检察机关对行政违法行为的监督

检察机关对行政违法行为的监督

检察机关督促纠正行政机关的行政违法行为，是党的十八届四中

全会关于司法体制改革的一项制度安排，是发挥检察监督职能，加强

对行政机关乱作为、不作为司法监督的改革创新，对强化法律监督、

促进依法行政和依法治国、营造良好经济社会发展环境具有重要的现

实意义。检察机关应抓住这一历史契机，勇于担当、积极探索、不断

创新，为经济发展和社会进步提供法治保障。

一、行政违法行为的主要表现形式及其危害

行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本

途径，依法行政是推进依法治国的关键。依法行政的重点在于约束和

监督行政权，真正把权力关进制度的笼子。而行政违法是指行政机关

在日常公共行政管理活动中，违反宪法、法律、法规和规章制定的职

责和权限，错误为或不为某项职权的行为。包括行政机关在行政执法

中制定的除法规、规章以外的规范性文件和行政执行机关具体实施的

限制、剥夺人身自由的行政强制措施、行政处罚、行政许可、行政裁

决、行政征收、行政补偿、行政决定等行政行为中的违法行使职权或

者不行使职权的行为。

行政机关是个抽象概念，其是若干公务人员的集合体，行政违法

行为通常以执行公务的工作人员的日常公务活动或执法行为表现出

来。在实践中，行政违法行为主要表现为三种情形：一是滥用职权的

行为。滥用行政机关名义实施个人意志行为，滥用行政执法裁量权，

不当执法，任意执法，甚至执法犯法等；二是玩忽职守的行为。不履

行或不认真履行法定义务或岗位职责，对行政相对人“冷、硬、横、

推、拖”，不履行一次性告知义务等；三是徇私情私利行为。以权谋

私，办人情事、关系事、金钱事，为特定关系人提供便利条件获取利

益等。

行政机关是保障国家经济发展、社会和谐稳定的重要力量，是国

家与治下人民众密切相连的桥梁和平台。如果行政权力突破规则底

线，极易造成十分严重的后果。违法行政行为的增多，首当其冲被损

害的就是国家法律的权威，其次便是政府的公信力。当前较为普遍出

现的“信访不信法，唯上不唯下”的上访现象便是恶花结出的恶果。

大量存在的违法行政行为日积月累，使得人民众的合法权益得不到

及时有效保障，社会公平正义秩序得不到切实维护，最终引发体性

事件，便不足为奇了。行政乱作为、不作为，行政效率低下，导致国

家利益和社会公共利益遭受重大损失。

二、检察机关对行政违法行为监督的重要意义

行政违法行为检察监督是指检察机关在履行职责中发现行政机

关违法行使职权或者不行使职权的行为，采用检察建议等方式督促行

政机关纠正的司法活动，核心是监督行政执法活动中的法律适用问

题，督促行政机关及时纠正违法行为、正确履行职责，维护公民、法

人和其他社会组织的合法权益，进而化解社会矛盾，促进社会和谐稳

定。

（一）检察机关对行政违法行为实施监督的正当性

法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国是一个系统工

程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，依法治国的核心是建设

法治政府，没有法治政府的建设，法治国家建设将失去基础。法治政

府的基本要求是依法行政，强化对行政权的制约和监督，就必须做到

以权力监督和纠正权力。

十八届四中全会《决定》明确要求，检察机关在履行职责中，发

现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。

笔者认为，中央作出这种制度性安排，主要是基于检察机关的宪法定

位、职责性质以及法治进程的现状，并考虑到检察机关监督违法行政

行为有正当性的理由。一是检察机关是国家法律监督机关，具有法定

性和专门性。人民检察院行使法律监督权是国家权力的一种，代表的

是国家和人民，在性质上是与行政权和审判权完全不同的另一种权

力。检察机关在我国的宪法地位，决定了检察权存在意义不应局限于

对诉讼活动的监督，更应直接转向最活跃也是最容易滥用的行政领

域，并与相关机关一齐形成制约行政执法行为的合力，充当好对行政

执法行为外部监督的角，规范行政机关依法行政。延展检察权对行

政违法行为的监督，既是检察机关应当承担的政治责任，也是我国检

察制度体现宪政价值的必然要求。二是检察机关能够依职权主动开展

法律监督活动。检察权与审判权虽然同属司法权，但两者在权力运行

等方面存在明显的区别，与审判权恪守“不告不理”诉讼原则的被动

司法审查不同，检察权是一种积极和主动作为的法律监督权。检察机