河南省政法管理干部学院学报2008年第6期(总第111期)
三十年中国公法制度建设的四阶段论
郑 磊
(中国人民大学法学院,北京100872
)
摘 要:中国公法制度建设三十年的历程,按照不同时期的主要任务,可以大致划分为四个阶段:现行宪
法颁布之前的酝酿期,以现行宪法颁布为起点的公法秩序奠定期,以《行政诉讼法》为起点的控权期,以人权
概念入宪为标志性事件的人权彰显期。
关键词:人治;法制;法治;人权;宪政
中图分类号:D920 文献标识码:A 文章编号:1008-6951
(
2008
)
06-0052-09
中国共产党的十一届三中全会开启了改革开放
的历史新时期,也开启了中国公法制度建设的全新
时期。在这个时期,一方面,计划经济的陈习积重已
深,市场经济在摸着石头过河中逐渐建立和深化;现
代公法制度赖以存系的国家—社会二元分立的结构
正处于形成之中;与现代公法制度相配套的法律观
念有待启蒙、法律文化尚待生成;即使是新中国成立
初期有所搭建的公法制度基础,也在那个无法无天
的岁月里几乎被砸烂殆尽。另一方面,公法制度的
建设面临并需回答社会转型时期的诸多新型问题,
信息产业突飞猛进、信息化和网络化程度的提高、经
济的全球化的提速等方面的因素,为我们提出了诸
多须应对的新型时代课题。在这样的历史背景中,
围绕大规模的公法制度建构与变革,开始了一场姗
[1]姗来迟的、深入持久的“公法再造”的宪政运动。
30年,对于一个国家公法制度的展开,通常只
是弹指一挥间;但基于上述时代背景,就在我们刚刚
走过的这个30年的瞬间中,公法制度发生了诸多在
以往需要更漫长的时期去完成的转变,积淀了诸多
的成就与经验,笔者以时间为轴,对这30年中的宪
法与行政法制度的演进谱系进行概括性梳理。我国
公法制度在近30年中的发展过程,根据不同阶段所
实现的任务、所体现出的特点的不同,借助一些重要
事件为分水岭,可大致区分出分别以酝酿新的宪法
秩序、奠定现行宪法秩序、控制行政权力、保障人权
为主要特征的四个前后相承的阶段。
一、1978—1982:酝酿
以1978年宪法颁布和中国共产党的十一届三
中全会召开的1978年为起点到1982年宪法颁布前
夕的这个时期,是我国公法制度处于摆脱“文化大
革命”法制荒芜的状态、初步恢复公法秩序、为现行
宪法秩序形成作准备的过渡期。在这个时期,“文
化大革命”的影响不可能于短时间内被一扫而清,
公法制度中也难免留有大量的残余。与此同时,随
着拨乱反正的深入,此阶段公法秩序的恢复工作,也
为后来公法制度建设的全面展开进行着酝酿和准
备。
过渡性的特征集中体现在1978年宪法的出台
及其两次修改过程中,这是此阶段最重要的公法制
度建设活动。这次全面修改虽然发生于十一届三中
全会之前,但同样是这个时期我国公法制度建设酝
酿与尝试过程的重要事项,并且构成1982年宪法的
重要基础,在新中国宪法史中扮演着“恢复性的过
[2]渡宪法”的角,发挥了承前启后的功能。从体
例和主要内容看,这次对宪法的全面修改基本上是
在尝试恢复1954年宪法,并注入了“文化大革命”
3收稿日期:2008-06-08
作者简介:郑磊(
1979— )
,男,浙江临安人,中国人民大学法学院讲师、法学博士,博士后研究人员。
52
的“新思想”。但双重目的之间互有抵触,于是,
1978年宪法在客观效果上既没有彻底恢复到1954
年宪法的水平,又在较大程度上保留了1975年宪法
的影响。“”思想的残余,不仅体现在1978年
宪法的基本精神中,诸多具体内容中也显示出严重
缺陷。宪法充分肯定了“文化大革命”,并把它的思
想确定下来。“坚持无产阶级专政下的继续革命,
开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运
动”仍然被写进序言中作为“新时期的总任务”的组
成部分。宪法中过分强调个人作用和党的“一元
化”领导,对和共产党的领导作了许多不适
当的规定;宪法中过多地强调“专政”的内容。在经
济制度中,按“”的极左思想理解规定了社会主
义生产资料所有制形式、分配形式和全面的计划经
济体制。保留了革命委员会这项“”造反夺权
创造的政权形式;对法院审理案件则体现了“”
遗风、众专制的思路。在公民的基本权利和义务
规定中,“公民必须拥护中国共产党的领导,拥护社
会主义制度”被规定为公民基本义务的内容,并肯
定了“大鸣、大放、大辩论、大字报”这类众运动式
民主权利①。正是由于1978年宪法这种残余性,使
得它虽然比1975年宪法进步,但还远不能适应新的
历史时期的需要,随着思想解放与拨乱反正的深入,
乃至再次全面修改也就不可避免。
1978年宪法在拨乱反正的深化过程中,发挥着
临时性宪法秩序的作用;作为缓冲,它为1982年宪
法的出台赢得了相对充裕的酝酿时间。随着拨乱反
正的深入和1978年宪法的经验积累,对1982年宪
法的酝酿,在修改组织、修改程序、全民讨论等方面
都做了较充分的工作。五届全国人大第三次会议决
定对1978年宪法进行全面修改,并专门成立宪法修
改委员会主持修改。后者先后进行了五次全体会
议,经过前三次的会议形成了《宪法修改草案》;在
五届人大常委会第二十三次会议后公布,交付全国
各族人民讨论;经过半年多的讨论,修宪委员会召开
第四次、第五次全体会议,参考全民讨论提出的意
见,逐章讨论并进一步修改全民讨论后的宪法修改
草案,由全体会议审议通过后,提请五届人大五次会
议审议决定。
我国国家机构的组织性法律的基本框架是在这
个时期酝酿形成的。1979年的五届人大二次会议
一次性通过七部重要的基本法律,其中,宪法相关法
律占四部:《全国人民代表大会和地方各级人民代
(以下简称《选举法》)、表大会选举法》《地方各级
①
(以下人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
)、简称《地方组织法》《人民法院组织法》、《人民检
察院组织法》,在一个历史时期开始的初期,组织法
常常成为立法的重点,这三部国家机构组织法和一
部选举法均关乎国家机构重建,为改革开放、经济建
设的全面展开奠定国家机构的组织基础。上述四部
法律涵盖了除国务院之外的各类中央国家机构与地
方国家机构的组建与运行,30年来一直充当着各类
国家机关组织程序的法律基础。这些重要法律颁布
后,对之进行法律解释的需求接踵而来。1981年,
《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释
工作的决议》颁布,形成了各级各类国家机构之间
关于法律解释权的分工格局:全国人大常委会负责
对“关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限