高等学校开除学籍处分与正当法律程序之遵守正

高等学校开除学籍处分与正当法律程序之遵守
在我国，长期以来，不仅行政机关在行使公权力过程中，往往忽略行政程 序的公正性问题，而且即使在高等学校这种本来最应重视学生基本权利的园地， 往往在对学生的处分过程中，片面强调的是学生的某种行为应当受到所谓应有 的责难、惩戒和处分，而并非关注应当如何按照一套合理、公正的程序去给学 生以适当的处分。处分的适当与否，往往以学校或管理者的自我判断或自我感 觉为标准，至于究竟是否适当，实际上很难有被处分者的意见参与其中。这也 就是我们所耳闻目睹的，长期以来学校在对学生的处分作出以后，学生只有被 动接受不利决定的义务，而很难有据理抗争的权利，或者说更难有实现其权利 保障的途径。受处分的学生往往也就只有默默地忍受或承受着哪怕是冤屈或不 公平的结果。也许可以这样讲，过去发生在校园的并未成案的许多事件，其实 都或多或少地存在程序是否公正的问题。只不过在当时并未有完善的救济程序 的背景下，学生在受到处分的时候几乎都是完全被动地接受处分决定罢了。当 然，不接受又能奈何？ 说到这一点，应该说，有我们中国传统文化影响深刻的一面（强调所谓结 果公正，忽略程序公正），努外也有在这种传统文化与观念影响下的法律制度 不发达、不完善的方面，程序规则的规定少之又少，更不用提所谓“公正程序” 了。 但是不可忘记的是另外一个方面，以 1989 年《行政诉讼法》为标志，国家 以法律的形式，确定了行政行为合法性的标准，强调程序合法，或者说是符合 法定程序，是判断行政行为是否合法的不可或缺的要件之一。这一规定具有重 大的理论意义与实践价值。但是这一规定，又由于各单行法的程序规则的缺失， 极易被导致“空洞化”、“形骸化”。当然以后陆续制定的《行政处罚法》、 《行政许可法》和一些单行法律、法规中有关公权力行使的程序规则不断得到 确立、补充与完善。这本身见证了我国法制不断自我完善的过程。在教育行政 管理领域和高等学校的学生管理工作领域我们就可以感受到这种法律规则与制 度的演变。 关注受教育者权利的人们，一定不会忘记发生在世纪之交的几起教育行政 案件。 1999 年第 4 期公报上登载了 “田永诉北京科技大学拒绝发 放毕业证和学位证案件”的一审、二审判决书。在其中的判决书文本中，富有 智慧的法官写到：……按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保 障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处 理者本人宣

布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照 此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。这 样的宣告，掷地有声。这样的宣告，意味着一个保护学生权利的时代的来临和 开始。 在 2000 年刘燕文诉北京大学的案件中，法官对于学校的决定（虽然并非处 分决定，但对学生权益影响非常重大）是否遵循法定程序又作出了新的判断。 认为北京大学学位评定委员会对刘燕文论文是否达到博士水准，是否应当授予

x0c其博士学位所作的决定，因为赞成票或反对票未过半数而认为其不予批准学位 论文答辩委员会报请授予博士学位的决议的决定违反《学位条例》第 10 条第 2 款的规定的法定程序，故法院不予支持。另外，学校学位委员会作出不予授予 学位的决定，涉及到学位申请者能否获得相应学位证书的权利，校学位委员会 在作出否定决议前应当告知学位申请者的申辩意见；在作出不批准授予博士学 位的决定后，从充分保障学位申请者的合法权益原则出发，校学位委员会应将 此决定向本人宣布或送达。而被告既未听取刘燕文的申辩意见，也未将决定向 刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使， 该决定应予撤销。 一审法院判决撤销了被告不授予学位的决定，责令被告于判决生效后 3 个 月内重新审查并作出决定。尽管后来的诉讼因为诉讼时效的问题而遭遇挫折， 但是海淀法院一审判决所产生的积极影响并未因此而衰减。 2005 年 5 月 16 日，中南财经政法大学大一学生郑某和童某均因盗窃同寝 室同学物品而被勒令退学。由于此前该校成立了 “学生申诉处理委员会”，专 门负责受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，这两 位学生便先后于 5 月 25 日、27 日向“学生申诉处理委员会”递交了申诉书。 他们认为：一方面自己并不是存心为了将别人的财物据为己有，而都是为了对 心存芥蒂的同寝室同学进行报复；另一方面学校这样的处分过重。 “学生申诉处理委员会”接到申诉后，委派了宪法与行政法系主任、博士 生导师石佑启教授和从事刑法学教学与研究的童德华副教授牵头组成了法学专 家小组，按照程序开展了调查工作，分别了这两位申诉人的班主任、同学、 本人及受害者，全面了解了相关情况。 6 月 14 日上午，学校召开了听证会，学生申诉处理委员会的两位主任、全 体委员、法学专家小组成员及教师、学生代表共 14 人参加了听证。会议首先听 取了法学专家小组调查了解到的情况，之后与会人员发表了各自的看法。大多 数人认

