宪法与依法治国的关系-深度解读十八届四中全会

宪法与依法治国的关系

一、我国宪法发展过程

（一）宪法的起源

现代意义上的宪法，起源于最早开始资产阶级革命的英国。但英国没有一部

系统完整的成文宪法，是由一些宪法性的文件和法律组成的，包括“权利请愿书”、

“权利法案”、“王位继承法”等。美国在独立战争取得胜利以后，在1787年制定了

宪法，这是世界上最早的成文宪法。此后，各国都以美国宪法为模范制定了本国

的宪法。

（二）我国的宪法沿革

新中国成立以来，颁布过四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978

年宪法和1982年宪法。在这四部宪法之前，1949年9月28日，中国人民政治

协商会议制定通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。

它以法律的形式总结过去，宣布人民民主共和国的建立，规定了新生的共和国的

国体和政体，并且规定了共和国的各项基本政策和公民的基本权利义务。《共同

纲领》不是一部严格意义的宪法，但作为一部宪法性文件则应无疑义。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了我国的第一部宪

法。这部宪法是在《共同纲领》的基础上产生的，确认了我国的国家制度、国家

机构和所有制形式。应该说，1954年宪法是一部很好的宪法，适应当时的客观

情况，它是国内经验和国际经验的结合，不仅总结了中国革命和建设的经验，而

且吸收了其他国家的经验。

1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议，通过了我国的第二部

宪法。这一时期受极左路线的影响，义务领先，权利几乎没有，条文简陋，宪法

本身存在严重缺陷。宪法尽管有宪法之名，但很难说符合现代宪法的实质要件。

1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的新宪法代替了

1975年宪法。由于是“”刚结束，为恢复国家的民主和法制，提出建设社会

主义现代化国家背景下制定的，所以，同样有它的局限性，并不能真正解决中国

社会主义发展的问题，不能真正适应新的历史时期的需要。因此，宪法刚一出台，

即被修改，两次修改后仍无法适应。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了我国第四

部宪法，即现行宪法。现行宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，与前三

部宪法相比，1982年宪法具有新的时代特点，它明确提出了今后国家的根本任

务是集中力量进行现代化建设，加强了人民代表大会制度，扩大了人民代表大会

的权力和公民权利和义务的规定。

（三）现行宪法的修改

1982年宪法通过以来，至今作过四次修改，共31条。

1987年党的十三大以后，党中央领导同志和全国人大常委会领导同志要对

现行宪法作一次修改，当时确定了两条原则：一是改革要遵守法律，法律要为改

革服务；二是，只限于不修改就会妨碍改革的条款，可改可不改的不改，

有些问题采取宪法解释的办法去解决。这样做，有利于宪法的稳定，有利于国家

的稳定。至于的方式，经过慎重研究，确定采取修正案的方式，这是借

鉴美国的方式（美国宪法制定于1787年，220年来宪法原文一直未动，

采取宪法修正案的方式修改18次，共27条），它比法国、苏联和我国过去采取

的的办法要好，以后部分内容，都是遵循了同样的原则，采取

的都是修正案的方式。

第一次修改是1988年，七届全国人大一次会议通过了第一个宪法修正案。

这个修正案共两条（第一条、第二条），一是国家允许私营经济在法律规定的范

围内存在和发展；二是土地使用权可以依照法律的规定转让。

第二次修改是1993年，八届全国人大二次会议通过了第二个宪法修正案。

这个宪法修正案共九条（第三条至第十一条），主要增加了“我国正处在社会主义

初级阶段”、“建设有中国特社会主义的理论”、“国家实行社会主义市场经济”等。

第三次修改是1999年，九届全国人大二次会议通过了第三个宪法修正案。

这个宪法修正案共六条（第十二条至第十七条），主要内容确立了理论的

指导思想地位，增加规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国

家”，明确了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分等。

第四次修改是2004年。十届全国人大二次会议通过了第四个宪法修正案。

这个宪法修正案共十四条（第十八条至第三十一条），主要内容：确立“三个代表”

