年宪法序言的最后

一段，就是根据全国各族人民的这个意见，对宪法的地位、作用所作

的规定："本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定

了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效

力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、

各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪

法尊严、保证宪法实施的职责。"宪法是国家的根本大法，因为：第一，

从内容上说，宪法规定国家的根本制度和根本任务。如国家的性质、

国家的根本政治制度和经济制度、国家的根本任务、公民的基本权利

和义务、国家机构，这些都是国家生活中最根本最重要的问题。其他

法律只是规定某一方面的问题。第二，宪法具有最高的法律效力。一

切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触，否则无效。第

三，宪法是根本的活动准则。这是总结建国几十年经验，特别是"文化

大革命"教训得出的结论。

新中国建立以来，先后颁布了四部宪法。1949年全国政协制定的《共

同纲领》，虽然不是宪法，但它总结了人民革命的经验，确定了我们国

家各方面的总政策，起到了临时宪法的作用。第一部宪法是1954年第

一届全国人民代表大会第一次会议通过颁布的。这部宪法是一部很好

的宪法，总结了我国长期革命的经验，特别是建国五年来的经验，把

人民民主和社会主义原则，把党提出的过渡时期的总路线，用宪法的

形式肯定下来。"文化大革命"期间，在1975年颁布了第二部宪法，这

部宪法是在国家政治生活很不正常的情况下产生的，反映了"文化大革

命"很多错误的观点，抛弃了1954年宪法中很多正确的东西。粉碎"四

人帮"以后，在1978年又颁布了第三部宪法。1982年颁布的宪法是第

四部。

1980年8月，中共中央向五届全国人大三次会议主席团建议，对1978

年宪法进行系统的修改。为什么1978年宪法才颁布了两年多，就要进

行系统的修改？中央给大会主席团的建议信和叶剑英同志在第一次宪

法修改委员会上的说明讲得很清楚，主要原因是：第一，1978年宪法

是粉碎"四人帮"以后不久颁布的，由于当时历史条件的限制，还来不及

对建国三十年来社会主义革命和建设的经验，进行全面总结，来不及

彻底清理"文化大革命"期间某些"左"的思想对宪法的影响。第二，十一

届三中全会总结历史经验教训，拨乱反正，全党把工作重点转移到社

会主义现代化建设上来，同时作出了实行改革开放的战略决策，我们

国家的政治、经济、文化生活都发生了重大变化。1979年五届全国人

大二次会议、1980年五届全国人大三次会议虽然对1978年宪法作了一

些修改（二次会议把革委会改成人民政府，县以上地方人大设常委会，

把直接选举扩大到县；三次会议取消了"四大"），但是总的来说，已经

不能适应社会主义现代化建设的客观要求。对宪法进行全面系统修改

的目的和指导思想是，根据十一届三中全会精神，总结历史经验，颁

布一部能够符合新历史时期进行四化建设需要的、比较长期稳定的宪

法。十一届三中全会以后四年拨乱反正和改革的实践经验，十一届六

中全会通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》以及1982年召开

的党的十二次全国代表大会，都为宪法修改提供了重要依据。1982年

宪法颁布后，随着情况的发展，又进行过三次修改。第一次是1988年

七届全国人大一次会议，第二次修改是1993年八届全国人大一次会议，

第三次修改是1999年九届全国人大二次会议。可以说，我国宪法是一

部具有中国特的、能够适应新的历史时期社会主义现代化建设需要

的宪法。

宪法关于国家根本制度和根本任务的规定

宪法是根本大法，规定国家的根本制度和根本任务。我对以下九个问

题做一些介绍。

一、关于社会主义初级阶段的基本路线

1982年宪法把党在社会主义初级阶段的基本路线，用宪法形式肯定下

来，成为全国各族人民共同奋斗的纲领。

同志在十四大报告中指出，"我们党在十一届三中全会上毅然抛

弃’以阶段斗争为纲’这个不适用于社会主义社会的’左’的错误方针，把

党和国家的工作中心转移到经济建设上来。这是政治路线的拨乱反正。

在确定工作中心转移的同时，作出了实行改革开放的伟大决策，并针

对拨乱反正过程中出现的错误思潮，旗帜鲜明地强调必须坚持社会主

义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列

宁主义思想。’一个中心、两个基本点’的思想开始形成，奠定了

新时期党的基本路线的基础"。

1982年宪法根据"一个中心、两个基本点"的精神规定："今后国家的根

本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在