为，依据《中南财经政法大学大学生违纪处分办法》第五条第一、二款 之规定，对两名学生的错误行为进行处分是正确的，但由于对郑某的主观过错 究竟是损毁物品泄愤还是故意侵占在证据认定上尚存不足，再考虑到事发后两 人均有主动坦白、认错、赔偿损失的情节，且系初犯而非屡教不改，学校还是 应当再给他们一次改过自新的机会。经过充分论证，学生申诉处理委员会最后 形成统一意见上报到校务会。校务会在认真听取申诉处理委员会意见后决定： 根据教育部 1990 年颁布的《普通高等学校学生管理规定》第六十三条精神，撤 销原处分决定，给予这两位学生留校察看一年的处分。6 月 28 日，该校以正式 文件的形式对两名学生作出了新的处分决定。郑某和童某据此获得了改过商新、 并在学校继续学习的机会。[1] 2005 年 10 月 27 日，在武汉科技大学中南分校“微积分”课程的免费补考 中，发现有 8 名学生存在请人的违纪行为。11 月 10 日，武汉科技大学中 南分校教务处按照教育部及该校学生管理规定，将“学生考试违纪处理通知单” 下达学生本人，违纪学生面临被“开除学籍”的处分。随后，这 8 名学生不满 “开除学籍”处分，向该校学生申诉委员会提出申诉。11 月 18 日，武汉科技 大学中南分校就这 8 名学生的申诉，在校内举行了公开听证。这场听证，也被

x0c称为湖北高校自教育部《普通高等学校学生管理规定》颁布后的首次学生考试 违纪处分听证，备受社会各界关注。听证会历时 3 个小时，共有 150 人参加此 次听证。听证会后，该校学生申诉处理委员会召开了评议员会议，并于 11 月 22 曰向校长办公会递交了这 8 名学生违纪处分的复查处理意见。接着，该校做 出决定，对其中 6 名学生给予“留校查看”处分，一名学生给予“开除学籍” 处分，一名学生因多门课程经补考后仍不及格做退学处理。 2006 年 1 月中央民族大学在期末考试中针对考试中作弊的学生，一口气开 除了 10 名大学生。这些学生的作弊手法基本上是夹带纸条或将资料内容抄在课 桌、直尺等上面。有的是 11 点多钟发现的问题，在下午两点左右学校则将开除 学生学籍的处分贴满了校园所有最显眼处。意图给正在参加考试的学生以格外 的警示。但学生后来通过申诉，质疑学校处分行为的合法性，被北京市教育委 员会均以程序不当为由，予以撤销。后来的中央民族大学则又根据北京市的有 关规定，走了一个“完整”的听证程序，但是令人惊讶的是，它却又以同样的 事实与理由，作出了与原来决定完全相同的开除学生学籍处分决定。原来提出 过申诉的学生