重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位，增加了“三个文明”的内容，进一

步明确了国家对非公有有制经济的方针，完善私有财产保护制度，完善土地征用

制度，增加尊重和保障人权的规定等。

对宪法的这些重要修改，使宪法更加完善，更加适应改革开放和社会主义现

代化建设的发展要求，成为体现时代特征、符合国情、与时俱进的宪法，并没有

因此影响宪法的稳定，也没有因此损害宪法的权威和尊严。

二、宪法的概念、特征和作用

（一）宪法的概念

宪法是集中体现掌握国家政权的统治阶级的根本意志和利益，规定国家的根

本政治制度、公民的基本权利和义务、国家机关的设置职权等全局性、根本性问

题的法律。

（二）宪法的特征

宪法是国家颁布的法律的一种，具有法的共性和共同特征，但宪法又不同于

其它一般法律，它是国家的根本法，是治国安邦的总章程，与其它法律相比，宪

法具有以下三个主要特征：

1、宪法规定的内容与普通法律不同

宪法规定国家的根本性问题，即规定一个国家的根本制度、根本原则、根本

任务、公民的基本权利和义务、国家机构等国家最根本、最重大的问题。而普通

法律只是规定国家生活或社会生活中某一方面的问题。

2、宪法的法律效力与普通法律不同

宪法具有最高法律效力。这种最高法律效力体现在两个方面：一是宪法是国

家一切立法活动的基础，是制定一般法律的依据；二是宪法是一切组织和个人必

须严格遵守的最高行为准则。宪法不仅具有最高法律效力，而且具有直接法律效

力。举例说明。

3、宪法的制定、修改等程序与普通法律不同

由于宪法上述两个本质特征，决定了它需要比普通法律具有更大的稳定性。

因此我国的宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员

会或者五分之一以上的全国人民代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的

三分之二以上的多数通过。”而普通法律的制定修改，只需全国人民代表大会以

全体代表的过半数通过即可。

（三）宪法的作用

宪法的作用，是指宪法对国家机关、社会组织和公民个人的行为以及社会现

实生活的影响，是国家意志的具体表现。宪法的作用表现在以下几个方面：

1、在保护公民基本权利方面的作用

宪法将公民的基本权利以不同的形式固定下来，明确公民权利行使的原则；

规定国家机关的权力范围，防止国家机关侵犯公民的基本权利。

2、在确认和维护政治制度方面的作用

确认国家权力归属问题；确认国家权力组织形式和国家结构形式；规范国家

机关的权力运行，又限制国家机关权力。

3、在规范经济生活方面

宪法确定国家的经济制度；宪法确认国家经济体制；宪法确定国家经济政策。

4、在法制建设方面的作用

宪法是法治的核心，是法制基础和依据。宪法为普通法律的制定提供立法依

据；宪法保障国家法律的统一。

三、宪法的内容

宪法包涵的内容很丰富，重点介绍五个方面的内容。

（一）我国的国体和政体

1、我国的国体

（1）国体的概念

国体称为国家性质，是指社会各阶级在国家中的地位。国体是国家制度的核

心，决定国家的政权组织形式和国家结构形式，决定国家发展的总方向。

（2）我国的国体

我国的国体。宪法第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农

联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法的这一规定表明，我国的国

体是人民民主专政。

第一，工人阶级是国家的领导阶级，工农联盟是国家的政权基础。工人阶级

代表先进的生产力和生产关系。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是人民民

主专政的核心。工农联盟构成了人民民主专政的坚实基础。

第二，人民民主专政，实质上就是无产阶级专政。人民民主专政是无产阶级

专政理论同中国国情相结合的产物，是无产阶级专政在我国的一种实现形式。

第三，人民民主专政是新型民主与新型专政的结合。人民民主就是人民当家

作主，专政就是对敌人进行斗争，人民必须对敌视和破坏我国社会主义制度的国

内外敌对分子进行斗争。

（3）我国的爱国统一战线和政治协商制度

2004年通过的宪法修正案第十九条规定：“在长期的革命和建设过程中，已

经结成由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会

主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的

爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”1993年通过

的宪法修正案第四条规定：“中国共产党领导下的多党合作制和政治协商制度将

长期存在和发展。”

