试论我国中央银行独立性的法律确认与实现

试论我国中央银行独立性的法律确认与实现

作者：朱大旗

法律如何对中央银行的独立性进行确认？法定独立性能否顺利实现？这直接关系到一国货币政策的制定是否合理与科学、币值稳定是否有切实的保障机制、金融监管和宏观调控是否有力和适度，并进而影响到该国金融、经济是否能够稳定健康的发展。因此，中央银行的独立性问题，是一国中央银行法律制度建设乃至整个金融法制建设中不可回避的最为重要的基本问题之一。

一、中央银行独立性的概念及其衡量标准

中央银行独立性，是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。其内容主要由两部分完成，一是中央银行自主权（法定职权）的立法界定；二是中央银行在行使自主权时受制于其他法律主体的程度，亦即要处理中央银行和其他法律主体（尤其是政府）之间的关系。从一定意义上讲，中央银行的独立性问题就是中央银行法律地位的确定问题。

中央银行独立性问题的提出，首先是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此，它必须接受政府的一定程度的管制。但它同时又是特殊的金融机构，是发行的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，须保持一定程度的独立性；其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发基点往往是促进经济增长，而这极有可能诱发通货膨胀和经济过热的现象发生。而央行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为其中央银行首要的甚至是唯一的目标。亦正是通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。质言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。

那么，怎样衡量中央银行的独立性呢？ 存在有不同的方法， 早在1980年，英国考察

金融机构职能委员会是从以下五个方面评判中央银行独立性的：（1）它归谁所有，是私有还是国有；（2）它的总裁与理事的职权及其任命与任期；（3 ）它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；（4 ）它同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；（5）它是否直接向议会汇报工作。（注： 《考察金融机构职能委员会报告》，英国文书局，1980年6月。）

1990年1月， 在北京举行的国际中央银行研讨会指出：“中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不是由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。”（注：参见中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署编：《宏观经济管理中的中央银行》，第120页。）

1994年，美国纽约联邦储备银行行长威廉·麦克多诺在其所著的《一个民主国家中独立的中央银行——联邦储备委员会的经验》一文中提出的标准是：（1 ）中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；（2 ）任命和撤销中央银行领导人的程序；（3）中央银行筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款。

上述标准虽然各有道理，但都是在特定的时期针对特定的目标而言的，因而是不全面的。笔者认为，中央银行独立性的衡量标准应有四个标准：（1）职能独立性标准， 即中央银行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。（2）组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。（3 ）人事独立性标准，即中央银行的主要领导人的任期、任命、组成及罢免是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。（4）经济独立性标准， 即中央银行是否依赖于财政拨款，有没有可供独立支配的财源。上述四项标准中，第一项标准是确权性标准，亦即确定中央银行的法定职权，而后三项标准是保障性标准，是为确保中央银行法定职权自主行使的多方面的制度安排。

二、中国人民银行独立性的现况评析及加强的必要性

应当承认，中国人民银行自1984年专门行使中央银行职能

以来，其独立性是在不断加强、不断完善的。这一演进轨迹和世界性的中央银行独立性加强的潮流是相吻合的。（注：如1994 年1 月法兰西银行的改革，1997年5月英格兰银行的改革，以及亚洲金融危机发生前、后研拟、 实施中的日本中央银行、韩国中央银行的改革都体现了这一潮流。）尤其是1995年3月18 日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《人行法》）更以立法的形式确立了中国人民银行在宏观经济调控中的法律地位及独立性。主要表现在：

1.中央银行相对于财政部具有较大的独立性。人民银行与财政部是各自独立、互无隶属关系的。表现为：（1）《人行法》第28 条规定人民银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，从而在立法上防止财政透支；（2）第23条规定由人民银行代理国库， 从而排除了财政部利用国库收支来控制人民银行的可能性；（3）第37 条规定人民银行实行独立的财务管理制度，有助于避免财政通过控制人行经费从而干预人民银行的可能。这些规定与过去我国“大财政小银行”、人民银行成为财政的出纳与保管有显著的不同。

2.中央银行相对于各级政府部门有较大的独立性。表现为：（1 ）明确规定人民银行不得向政府部门提供贷款或担保；（2 ）明确规定人民银行行使对全国金融机构及其业务的监督管理权；（3 ）人民银行依法独立执行货币政策、履行职责、开展业务，不受各政府部门干涉。

