政府是主要的法律义务人

政府是主要的法律义务人

WTO是关于政府贸易管理活动的规则

主持人:随着中国加入世贸组织的步伐越来越近,国内很多人呼吁要早做

准备,那么WTO的法律规则究竟是什么性质的规范?它所规范的主体究竟是谁,是

政府还是贸易商?

于安:WTO的规范主要是关于政府怎样管理贸易的,而不是讲贸易商之间

应当怎样进行贸易活动和怎样进行交易。对政府规范的主要内容是,第一,减少和

逐步消除贸易壁垒。对于允许存在的贸易壁垒,以什么方式使用它们;第二,禁止

和消除贸易歧视。对于有歧视内容的政府措施如何处理,对于可能出现的贸易歧

视措施如何防范。现在进行的关于中国入世的多边谈判文件,主要是涉及上述内

容的。政府做不好准备,我们国家就不能很好地迎对WTO。

从法律的角度来讲WTO,从权利义务的角度看待WTO,法律义务主要是由

政府承担的,比如说我们的政府需要遵守承诺来降低关税,开放国内的市场,保护

知识产权,要按照有关协定来对待外国的投资和进行外汇管制。而对贸易商来讲,

它会获得权利,这些权利主要是对政府的权利。比如国内贸易商会在入世后几年

里普遍地获得对外贸易的权利;除了实体上的权利之外还有程序上的权利,比如

提起对行政行为进行司法审查的诉讼权利。最后,从法律上来讲,承担责任的是政

府,而不是贸易商。比如在WTO的争端解决机制(DSB),提起争议的只能是政府,

被提起的争议也是政府,原告、被告都是政府,而不是贸易商。在WTO的规则里,

政府是主要的义务人,因此政府必须首先要做好法律上的准备。

WTO约束政府行为的基本原则

主持人:WTO的一切规则都是以市场经济为基础的,一个市场经济下的政

府应该受到那些基本的规则的约束呢?

于安:对于政府的贸易管理,有几个普遍性原则。第一原则是不歧视原则,

也就是说对于外国的产品和服务不得歧视。不歧视讲的是政府有关管理措施不得

有歧视的性质和内容。首先是在其他各成员方的贸易商之间不得构成歧视;其次

是在其他成员的贸易商和本国贸易商之间不得构成歧视,拿我们的政府管理措施

来说,在中国和外国的产品和服务之间不得构成歧视,对外国的产品和服务之间

也不得歧视,不能厚此薄彼。以前我们在某些情况下根据双边协定来对待贸易商,

与不同国家签定的协定很可能是不一样的,待遇就可能会有所不同。入世以后要

求对所有的成员都是不歧视的,不能说跟哪国关系好就单独给予优惠。第二原则

是透明度原则,入世以后,我国有关和影响贸易的法律、法规、规章以及其他的政

府措施都要贯彻透明度的原则并受其制约。透明度的原则包括这些规定必须在生

效以前公布、未经公布不得生效;通过评论制度使有关当事人享有参与的权利;

还有通知的制度,要将有关规则送到世界贸易组织那里去,通知各个成员方。

转变政府职能改变实现方式

主持人:为了遵守这些规则,政府的职能是否要发生较大的改变?