，现在又重新拿起法律武器，在为捍卫自己的合法权益而正艰苦 地申诉着，等待着有关机构的公正处理。 2006 年 4 月 24 日下午，北京外国语大学研究生处向女博士研究生卫英宣 读了北外校字〔2006〕015 号处分决定书。该决定书称“对何其莘教授在网上 进行辱骂、人身攻击，利用小广告等形式进行骚扰的行为均系卫英所为”，并 对其给予开除学籍的处分。卫英接到该处分决定书后，向北京外国语大学学生 申诉复审委员会提出了书面申诉。该委员会 2006 年 5 月 12 日向其送达了维持 原处分决定的申诉处理决定书。2006 年 6 月 29 日，北京市教育委员会作出处 理决定，以程序不当为由，撤销北京外国语大学《关于开除博士研究生卫英学 籍的处分决定书》（北外校字（2006) 015 号）。 从以上的例子可以看出，大学生在受到高等学校的不利处分后，越来越多 的人开始依法行使自己的权利，主张对学校的决定予以某种形式的审查和监督。 其中主要的基于对自己权益的维护。当然也有一些学生碍于情面，或者是无奈 只好被动地接受不利决定的。当然有个别学校的决定仍然还存在着不告知学生 相应权利，不送达相应法律文书等等侵犯学生权益的事情。但总的来讲，尤其 是在教育部于 2005 年 3 月 29 日颁布了新的《普通高等学校学生管理规定》 (即 21 号令）后，全国各高等学校开始修正自己的相关规章制度，或者确立新 的规章制度，有的省市政府或教育行政部门则开始制定新的具有指导意义的规 范性文件，如北京市教育委员会 2005 年 6 月 2 日颁发了《关于普通高等学校学 生违纪处分程序的若干规定（试行）》的。这样使得各高校在依法治校方面开 始有明显的改善。不过，我想即使如此，仍然有以下几个问题值得特别注意： 一、任何不利处分决定必须经过书面说明理由、告知权利、实际送达等程 序，这里其实就是通过以法律规范的形式，来确立“正当法律程序”的原则。 当然不仅要有规定，更重要的是如何真正予以实施。使之成为各高等学校的自 觉行动。 教育部 21 号令第 55 条明确规定，学校对学生的处分，应当做到程序正当、 证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。第 56 条进一步规定，学校在对学 生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。第 58 条规定，

x0c学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。对学生开除学籍的处 分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。第 59 条规定，学校对学生作出 的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申 诉及申诉的期限。这种规

定，跟过去的做法相比较，体现了相当大的进步。据 我所了解，21 号令颁布后，绝大多数的高等学校的规定，己经将过去的规定做 了相应的修改，只不过，有的学校管理层一时还不适应这种要求，所以在实际 工作中仍然存在着“重实体，轻程序”的现象。上面所述的 2006 年中央民族大 学和北京外国语大学的开除处分决定，被北京市教育委员会予以撤销的例子便 是明证。 扩大化解释“校长会议”——防止专断和擅断[2] 由“校长会议”对学生的退学处理和开除学籍处分进行研究决定，是新 《规定》的一个亮点，但在可行性上可能存在障碍，需要进一步研究和实践。 首 先 ， 原先 并 无 “ 校长会 议 ” 一说 ， 各学 校 现在 也 没 有专 门 的 “ 校长会 议”。其次，校长会议的组成人员有哪些？与原来的 “校长办公会议”和“校 务会议”有什么关系？ “校长办公会议”是解决学校重大问题的会议，由“校 长会议”决定一个学生的退学开除与否有多大程度的必要？原来有关学生退学 或开除学籍的情形，都是由学工部、教务处或研究生院等学校的职能部门调查 核实，并提出处分建议意见后，交学校负责学生工作的主管校长审批。原来的 既有模式从可行性上说应该有它的合理性。另外，“校长会议”与其他职能部 门之间的关系如何？其他职能部门在此所扮演的角是什么？新《规定》都没 有作出详细规定，今后的实践中可能会造成一些冲突。 因此，对“校长会议”做扩大解释“由校长或主管校长主持下的由各职能 部门负责人参加的会议”可能更好。由这样的会议来决定对学生的退学处理和 开除学籍处分，从会议的组织形式上说，更加强调集体讨论和决定，防止专断 和擅断。 二、对丁•涉及大学生重要的权利和利益的事情，如开除学籍和不授予学位 证、毕业证的，应当尽快确立和完善听证制度。 21 号令对于开除学籍的情形，并未明确规定听证制度，而只规定，学校对 学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定（第 57 条）。当然至于 校长会议的形式究竟如何，也未作出明确规定。至于对于不予颁发学位证、毕 业证的，该规章更未作细致规定。这一点，在有关地方的规范性文件中有所体 现。如前述的北京市教育委员会颁发的《关于普通高等学校学生违纪处分程序 的若干规定（试行）》则规定了学校拟开除学生学籍时，应当告知拟被处分学 生有要求听证的权利。我以为，这种规定是非常合理的，也是非常必要的。因 为，通过听证程序，让学生可以做更加充分的陈述与辩解，有利于学校作出更 加合理与适当的处分。因为