3.中央银行相对于地方政府有较大的独立性。表现为：（1 ）《人行法》第7条规定人民银行依法独立执行货币政策，履行职责， 开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉；（2 ）第12条规定人民银行根据履行职责（而非行政区划）的需要设置分支机构，并对分支机构实行集中统一领导和管理，分支机构在人民银行的授权下开展工作；（3）第29 条规定人民银行不得向地方政府提供贷款和担保。使人民银行独立于地方政府。

4.中央银行相对于国务院有一定的独立性：表现为：（1 ）人事任免权，即人民银行行长的人选，根据总理提名，由全国人大或其常委会决定，由任免；（2）货币政策制定权与执行权， 《人行法》第5条规定人民银行就年度货币供应量、利率、 汇率和国务院规定的其他重要事项作出决定，报国务院批准后执行，其他事项可先予执行然后备案。（3）《人行法》第6条规定人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策和金融监督管理情况的工作报告。通过这种间接向权力机关负责的形式，可在一定程度

上制约国务院的干预。

尽管《人行法》在确定人民银行的独立性问题上，尤其是在处理人民银行和财政、和地方政府之间的关系上，较《中华人民共和国银行管理暂行条例》有了很大的进步，但因历史的、现实的原因、条件的限制，其立法还存在诸多疏漏，其独立性仍然不是很强，最多只能属于独立性居中型。即如我国中央银行戴相龙行长所言：“独立是相对的，是在国务院领导下保持相对独立性。”而笔者认为，中国人民银行依据现行中央银行法所享有的相对独立性，远不足以使它能够完全承担起稳定币值、进行金融监管与调控的重大责任。表现在：

1.职能独立性欠缺。职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。而中国人民银行职能独立性的欠缺，恰恰表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权，在抵御不合理的融资要求方面还缺少法律保障，而这有可能导致《人行法》第3 条设定的“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的目的的落空。

如前所述，中央银行独立性问题的提出，源于它的保持币值稳定的职能，以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用，而这正是《人行法》第3条所揭橥的，换言之，第3条规定要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。而这种自主权在现行《人行法》中是大打了折扣的。表现在：1）依第2条第2款的规定， 人民银行制定和实施货币政策，对金融业实施监管要置于国务院领导之下。2）依第 29条但书的规定，人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。3）依第5条的规定，中国人民银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权；对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，但没有最终决策权。而这种最终决策权以及重大与非重大货币事项的确定权都操在国务院手中。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定执行货币政策的缺权性，使其根本无权或难以对国务院说不，行使抗辩权。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显，但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下，就会成为一种灾难。因为央行的制衡作用无法通过合法的程序发挥，原本已割断的中央银行受制于财政、地方政府、政府各部门的联系都有可能通过中央政府再变相的联结起来，并通过中央政府的权威，造成人民银行的巨大压力，最终造成货币的超量供应

。在这方面我们是有深刻的历史教训的。

2.组织独立性欠缺。组织独立性的欠缺，表现在中国人民银行的法律地位低、内外机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性。在这方面既有立法上的原因，也有体制上、实务上的原因。

在法律地位方面，虽然我们从《宪法》上、《国务院组织法》上都不到人民银行隶属于国务院的依据，但从《人行法》的规定来看人民银行是国务院的一个部委级机关是确定无疑的。然而，这种隶属关系对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的任务是不利的（见前）。况且从世界范围内来看，凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家，其央行的法律地位都比较高，独立性都很强。如美国、德国的中央银行就直接对国会负责，即将成立的欧洲中央银行也主要是以德国中央银行为蓝本，使之成为高度独立、平行于欧盟委员会的机构。

