最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解

释》

副院长黄松有就

《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

答记者问

发布时间：2021-07-2913:28:08

为贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，落实司法为民工作要求，切实提升司法

审判能力，解决人民法院在审理涉及农村土地承包纠纷案件的适用法律问题，切实维护农

民的合法权益和农村的稳定，出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件

适用法律问题的解释》（以下简称为《解释》）。值此司法解释公布之时，

副院长黄松有就有关问题接受了记者的采访。

一、《解释》的出台是农民维权的迫切需要

问：今天公布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的

解释》，请您谈谈司法解释出台的背景?

答：我国有9亿农民，“三农”问题事关社会稳定的大局，也是我国改革开放和社会

发展的前提和基础。而依法保护农民的土地承包经营权，对促进农村经济的发展、维护农

村社会稳定以及构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。党的十六届三中全会提出要

“依法保障农民对土地承包经营的各项权利”。近年来，涉及农村土地承包的纠纷案件日

益增多，这一类纠纷普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的

特点，解决不好容易导致矛盾激化并影响社会稳定。以往，人民法院审理农村土地承包纠

纷案件时适用的法律主要是《民法通则》以及《合同法》等基本法律规范，但这些法律的

规定在解决农村土地承包纠纷案件中又存在针对性不强的问题。社会各界包括广大农民，

对《解释》的出台都报以热切的期望。《农村土地承包法》施行后，全国人大常委会对

贯彻实施《农村土地承包法》的情况进行了专项执法检查，并专门行文要求最高人民

法院就此尽快制定有关的司法解释。为切实贯彻落实《农村土地承包法》及相关法律规定，

给人民法院相关的审判实践提供更具操作性的司法解释依据，为农民维权提供更为明确、

具体、有力的法律武器，制定并公布了《解释》。其目的在于明确人民法院

作为民事案件受理农村土地承包纠纷的范围以及相关具体争议的处理规则，以期将农民土

地承包权益的司法保护工作落到实处。

二、《解释》稿系统修改了39次

问：据我们所知，涉及农村土地承包纠纷案件大部分发生在基层，直接

接触的较少，而《解释》是针对处理此类纠纷所作的司法解释，其难度可想而知，请您谈

一谈《解释》制定的过程?