2、我国的政体

（1）政体的概念

政体又称政权组织形式，是指一定社会的统治阶级采取一定的组织形式去组

织保护自己、反对敌人的政治机关。政体是掌握国家权力的统治阶级实现国家权

力的形式，国体是国家权力的阶级内容，两者之间是形式与内容的关系，国体决

定政体，政体适应和服务国体。

（2）我国的政体

宪法第二条第一款、第二款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人

民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法的

这一规定表明，我国的政体是人民代表大会制度。

人民代表大会制度，就是根据民主集中制的原则，通过民主选举，产生全国

人民代表大会和地方各级人民代表大会，再以人民代表大会为基础，组成整个国

家机构，实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。我国有十几亿人口，

地域广阔，不可能人人直接行使国家权力。广大人民把本来属于自己的管理国家

的权力，通过自己选出的代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，

作为国家权力机关，代表人民行使国家权力。人民代表大会通过选举或者任命以

及制定法律，把一部分权力授予其他国家机关行使，包括选举政府行使行政权，

选举法院行使审判权，选举检察院行使检察权。“一府两院”要对人大负责，受人

大监督，不能违反人大的立法和决定进行工作。人民代表大会制度是我国的根本

政治制度。

（二）我国的国家结构形式

1、国家结构形式的概念

国家结构形式，是指特定国家的统治阶级根据一定原则采取的调整国家整体

与部分、中央与地方相互关系的形式。

2、我国的国家结构形式

宪法序言规定：“中华人民共和国是全国人民共同缔造的统一的多民族国

家。”这一规定表明，我国的国家结构形式是单一制。具体表现为：只有一部宪

法，只有一套以宪法为核心的法律体系，只有一套包括最高国家权力机关、最高

国家行政机关和最高国家司法机关的中央国家机关体系。各省、自治区、直辖市、

自治州、县、自治县以及特别行政区在内的行政区域都是中央政府领导下的地方

行政区域，不得脱离中央而独立；公民只有统一的中华人民共和国国籍；中华人

民共和国是一个统一的国际法主体。

3、民族区域自治制度

宪法第四条第三款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治

机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的部分。”这

一规定表明，我国在单一制的前提下实行民族区域自治制度。

4、特别行政区制度

宪法第二十一第规定：“国家在必要时期设立特别行政区。在特别行政区内

实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”特别行政区制度，

是指根据我国宪法的规定，在维护国家的主权、统一和领土完整的前提下，按照

“一国两制”方针设立实行高度自治的行政区域的一种特殊制度。

（三）我国的基本经济制度

1、基本经济制度的概念

基本经济制度，是国家通过宪法、法律确认和调整经济关系时所形成的带有

全局性的制度。宪法第六条第二款中规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公

有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。

2、我国的经济形式

（1）公有制经济

根据宪法规定，社会主义公有制经济包括：

第一，国有经济，即社会主义全民所有制经济，是由国家代表全体人民占有

生产资料的一种公有制形式，国有经济控制国民经济命脉，是国民经济的主导力

量，对经济的发展起着主导作用，是我国社会主义经济的基石，国家保障国有经

济的巩固和发展。

第二，集体经济，即劳动众集体所有制经济。包括农村集体经济和城市集

体经济。国家保护城乡集体经济的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经

济的发展。

（2）非公有制经济

宪法第十一条第一款规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非

公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护非公有制经济的合

法权利和利益，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法

实行监督和管理。包括：

第一，个休经济，是指城乡个体劳动者占有少量生产资料和产品，以个人劳

动为基础的经济。

第二，私营经济，是指我国公民在法律规定的范围内占有生产资料，存在一

定雇佣关系，并具有一定规模的经济。

第三，外商投资企业。我国宪法允许外国的企业和其他经济组织或者个人依

照中华人民共和国的法律规定在中国投资。目前外商投资企业主要有：中外合资

经营企业、中外合作经营企业、外资企业三种。

3、我国的分配制度

宪法规定：我国实行各尽所能，按劳分配的原则，坚持按劳分配为主体，多

种分配方式并存的分配制度。

4、我国的经济体制

经济体制，是指经济的运行模式。宪法规定：“国家实行社会主义市场经济。”