开除学籍涉及的权利与利益关系重大，所以设立听 证制度极具正当性。而且从操作程序上讲，并非人们想象的那么复杂和烦琐。 这里有一个逐步适应的过程。

x0c尤其是，通过听证程序，可以使得学校最终作出的决定，更能反映出“学 校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为性质和过错的严重 成为相适应 ”，使得学校的处分决定，更能反映 “合理性原则 ”或称“比例原 则，，。 听证程序前置——“学生申诉制度”实践中可以多元化 湛中乐认为，学生校内申诉这一套公开的类似听证的程序，完全可以在对 学生作出处分前进行，即“听证程序前置”。这样才能保证作出的处分公正、 合理，而且减少日后难以休止的学生申诉。而我们现在只重视处分后的程序， 对处分前和处分中的程序重视不够。作出处分之后再重新审查处分的正确与否， 费时费力，而且“有几个人会自己仲手去打自己耳光的” ？正如湛中乐所说， “一旦形成决定，要想改正过来，真的是非常困难的。” 按照新《规定》，对于学校的处分，“学申委”只有建议权而没有更改权。 法院也没有权力去轻易更改学校的决定，处分最终的更改权还在学校。那么， 如果学校仍然坚持原来的决定，可能谁也没办法。因此，在这一点上，我们的 制度设计还存在问题。 学生申诉制度作为正式的法律救济制度，湛中乐认为在实践操作中可以而 且应当体现多元化的特点。对于学生的申诉，如果校内的 “学申委”能够解决 的话最好，可以避免将矛盾一下子直接推到校外；如果到了真的需要校外的机 构来解决的时候，可以考虑成立专门的类似行政仲栽机构的学生申诉处理机构。 该机构应该由教育行政部门的人员、高校管理层人员、教师代表、学生代表和 律师等人员组成，该机构可以是隶属于省级以上人民政府，业务上可以受省级 以上人民政府教育行政部门（主要是教育部和省级教育行政部门）的指导，不 过最好是单设，以保持它的独立性和中立性；如果该机构仍然不能解决学生的 申诉，法院就应当受理学生对学校提起的诉讼。总之，学生申诉制度现在还没 有最终定型，在确立中有待于进一步完善，在操作过程中应照顾到教育争议性 质的特点。 三、学校内部应当建立、健全一套有效的申诉制度，来确保学生的权益不 受侵犯，监督高等学校自身所作出的处分。就目前的 21 号令的规定看，该规章 只规定了 “学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退 学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、 职能部门负责

人、教师代表、学生代表组成”（第 60 条）。但是究竟如何看待 该委员会的职能？是将它作为学校的一个内设机构看待？还是作一个相对独立 的裁判机构看待？是体现为学校自身的一个监督机构，还是主要作为维护学生 权益的一个非权力机构？我认为应当更多的基于对学生权益的维护，对于学校 与学生之间纠纷的裁判而建立。决不应当将之视为学校的某一个简单的职能部 门，作为校长的助手。对于这一点，实践中的做法往往存在很多问题，因为从 组成人员到会议程序，往往是学校管理方而来主持和控制，这样使得这种申诉 形同虚设。我以为，这里应当注意到组成人员的来源与比例问题。同时还要考 虑应当以听证的形式举行，让当事人或其代理人参加申诉处理委员会的处理， 应当经过举证、质证和认证的过程，应当听取当事人的陈述与申辩，而不能只

x0c规定为书面审理。据我了解，如果只实行书而审理，当事人并不参加进来，那 么最后的结果可想而知。这种制度便不能发挥其应有的作用和功效。所以，除 非当事人主动放弃，否则应当举行公开听证，由学校有关职能部门与大学生作 两造当事人，由学校申诉处理委员会基于听证情况，再作出处理决定。至于申 诉处理委员会成员中，应当明确规定教师、学生的比例均不得少于三分之一， 而且还应有法律专家或律师以及教育专家等参加。学校负责人与职能部门的总 人数应予严格限制。而且该方的人士不应担任听证主持人。 从前面所涉中央民族大学和北京外国语大学的学校申诉处理看来，几乎都 是清一的维持。在实践中，我也很少看到有通过申诉处理委员会予以改变的 情形。这些问题很值得反思与检讨。其中主要的是制度设计问题。同时理论上 也应当进一步分析与研究，这种申诉委员会的性质到底是什么？它的功能定位 如何？它的处理工作应当遵循一套什么样的程序，才能确保其公正、合理与适 当。学校的申诉处理委员会所作出的决定的效力究竟怎样？如果学校申诉处理 委员会的复查决定改变了学校的原处理决定，而学校坚持不改的话，大学生如 何申请执行申诉处理委员会的决定？ 从目前 21 号令的规定来看，只规定了 “学生对处分决定有异议的，在接到 学校处分决定书之日起 5 个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书 面申诉”（第 61 条）。“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并 在接到书面申诉之日起 15 个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变 原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”（第 62 条）。 我认为