慈善组织法律规则的现状与立法展望

慈善组织法律规则的现状与立法展望

这里的慈善组织，是指社会团体、基金会、民办非企业单位等组织构成的中国非营利组织板

块，即中国的第三部门组织。截至2010年底，在民政部门注册登记的上述三类组织共计45

万左右，在慈善法出台前，对于这些组织中哪些组织可以依法享有税收上的优惠政策，需要

根据《企业所得税法》及其实施条例以及财政部、税务总局出台的《关于非营利组织企业所

得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》来进行

具体认定。本文分为四个部分：第一，宪法对公民基本自由的规定。第二，组织法确立的主

要规则。第三，税收法确立的主要规则。第四，中国慈善组织立法的展望。

一宪法对公民基本自由的规定

1982年宪法第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示

威的自由”；第三十六条规定了宗教信仰自由；第三十七条规定了人身自由；第三十八条规

定了人格尊严；第三十九条规定了住宅不受侵犯；第四十条规定了通信自由；第四十七条规

定了公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，并规定国家对于从事教

育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励

和帮助。这些规定连同宪法总则中规定的公民政治权利和经济权利，共同构成了公民权利和

自由的集成。

1982年宪法制定后，到目前为止，先后进行了四次修订。

1988年第一个修正案。这个修正案共两条，一是，肯定了私营经济的地位。二是，规定了

土地使用权的依法转让。这个修正案主要是经济方面的，但这两项针对城乡财产制度保障的

规定，对公民权利和自由具有十分重要的基础性作用，对于政府外民间力量的生成也弥足珍

贵。

1993第二个修正案。这个修正案共九条，主要内容，一是，明确了中国处于社会主义初级

阶段的基本国情。二是，在坚持四项基本原则的同时，明确规定坚持改革开放，从而使党的

基本路线在宪法中表述得更加完整。三是，确定了国家实行社会主义市场经济。这些规定体

现出南方讲话后，国家坚持改革开发、发展市场经济的决心。为保障中国经济社会发

展不走回头路提供了基本法的保障。

1999年第三个修正案。这个修正案共六条，主要内容，一是，在总则中确立理论的

指导地位。二是，确定了社会主义初级阶段的基本经济制度（公有制为主体、多种所有制经

济共同发展）和分配制度（按劳分配为主、多种分配方式并存），肯定了农村集体经济组织

实行家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，明确了非公有制经济是社会主义市场经济

的重要组成部分。三是，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。

2004年第四个修正案。这个修正案共十四条，主要内容，一是，确立了“三个代表”重要

思想的指导地位。二是，确定了全面、协调、可持续发展的战略方针。三是，发展扩大了统

一战线的力量。四是，完善了土地征收、征用及补偿制度。五是，规定国家鼓励、支持和引

导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。六是，完善了私有财产保

护制度。七是，增加规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。八是，

增加规定“国家尊重和保障人权”。九是，完善了包括“戒严”又不限于“戒严”的紧急状

态制度。

对1982年宪法的上述四个修正案，对发展有利于公民社会成长的制度和环境，具有重要的

意义。尤其是关于经济制度完善、财产权保护、建设法治国家和保障基本人权的规定，对于

公民权利和自由的保障，对于促进中国慈善组织的发展，都具有重要意义。

二组织法确立的主要规则

在中国，对慈善组织的规范，主要依靠几部专门的登记管理方面的行政法规，笔者将其归为

“组织法”范畴，以便与在规范非营利组织方面越来越重要的“税收法”相对应。组织法负

有民事主体资格取得和行政监督管理的双重责任。主要分为三大块。

（一）规范社会团体的法律规则

在民政部门注册登记的社会组织中社会团体占据多数，截至2010年底，社会团体的数量已

经接近25万。

现行的规范社会团体的法规是1998年修订的《社会团体登记管理条例》。作为现行规范社

会团体登记管理主要依据的《社会团体登记管理条例》（以下简称《社团条例》），主要确

立了以下几项管理规则。

1.定义和分类

关于社会团体的界定，《社团条例》第二条规定“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿

组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”这个界定只针对

了中国公民和“国家机关以外的组织”成立和参加社会团体，对于非中国公民在华成立社会

团体未作交代。定义突出了“自愿”、“章程”、“非营利性”、“社会组织”等因素，从

内涵上确立了社会团体的概念。

《社团条例》将社会团体分为全国性的社团和地方性的社团。全国性的社会团体，由国务院

的登记管理机关（民政部）负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管

理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登

记管理机关负责登记管理。

2.成立条件

根据《社会团体登记管理条例》第十条的规定，成立社会团体必须满足以下条件：一是，有

50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总

数不得少于50个。二是，有规范的名称和相应的组织机构。三是，有固定的住所。四是，

有与其业务活动相适应的专职工作人员。五是，有合法的资产和经费来源，全国性的社会团

体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动

资金。六是，有独立承担民事责任的能力。

但是，仅仅满足以上六个条件的要求，并不意味着就可以成立社会团体。根据现行社团条例

的规定，成立社会团体还必须满足以下几个方面的要求：一是，成立社会团体应当征得业务

主管单位同意。二是，在同一行政区域内没有业务范围相同或者相似的社会团体。三是，社

会团体的宗旨、业务范围必须符合《社团条例》第四条的规定。《社团条例》第四条规定

“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危

害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民

的合法权益，不得违背社会道德风尚”、“社会团体不得从事营利性经营活动。”如果社会

团体的宗旨、业务范围有违上述规定的任何一项内容，则登记管理机关不予批准筹备。

此外，拟成立社会团体的发起人、拟任负责人的政治权利瑕疵或者民事行为能力限制，申请

筹备过程中弄虚作假，以及有法律、行政法规的禁止性规定等，都是登记管理机关不予批准

筹备的法定情形。

3.成立登记程序

根据《社团条例》的规定，申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文

件：（1）筹备申请书。（2）业务主管单位的批准文件。（3）验资报告、场所使用权证

明。（4）发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明。（5）章程草案。登记管理机关应当

自收到上述所列全部有效文件之日起60日内，做出批准或者不批准筹备的决定；不批准

的，应当向发起人说明理由。筹备成立的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备之日起6

个月内召开会员大会或者会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，

并向登记管理机关申请成立登记。登记管理机关应当自收到完成筹备工作的社会团体的登记