中国共产党领导下，在马克思列宁主义、思想指引下，坚持人

民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发

展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实

现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、

高度民主的社会主义国家"（宪法序言第七自然段）。

社会主义初级阶段"一个中心，两个基本点"的基本路线，在党的十一届

三中全会后就开始形成了，随着改革的不断深化，认识不断提高。与

此相适应，全国人大对此又做了两次修改，一次是1993年八届全国人

大一次会议，根据党的十四大精神，在"国家的根本任务是"之后，加了

"根据建设有中国特社会主义的理论"；在"不断完善社会主义的各项

制度"之前，加了"坚持改革开放"，同时明确规定了"我国正处于社会主

义初级阶段"。1999年九届全国人大二次会议根据十五大精神，又进一

步做了修改，主要是在"马克思列宁主义、思想"之后，加了"邓

小平理论"；将"正处于社会主义初级阶段"改为"将长期处于社会主义初

级阶段"；在"坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度"之后，加

了"发展社会主义市场经济"。经过这两次修改，宪法进一步明确了邓小

平理论的指导地位，对社会主义初期阶段基本路线的阐述，更加全面、

深刻，使全国人民对此有一个更加完整、清晰的认识。

宪法确定了中国共产党在国家生活中的领导地位。起草1982年宪法时，

对党的领导地位如何表述，当时有各种各样的意见和不同的认识。怎

么统一思想？实践是检验真理的惟一标准，从总结历史经验入手，宪

法序言回顾了一百多年来中国革命的历史。20世纪我国发生了翻天覆

地的变化，有四件最重大的历史事件，第一件大事是孙中山领导的辛

亥革命，第二件大事是推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的

统治，建立了中华人民共和国，第三件大事是实现了由新民主主义到

社会主义的过渡，建立了社会主义制度，第四件大事是经济建设取得

重大成就，基本上形成独立的、比较完整的社会主义工业体系。除了

辛亥革命外，"中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是

中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、思想的指

引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的"，今后"中国

各族人民将继续在中国共产党的领导下"，把我国建设成为富强、民主、

文明的社会主义国家（宪法序言）。宪法序言是宪法的组成部分，是具

有宪法效力的，这就在宪法中，确定了党在国家生活中的领导地位。

所以说，坚持共产党的领导，是不以人们意志为转移的客观规律，是

中国人民总结历史经验得出的基本结论，是亿万人民在长期斗争中作

出的决定性选择。

二、国家的性质

国家的性质由国体来决定。同志讲过："国体问题，清朝末年起，

闹了几十年还没有闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各

阶段在国家中的地位。"宪法第一条规定："中华人民共和国是工人阶级

领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。"这条规

定了我们国家的性质和各阶级在国家中的地位。

共同纲领和1954年宪法都写的是"人民民主专政"。1975年宪法改为"

无产阶级专政"，1978年宪法延用了这个提法。1982年宪法又改为"人

民民主专政"，为什么？从我们国家的情况看，工人阶级是领导阶级，

但是百分之八十的人口是农民，另外还有其他广大的人民，写"工人阶

级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政"更符合我国的实际情况，

更能表明我们民主的基础，也可以防止"文化大革命"期间那种对无产阶

级专政的歪曲和滥用。1982年宪法写"人民民主专政"，不能理解为只

是简单地恢复1954年宪法的提法和内容，因为现在与1954年相比，

各个阶级的情况和国家的主要任务，都有明显的变化。

关于知识分子的问题，讨论得很热烈。对知识分子的地位和作用，宪

法作了充分、突出的规定。宪法序言专门写了，建设社会主义要三个

依靠，"社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一

切可以团结的力量"。第二十三条还专门规定："国家培养为社会主义服

务的各种专业人才，扩大知识分子队伍，创造条件，充分发挥他们在

社会主义现代化建设中的作用。"