从人民银行的组织机构设置来看，基于《人行法》赋予其“制定和实施货币政策，对金融机构实施监督管理”的职责（具体职责见该法第4条的规定）需要出发， 理想的中国人民银行的组织机构应该是一个集立法（决策）机构、执行机构和监督机构于一身的综合体，这样才能使其政策落实有切实、科学的组织保障机制。而通观《人行法》第2 章的规定，及基于该章第11条授权由国务院在1997年4月15 日发布的《中国人民银行货币政策委员会条例》的规定，我们不能不感到有些失落。其不足之处至少有三：一是有悖于各国中央银行的组织机构设置及其构成都由基本法律明文规定的通例，而这正是中央银行独立性的法律保障。二是货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构经由立法授权后，被定性为“中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构”。其性质是不明确的，至少在法律语言上是不准确、不规范的。“咨询”起的是参谋、顾问作用，而“议事”本身，又有决议和商议的含义。那么咨询议事机构，究竟是决策机构，还是咨询机构，这就存在疑义（可能也反映制定条例者的两难心理）。而通观整个《条例》，是将货币政策委员会作为咨询机构而非决策机构，这就将原来预期的中国人民银行的独立程度大打了折扣。三是人民银行实行行长个人负责制，而非各国通行的“合议负责制”，在货币政策委员会被定性为咨询机构后，行长实际上既是决策者，也是执行者。而把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作，压在一个人的肩上显然是不合适的。关于这一点，早在1990年1月在北京召开的国际中央银行研讨会上，许多国际知名的金融专家和官员

就有忠告。（注：美国联邦储备系统理事会前主席保罗·沃尔克说：“我建议你们，中央银行要有更多的自主权，更多的独立性，更需要有一个政策机构，一个委员会而不是一个人。”墨西哥中央银行行长米格尔·曼塞拉也说：“货币政策如此重要，将它落入一人之手是难以想象的。这就是为什么大多数中央银行都有决定货币政策的理事会、委员会或其他正式团体。”国际货币基金组织副总裁理查德·d ·厄伯说：“对于那些政策的主要决策者和实施者来说，最好是建立一个集体决策机构。也就是说，任何重大决策都要在理事会的领导下进行，而不是由某个人独断专行。”参见中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署编：《宏观经济管理中的中央银行》，第95、100和108页。）如果说这种个人负责制有什么好处的话，我个人认为它只能是使人民银行更听命于中央政府、从属于国务院。

从人民银行外部分支机构的设置来看，虽然在立法上明确规定了中央银行根据履行职责的需要设立分支机构，并对分支机构实行集中统一领导和管理，从而在法律上解除了人民银行对地方政府的依赖，但在具体落实上却还缺少切实的行动。时至今日，《人行法》已颁布实施两年多，而这方面的改革却因种种原因未见有何动作。我们不应忘记1986年发布的《银行管理暂行条例》第8 条也曾规定要按经济发展的需要设立分支机构，但最后却是一纸具文。我们要防止重蹈历史的覆辙，应当采取切实的步骤，把法律的规定落实到现实的金融生活中。

3.人事独立性欠缺。人事独立性的欠缺表现在中国人民银行的主要官员的任职缺乏明确的法律规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病：高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。如作为中国人民银行内设的咨询议事机构——货币政策委员会的11名组成人员，是由人行行长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、一名财政部副部长、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行两名行长、一名金融专家构成的。其中除金融专家外，其余十名代表在一定程度上都可以说是政府官员，而且金融界占了七名代表，缺少农业、工商产业方面的代表，可说是金融机构和各政府部门的联席会议。其通过货币政策议案又采取一人一票，经出席会议委员的2／3以上表决通过。这样的政策议案体现极强的政府意志是显而易见的。这在一定程度上只是原中央银行理事会的翻版，而与美国联邦储备系统理事会考虑各阶层的代表性有别，与日本银行政策委员会排除财政部、经济企

划厅代表的表决权以及1994年1 月法兰西银行改革时排除现任政府官员参与货币政策理事会都存在差异。（注：1994年1 月法兰西银行改革，成立了货币政策委员会，该委员会由3 位法兰西银行的正副总裁、大学教授、记者、前任经济部长、法国保险总公司前任总裁、证券交易所理事会主席以及大企业的老板9人组成。） 而这些制度安排正是维护中央银行独立性所需要的。

4.经济独立性欠缺。经济独立性的欠缺主要表现在人民银行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障。虽然从一般意义上讲，人民银行建立独立的财务预算管理制度（《人行法》第6章）， 不对政府财政透支或直接购买政府债券（第28条），但在微观运作上，该法却没有规定违法者的法律责任。这样，人民银行经济独立性的落实，便取决于中央政府和中央财政的自制。而从以往的历史经验看，缺乏有效的约束就不会有高度的自制。如我国1986年颁布的《银行管理暂行条例》第30条也曾规定“财政部门不得向中国人民银行透支”，而实际上由于财政连年赤字，这些赤字又主要靠向银行透支和借款解决，到1994年末，中国人民银行对财政部的透支和借款（长期性）余额约1800亿元，占当时人民银行总资产的12.2％，（注：参见谢平：《中国中央银行的独立性》，载《上海证券报》，1995年4月5日。）其数量不可谓不多。因此，有切加防杜的必要。