答：农村土地承包纠纷实践性极强、牵涉面极广，也十分复杂。所以，在《解释》的

起草工作中，我们时刻以“三个代表”重要思想、科学发展观和司法为民要求为指导思想，

高度重视调查调研，坚决杜绝闭门造车。在此基础上，调动和发挥了各方面的力量收集问

题和分析论证。

在起草制定过程中，《解释》起草小组曾多次深入基层调查研究。初稿形成后，2021

年9月19日及11月4日，我们参加了全国人大常委会《农村土地承包法》执法检查组召

开第一次和第二次全体会议。11月21日，为充分听取中央及国务院各相关部门对《解释》

稿的意见，我们会同农业部召开了征求意见座谈会。全国人大法工委、农业与农村委员会、

中央农村工作领导小组办公室、中共中央研究室、国务院法制办、国务院研究室、国土资

源部、水利部、国家林业局等单位派员参加了会议。12月12日，又在京召开了有关民法、

民诉法学专家学者参加的专家论证会。

为在更广泛的范围内听取社会各界，尤其是广大农民众的意见和呼声，考虑到农业

生产的季节性和农民众接触《解释》稿的可能性，我院于2021年12月31日将《解释》

征求意见稿在人民日报、法制日报、人民法院报、中国农民报以及人民网、中国普法网、

中国法院网、中国农业信息网等媒体同时公布，公开征求意见。此举在全社会引起了普遍

关注。特别是在人民日报上全文刊发，在我院司法解释制定工作历史上，还是第一次。尽

管各界对《解释》征求意见稿提出了各种修改意见，但都认为《解释》的起草是我院贯彻

“三个代表”重要思想和“司法为民”要求的具体体现，希望《解释》尽快出台。

2021年4月中旬，我院民一庭会同农业部经管司分成两个调研小组，分赴山东、湖南、

广西等地进行了专项调研。两个调研小组行程跨越济宁、潍坊、长沙、常德、张家界、南

宁、株州、桂林等地市，深入听取了各级人民法院及人民法庭、各级农业行政主管部门及

基层经管部门、妇联组织、农村集体经济组织及村民委员会、村民小组同志的意见，特别

是走进农民家中和田间地头听到了农民最真实的呼声。6月28日，我院下发了《最高人民

法院关于加强涉农案件审判工作为农村经济发展提供司法保障的通知》。其中对下级法院

提出了“要注意深入调查研究，及时总结审判经验，对审判实践中出现的带普遍性的新情

况、新问题，要认真研究、妥善处理，必要时应当逐级层报我院”的明确要求。在

《解释》稿已经进入攻坚阶段的情况下，10月10日至12日，我院在重庆市召开了有11

个省、自治区、直辖市高级人民法院和部分中级人民法院、基层人民法院同志参加的座谈

会。11月10日至12日，又赴安徽参加了该省农村土地承包纠纷处理座谈会。通过这两次

座谈会，我们对《解释》稿再次作了修改，并于2021年11月下旬，在京邀请全国人大法

工委、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、农业部、国土资源部、全国妇联、

公安部、教育部、国家人口与计划生育委员会以及解放军军事法院等单位派员参加了论证

会。会后又在中

央党校政法部的大力支持下，专赴中央党校听取了十位县委书记的意见。在以上工作

的基础上，我院就《解释》稿征求了全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、国

务院法制办、农业部、国土资源部、全国妇联、公安部、劳动部等部门的书面意见，还专

门到全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、农业部、国土资源部进行了沟通。

从《解释》制定工作启动至今，我们共在四川、安徽、江苏、浙江、山东、湖南、广

西、重庆等地进行了实地调研。召开专项调研座谈会27次，参会人员共计近650人。加

上报送综合书面材料的北京、广东、河南、上海、陕西、河北、辽宁、吉林、内蒙古等，

共辐射了具有代表性的17个省、自治区、直辖市。通过以上途径共收集报刊登载资料、

下级法院或者农业行政主管部门（包括农业经管部门）专报材料、有关地方法规规章、征

集来信和网上意见以及整理会议记录等计160余万字。在此基础上，对《解释》稿进行成

系统修改39次。回顾整个起草制定过程，我们始终得到了相关部门的大力支持，因此可

以说《解释》的出台是各界大力配合与协调的成果，是集体智慧的结晶。《解释》的公布

是对社会各界关心和支持司法解释制定工作的最好回报，也是司法解释制定工作民主化的

集中体现。

三、五种情形属于民事纠纷，人民法院应予受理

问：前一段时间，涉及人民法院受理农村土地承包纠纷的范围问题引起社会关注，

《解释》的出台对这个问题的解决有什么意义?

答：在《农村土地承包法》公布实施前，对农村土地承包工作的规范和调整主要是通

过落实中央有关政策措施来进行的。《农村土地承包法》公布实施后，如何确定涉及农村

土地承包纠纷案件的受理范围问题日益凸显。为切实解决农民打官司难的问题，对农民已

经取得土地承包经营权后，因其承包经营权被侵害而

提起的民事诉讼，《解释》规定人民法院应当依法予以受理。其中包括：农村土地承

包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承

等纠纷案件。此外，对承包地征收补偿费用分配引起的争议，因其同样属于平等民事主体

之间的纠纷，人民法院也应当依法予以受理。

四、违法收回、调整承包地：不支持；承包方要求返还承包地：应支持

问：近一段时间以来，涉及违法收回、调整或者弃耕撂荒承包地的纠纷十分突出，

《解释》对土地承包经营权人的保护是怎样规定的？

答：前些年，尊重和维护农民土地承包经营权的意识不是很高。在有些地方，违反基

本农田保护的法律、法规以及政策，盲目推行退耕还林或者规模化经营等农业产业结构调

整的现象时有发生，一些农户的承包土地被违法收回或者调整。此外，因税费负担沉重，

农民种田收益微薄甚至亏本，所以弃耕撂荒承包地外出务工的现象也十分普遍。自2021

年以来，一系列促进农民增收的政策措施相继出台，广大农民的种田积极性大大提高，返

乡要求拿回承包地的纠纷呈现出激增态势。而被违法收回、调整或者弃耕撂荒的承包地往

往已经由发包方另行发包给了他人，甚至业已承包经营多年。如何处理这些纠纷，是审判

实践中遇到的一个难点问题。

对此，《解释》第六条规定，对涉及发包方违法收回、调整承包地，或者承包方弃耕

撂荒承包地的纠纷，按照不同情形，分别处理。该规定的基本考虑是：农民通过家庭承包

方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本，其权利性质应属于物权，这也是

《农村土地承包法》的立法重点所在。违法收回、调整承包地是对物权的侵害，土地承包

经营权人有权基于物权人的地位寻求法律保

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