三、根本经济制度

我们国家的根本制度是社会主义制度，宪法对此作了明确规定："社会

主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏

社会主义制度"。（宪法第一条第二款）

党的十五大报告提出："理论坚持科学社会主义理论和实践的基

本成果，抓住’什么是社会主义、怎样建设社会主义’这个根本问题，深

刻地揭示社会主义的本质，把对社会主义的认识提高到新的科学水平"，

"十一届三中全会以来，党正确地分析国情，作出我国还处于社会主义

初级阶段的科学理论"，"在中国，真要建设社会主义，那就只能一切从

社会主义初级阶段的实际出发，而不能从主观愿望出发，不能从这样

那样的外国模式出发"。前面已经介绍了，经过1993年八届全国人大

一次会议和1999年九届全国人大二次会议对宪法的修改，在宪法中规

定了"我国将长期处于社会主义初级阶段"，这就明确了我们是在什么情

况下建设社会主义。

什么是社会主义初级阶段有中国特的社会主义经济制度？十五大报

告指出："建设有中国特社会主义的经济，就是在社会主义条件下发

展市场经济，不断解放和发展生产力。这就要坚持和完善社会主义公

有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；坚持和完善

社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础

性作用；坚持和完善按劳分配为主体的多种分配方式，允许一部分地

区、一部分人先富起来，带动和帮助后富，逐步走向共同富裕；坚持

和完善对外开放，积极参与国际经济合作和竞争。保证国民经济持续

快速健康发展，人民共享经济繁荣成果"。

1982年宪法规定，要"不断完善社会主义的各项制度"（宪法序言），"

完善经济管理体制和企业经营管理制度"（宪法第十四条）等。随着改

革的不断深化，根据党的十三大、特别是十四大、十五大的精神，全

国人大三次对宪法修改的一个主要方面，就是增加有关社会主义初级

阶段经济制度的内容。1982年宪法和后来的修改，对这些问题作了明

确规定，主要有：

第一，"中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会

主义公有制，即全民所有制和劳动众集体所有制。社会主义公有制

消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。"（宪法第六

条第一款）

第二，"国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经

济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并

存的分配制度。（"宪法第六条第二款）"在法律规定范围内的个体经济、

私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。""

国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、

私营经济实行引导、监督和管理"。（宪法第十一条）这是后来修改时

规定的。

第三，我国实行什么经济体制，有个认识的过程。1993年八届全国人

大一次会议根据十四大精神，将宪法第十五条"国家在社会主义公有制

基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅

助作用，保证国民经济按比例地协调发展。""禁止任何组织或者个人扰

乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。"修改为："国家实行社会主义市

场经济。""国家加强经济立法，完善宏观调控"。"国家依法禁止任何组

织或者个人扰乱社会经济秩序。"