市场经济体制，主要是让市场对资源的配置起基础性作用，使经济活动遵循价值

规律的要求，适应供求关系的变化。

（四）我国的国家机构

1、国家机构的概念：国家机构是国家机关的总和。国家机构是国家存在的

表现形式，其本质取决于国家的本质。

2、我国的国家机构

（1）我国人民代表大会及其常务委员会（2）中华人民共和国主席（3）国

务院（4）中央军事委员会（5）地方各级人民代表大会和各级人民政府（6）民

族自治地方的自治机构（7）人民法院和人民检察院

（五）公民的权利与义务

1、公民基本权利和义务的概念

公民是一个法律概念是指具有一国国籍并依据该国宪法和法律享有权利并

承担义务的自然人。人民是个政治概念，是相对敌人而言。

权利，是指依照宪法和法律，公民可以从事一定行为，或者要求他人作出或

者不作出某种行为的可能性。义务，是指依照宪法和法律，公民从事某项行为的

必要性。权利和义务的关系是：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。权利

可以放弃，义务必须履行。

2、公民的基本权利

我国公民的基本权利包括以下几个方面：

（1）平等权

平等权，是指公民的法律地位平等，不受任何差别对待。平等权包括：所有

的公民都平等享有权利和承担义务，所有公民的合法权益都平等地受到法律的保

护。任何公民都不得享有法律以外的特权，任何公民都不得强迫其他公民承担法

律以外的义务。

（2）政治权利和自由

政治权利和自由，是指公民依法参与国家管理和表达政治意愿的权利和自

由，政治权利和自由包括：

第一，选举权和被选举权。宪法第三十四条明确规定：中华人民共和国年满

十八周年的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程

度、财产状况居住条件，都有选举和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的

人除外。

第二，政治自由。是公民表达政治意愿的自由，主要有言论、出版、集会、

结社、游行、示威的自由。

第三，监督权和获得赔偿权。宪法规定：中华人民共和国公民对于任何国家

机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作

人员的违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控

告、或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得打击报复。

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依据法律规

定取得赔偿的权利。

（3）宗教信仰自由

宪法规定：中华人民共和国公民有宗教信仰自由，任何国家机关、社会团体

和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信

仰宗教的公民。

（4）人身自由

人身自由，是指公民的人身及与人身有关的自由不受非法侵犯。包括：

第一，人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的

人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

第二，人格尊严不受侵犯。即禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告

陷害。

第三，住宅不受侵犯。即禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。

第四，通信自由。公民的通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或

者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进

行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

（5）社会经济、文化教育方面的权利

财产权：公民的合法财产受法律保护；劳动权：公民有权要求国家和社会提

供参加劳动的机会，并按照劳动的数量和质量获取相应的报酬；休息权：劳动

者根据国家法律和制度的有关规定，享有休息和休养的权利；获得物质帮助权：

公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的

权利；受教育权：公民接受教育，既是权利，也是义务；文化权利和自由：公民

有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。

3、公民的基本义务

宪法规定，我国公民的基本义务主要体现在以下几个方面：（1）维护国家统

一和民族团结（2）遵守宪法和法律（3）维护国家安全、荣誉和利益（4）依法

服兵役（5）依法纳税

四、依法治国与宪法的关系

（一）依法治国的概念

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依

照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统

统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。

（二）依法治国的发展历程

1、1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实

行依法治国，建设社会主义法治国家。”将其作为宪法的第五条第一款。这是中

国近现代史上破天荒的事件，是中华人民共和国治国方略的重大转变。

2、2014年中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中

共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

全面推进依法治国，总目标是建设中国特社会主义法治体系，建设社会主

义法治国家。即：在中国共产党领导下，坚持中国特社会主义制度，形成完备

的社会主义法治理论，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依

法行政。加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府;保证公正司法，

提高司法公信力;增强全民法治观念，推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设;

加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

（三）依宪治国是依法治国落实的首要问题

依法治国当然必须首先依宪治国，依宪治国是依法治国的核心。因为

只有这样，宪法所承载的人民意志才能体现，所体现的主权在民原则才能得到保

障，我国人民民主专政国体的本质要求才能实现。《中共中央关于全面推进依法

治国若干重大问题的决定》中明确指出：1、坚定不移走中国特社会主义法治

道路，坚决维护宪法法律权威，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执

政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪

法监督制度，健全宪法解释程序机制。2、全国各族人民、一切国家机关和武装

力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，

并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以

追究和纠正。3、深入开展法治宣传教育，完善国家工作人员学法用法制度，把

宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、

社会主义学院必修课，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学

设立法治知识课程。4、将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展

宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决

定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

(四)健全宪法实施和监督制度，确保实现依宪治国。

完善违宪责任设定和违宪责任追究程序及机制，更好形成尊重宪法、维护宪

法权威的责任意识。有学者曾经指出，目前之所以存在宪法权威不高、人们遵守

宪法意识不强的现象，与违反宪法的责任设定和责任追究制度安排不完善有很大

关系。法律责任一般包括民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任，但在较长

时间里，人们更多强调的是前三类责任的设定和追究，而对违宪责任的设定及追

究却重视不够。

违宪审查体制通常分为四类：第一，权力机关审查体制，即立法机关审查机

制，代表国家，英国、社会主义国家。第二，普通法院审查机制，即司法机关审

查机制，是指由普通法院在审理案件的过程中附带的对适用该案件的法律合宪性

进行审查。代表国家有：美国、日本。第三，宪法法院审查制。是指设立专门的

宪法法院行使违宪审查权的制度。世界上第一个宪法法院是1920年的奥地利宪

法法院。代表国家：德国、俄罗斯。第四，宪法委员会审查制。是指设立专门宪

法委员会行使违宪审查权的制度。代表国家：法国。

在我国，四中全会《决定》明确提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制

度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件

纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有

立法性质的文件。”当前需要根据四中全会《决定》要求，全国人民代表大会及

其常委会尽快制定出台宪法实施和监督相关的法律文件，尽快细化宪法实施和监

督的体制、机制，健全宪法实施和监督的程序和方法，真正确保宪法的内容和精

神在现实中得到落实，实现依宪治国。