于安:加入WTO会对中国政府的职能和执行这些职能的方式产生影响。中

国市场的培育和发育都与政府有很大关系。例如政府扶持某个行业或者某个区域

的发展,有几个办法:一是给政策,给予各种优惠政策;二是给予物质支持,例如出

让廉价的土地等等。这些管理经济的方法在入世后可能会有些问题。虽然WTO

不一定直接要求改变这些优惠和扶持办法,但是会要求让外国人也要享受这些东

西,至少是得到不低于国内同行的待遇。大家都享受优惠,优惠的扶持就没有作用

了。WTO要求成员国政府为所有的贸易商提供一个平等竞争的平台,要给各成员

方的贸易商提供相同的竞争条件。WTO的目标是贸易自由化,推进以市场为取向

的经济发展模式,当然要推行平等的条件下的竞争。WTO提倡的平等竞争,是公正

规则基础上的平等竞争,并不管竞争者本身的实力和竞争条件,所以自由竞争就

是优胜劣汰的机制。我国很多在实力上低于外国贸易商,没有实力就意味着很难

生存。所以政府管理经济时应当考虑在规则支配下的国内竞争力的提高,而不能

只考虑地区利益和部门利益。如果出于地方税收的考虑容许保护假冒伪劣商品,

这不是提高竞争力,不但毁灭地方的商业信誉,而且是摧毁市场机制的违法行为。

着眼点要改,方式也要改。比如如果政府无偿地消除国有在银行的呆账,就可能构

成WTO所禁止的补贴。因为政府对的无偿补贴,对外国的就构成了不平等竞争。

中国过去扶持产业的办法,现在哪些能用哪些不能用都需要认真考虑。

中央政府承担统一实施WTO规则的法律责任

主持人:进一步来看,中央政府和地方政府是否在遵守规则,实现承诺上

有不同的职责?中央政府和地方政府在关系上是否也要发生一定的调整?如果一

个地方政府违背了WTO的有关规定,那么从法律上来讲会产生什么样的后果?责

任又该由谁来承担?

于安:中央政府和地方政府是否在遵守规则,实现承诺上负有不同的职责?

如果一个地方政府违背了WTO的有关规定,那么从法律上来讲会产生什么样的后

果?中国的地方保护主义比较严重,阻碍了国内统一市场的形成,加入WTO对改变

这种状况会有什么影响?

中国中央政府有义务保证WTO的协定和中国的承诺在中国整个关税区

(指的是中国大陆关税区)的统一实施,各地在实施WTO协定方面不能各行其是。

地方政府制定的规则或作出的决定,如果是违背了WTO的协定和中国的承诺,在

世贸组织来看,这就构成了中国中央政府对WTO的协定和中国承诺的违反,很可

能招致其他成员方对我们实行贸易报复,不再履行它们对我国的减让承诺,给整

个国家利益带来损害。所以涉及到WTO的问题,地方政府、各个部门一定要服从

中央的统一决策。地方保护主义、部门保护主义应当休矣。

中国将继续执行区域发展政策

主持人:中国各地区发展很不平衡,WTO要求其规则在整个关税区得到统

一实施,这样会不会限制了各地方政府在制定地区经济发展政策上的灵活、自主?

于安:对于中国经济发展采取区域发展的政策,WTO并不进行实质性干

预。中国开发西部或是先让东部发展起来,在不同的地区实行不同的贸易制

度,WTO所关心的是这些优惠也要给予其他的成员,在各成员之间不得构成歧视,

而且这些优惠必须是透明的。比如都在西部地区,中国和美国在同样的产品上进

行竞争,那么美国产品得到的待遇不能低于中国产品得到的待遇。它们应当在相

同条件下竞争。如果一美国的在西部,一德国的在东部,生产相同产品却由于地区

间政策上的差异引起各成员方实际竞争条件的不平等,可以通过调整进、出入某

地区的税收等经济手段来平衡。总之在区域发展时,只要贯彻不歧视的原则,具体

的经济政策是不受WTO规则的限制的。

行政审批制度改革是重要的入世准备措施

主持人:加入WTO之后,政府作为义务人首先会遇到很多挑战,那么为适

应这种挑战,国内行政制度将会进行什么样的改革?

于安:规制政府行为的行政法体系将会进一步发展,比如我们正在制定

《行政许可法》、《政府采购法》、《行政强制法》,将来还要制定统一的《行政程

序法》。其中《行政许可法》可以说是对行政管理经济活动的一个革命性的改革,

它会大幅度降低政府管制的程度。政府管理经济和社会事务的方法之一,是由当

事人申请政府予以同意或许可而从事某种活动。审批制度存在的问题,是这种许

可的设置条件不统一,什么条件下政府可以设置某种许可、不能设置某种许可和

怎样实施许可,缺乏统一的规范。目前正在制定的《行政许可法》把许可活动的

共同规则明确下来,凡是设立政府许可的事项都要求符合一定的条件和程序。

以前所做的很多行政改革努力,有成效,也有需要进一步发展的问题。政

府对或其他社会主体的活动到底哪些该管哪些不该管,特别是通过行政许可这个

方式来管,法律上没有统一的原则和标准。《行政许可法》将在许可设置的条件、

原则和程序发行作出统一规定,改变原来由政府自己设置许可条件的情形,这将

使行政审批项目大大减少。减少行政性审批,对于推进经济活动的市场化,减少政

府干预的程度,特别是减少随意干预的程度,将具有革命性的意义。