三、健全和完善中国人民银行独立性的若干建议

根据以上分析，笔者认为，尽管我国的《人行法》在确立人民银行的法律地位、赋予其独立性方面作了大量的工作，但因为立法的疏漏和其他方面的原因，我国人民银行的独立性还未能达到其履行职责所需要的程度，需要通过修法、执法等多方面的途径予以健全和完善。其最主要者为：

1.修改《人行法》的有关规定，改变中国人民银行隶属于国务院的状况，提高其法律地位，使之直接对全国人民代表大会负责，并相应地加强人民银行制定和执行货币政策的自主权。在具体做法方面，可使人民银行对全国人大常委会的财经委员会（或成立专门的金融委员会）负责，以保障人民银行稳定币值的货币政策目标的实现，并与世界性的提高中央银行地位的潮流相一致。

2.修改《人行法》的有关规定，改善中国人民银行的组织机构和人事制度。包括：1）恢复货币政策委员会的本来面目， 使之成为中国人民银行制定和执行货币政策的决策机构。要从强化其决策权、减少其行政依附性、增强其各方面代表性考虑，在《人行法》中明确规定货币政策委员会的职责、组成和工作程序等；2）增设人民银行执行理

事会，由总行行长、副行长及其重要职能部门主管组成，改变人民银行行长个人负责制的状况，对理事会的人员组成、任期、任职条件和任免程序应有明确的法律规定；3）设置银行监督委员会， 使之负责领导人民银行的监察和内部业务稽核工作，并对货币政策委员会和执行理事会的工作，尤其是执行理事会的工作进行监督。4 ）应当切实做好人民银行按履行职责需要设置分支机构的工作，尽快根据区域经济发展和金融监管与调控的需要，对现有分支机构进行调整和撤并。原则上只在相对独立的大金融中心设立一级分行，在一级分行管辖区重要的金融和经济中心设置二级分行，在二级分行之下根据需要设置支行。对于不称职的金融管理人员坚决裁减，对因机构撤并而造成的剩余人员，尤其是领导人，可以考虑设置咨询委员会予以吸纳，以发挥他们的聪明才智，并减轻撤并工作的阻力。

3.有效运用法律监督机制。法律监督是法律关系主体的权利义务得以实现的有力保证。没有严格有力的法律监督也就没有法治。中国人民银行要主动接受全国人大常委会的监督，定期向其专门委员会报告工作，让金融重大决策和重要指标置于最高立法机关监督之下，从而减少政府包括财政对金融决策和执行的非法干预，提高自身的抗干扰能力，与政府在同一机构的监督下做好宏观经济管理工作的配合与协调。

4.明确规定各种违法行为应当承担的法律责任，充分发挥法律制裁作用。列宁曾经指出：“究竟用什么来保证法令的执行呢？第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”（注：转引自：刘廷焕、徐孟洲著《中国金融法律制度》，中信出版社1996年版，第41页。）《人行法》第7章对诸多违法行为都规定了处罚措施， 这体现了违法必究的精神，也是对我国比较混乱的金融秩序的一种法律补救。但可惜的是对于如何落实这些法律规定还缺乏切实配套的实施细则，因而极有可能流于形式。尤其对最有可能造成货币过量发行、诱发通货膨胀的财政透支行为，仅有禁止性规定，而无具体的惩罚制裁措施，这不能不说是立法上的一大疏漏。在这方面应予以增订。

总之，无论从国内完善金融调控体系、维护金融秩序对中国人民银行制度建设提出的要求来看，还是从亚洲金融危机中暴露出的各国中央银行调控监管乏力的制度缺陷来看，提高中国人民银行的法律地位、强化其独立性，都是十分必要的，也是非常紧迫的。我们应按照1997年9月巴塞尔银行监管委员会颁布的《有效银行监管的核心原则》对监管机构提出的全面要求，来进一步深化我国中央

银行制度的改革，进一步增强其独立性，使其能真正担当起跨世纪的金融监管和稳定币值的任务。