第四，"中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照

中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济

组织进行各种形式的经济合作。""在中国境内的外国企业和其他外国经

济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。

它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。"（宪法第十

八条）这表明对外开放是我们国家的一项重要基本政策。

四、根本政治制度

每个国家都有国体和政体。国体是指各个阶级在国家中的地位，它决

定和体现国家的本质。同时，不管什么性质的国家，统治阶段都要采

取一定的政权组织形式来管理国家，以实现其统治，这就是政体，也

就是政治制度。国体非常重要，是决定性的，但没有一定的与之相适

应的政体，就不能很好地实现统治阶级管理国家的权力，政体是保障、

有利统治阶级实现其统治的，所以实行什么政治制度，是一个国家带

有根本性的重大问题。

不同性质的国家，采取的政治制度是不同的。一个国家采取什么样的

政治制度，最根本的是由这个国家的国体决定的，同时，在具体形式

上，也与每个国家的政治、经济、文化、民族等具体情况有关系。奴

隶主国家、封建主国家政治制度的原则是专制主义，他们的理论是"君

权神授"，也就是说，国王的权力是神授予的，因此，实行君主集权制，

立法权也好，行政权也好，司法权也好，都集中在君主手中。资产阶

级革命针对封建专制主义，提出了三权分立，采取共和制，实行议会

制度。在封建社会，资产阶级处于被统治地位，他们在反封建斗争中，

首先要求有立法权，进而要求从司法方面来限制封建君主的权力，主

张立法权、行政权、司法权互相制衡。这个理论在反封建专制的资产

阶级革命中，是有进步意义的。在资产阶级掌握政权后，立法权也好，

行政权也好，司法权也好，都掌握在大资产阶级手中，议会、政府、

司法机关都是资产阶级统治人民的工具。1871年法国无产阶级革命，

在巴黎创建了崭新的无产阶级政权－－巴黎公社。马克思高度评价巴

黎公社的创举，他说："公社是由于巴黎各区普选选出的城市代表组成

的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，

或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同

时兼管行政和立法的机关。"巴黎公社的组织原则是民主集中制。

我国人民在长期的革命斗争中，创建了革命的政权。1940年同

志在《新民主主义论》中就指出，我国的政体是实行民主集中制原则

的人民代表大会制度。民主集中制是我国政治制度的根本原则，这与

巴黎公社的原则是一样的，但在具体形式上又与巴黎公社有所不同，

这是根据我国实际情况决定的。新中国成立后，《共同纲领》确定实行

人民代表大会制度，但人民代表大会制度的建立，也经历了不同的阶

段，开始由全国政协代行全国人大的职权，地方先是召开代表会议，

到1953年全国进行普选，在普选基础上召开了地方和全国的人民代表

大会。

起草1982年宪法时，大家在总结历史经验，特别是"文化大革命"的教

训时，对实行什么政治制度有各种各样的意见，也有的提出实行西方

三权分立的政治制度，有的主张两院制，等等。中央和同志非

常明确，必须坚持人民代表大会制度。同志强调指出，"在政治

体制改革方面，有一点可以肯定，就是我们要坚持人民代表大会制度"。

为什么会发生"文化大革命"？不是人民代表大会制度不好，而是民主、

法制遭到破坏。三届全国人大一次会议后，从1966年发生"文化大革

命"一直到1975年，全国人大和人大常委会就没有开过会，地方各级

人大也不存在了，而是被"革委会"所取代。所以，总结这段历史教训，

不是不要人民代表大会制度，而是要坚持人大制度并加以完善。

宪法第二条、第三条将人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。

我国为什么要实行人民代表大会制度？这是由我国的国体决定的。宪

法规定："中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人

民民主专政的社会主义国家。"(宪法第一条)"中华人民共和国的一切权

力属于人民。"(宪法第二条第一款)一切权力属于人民，人民是国家的

主人，这是我国政治制度的核心和本质。我国有十多亿人口，广大人

民根据什么原则组织起来管理国家事务呢？就是实行民主集中制的原

则。宪法规定，"中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

"(宪法第三条第一款)为了保证广大人民当家作主，管理国家事务，根

据民主集中制的原则，从我国的实际情况出发，把人民代表大会制度

作为国家的根本政治制度。宪法规定，"人民行使国家权力的机关是全

国人民代表大会和地方各级人民代表大会。"(宪法第二条第二款)"全国

人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负

责，受人民监督。"(宪法第三条第二款)"国家行政机关、审判机关、检

察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。"(宪法第三条第

三款)从以上规定可以看出，人民代表大会制度的基本内容是：

第一，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权

力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

各级人大是由代表组成的，它们代表人民行使管理国家的权力。因此，

民主选举十分重要，要把真正能够代表人民利益和意志的人选为代表。

同时，代表当选后还要对人民负责，受人民监督，代表人民认真履行

职务，如果不代表人民利益，那么选民和选举单位有权依照法律规定

的程序予以罢免。(宪法第七十七条、第一百零二条)这与西方议会制度

是不同的，西方资本主义国家的议员当选后，在任期内选民是不能撤

换的，因此在竞选时可以讲得天花乱坠，向选民许愿，当选后不履行

诺言，选民也没有办法。

第二，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，

对它负责，受它监督。在我国，一切权力属于人民，各级人大是人民

行使国家权力的机关。这样规定行政机关、审判机关、检察机关与权

力机关的关系，目的是保证人民的决定能够得到贯彻施行，使人民政

府依照人民的意愿行使行政权，法院、检察院依照人民意愿行使审判

权、检察权。而资本主义国家实行三权分立，议会只是立法机关，在

美国，总统对议会制定的法律可以否决，在日本，首相虽然对议会负

责，但可以解散议会。

所以说，我国实行民主集中制原则的人民代表大会制度的优越性，就

是可以使人民真正掌握国家的、民族的、自己的命运。党的十五大报

告指出，"社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人

民。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人

民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不

照搬的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实

现人民民主具有决定意义。"