政府不是“真理府”
杨支柱
最近“谣言”似乎特别多，各地警方对“谣言”的惩治也似乎越来越频繁，自今年六
月以来媒体报道的就有：5月31日，“站在墙头等红杏”在温州某网上论坛转贴“抢劫不
如去炒股——市公安局宣”的横幅图片，并自称是自己开车经过瑞安塘下罗凤花园时所见，
被温州警方治安拘留（温州网2007年6月2日）；太湖蓝藻污染期间，无锡市民丁某自5
月31日起向130余人散发“太湖水致癌物超标200倍”的手机短信，受到无锡警方治安拘
留（新华网南京6月6日消息）；黄、萧、蔡三人将今年３月１９日至５月３１日广东信宜
市共发生的６宗歹徒强拉妇女上车抢劫的案件“制作”成“奸杀女生、盗卖器官、凌
迟同胞”等谣言在网上传播，受到治安处罚（新快报７月７日）；四川广安3名男子7月5
日在汽车站附近闲谈，捏造“公交车翻到渠江大桥河里”的事实并被他人广为传播，导致
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市民争先恐后到渠江大桥观看，被广安警方处以治安拘留（华西都市报2007年7月18日）；
7月18日济南暴雨之后，网名为“红钻帝国”的某婚纱影楼员工李某在某网络论坛大量跟
贴称济南银座购物广场淹死了人，被济南警方治安拘留（齐鲁晚报2007年7月24日）⋯⋯
对“红钻帝国”的拘留侵犯了她的言论自由，对无锡丁某的拘留侵犯了他的通信秘密
和通信自由，这样的批评是无力的。事实上受到拘留行政行为更直接侵犯的是他们的人身
自由，虽然法学有理由批评不经司法程序剥夺人身自由的立法，犯罪嫌疑人却不能以刑罚
或刑事诉讼强制措施侵犯他的人身自由作为自己的辩护理由。自由有它的界限，言论自由
并不例外。一种言论如果足以侵害他人的权利或公共秩序，它在法律上就不再属于表达思
想的言论，而转变成了足以造成他人或社会损害的“行为”。诽谤、侮辱、煽动、教唆
杀人都是以“言论”形式从事的违法行为甚至严重犯罪行为。“因言获罪”之言有它特定的
含义，就是表达思想的言论。在现在这个自动化时代，利用职权动动键盘就可能贪污成百
上千万元，总不能因为这种贪污行为是用敲键盘的形式完成的，就把它等同于我现在同样
以敲键盘形式进行的言说吧？所以得先证明警方对“红钻帝国”和无锡丁某的拘留是错误
的或违法的，然后说有充分的理由说警方侵犯了他们在自然法或实在法上的言论自由、通
信自由。言论自由的原则代替不了对具体情景的分析，正如“人身自由”的盾牌不足以对
抗杀人、放火的指控。
本文不打算探讨言论自由与个人权利的冲突及其所产生的赔偿问题，只探讨公共秩序
对言论自由的限制，并对上列谣言治安案件逐一做出自己的分析。
言论自由与信息真伪无关
关于应受处罚的谣言，我国法律有两处规定：一是“治安管理处罚法”第二十五条第
一项“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”，一是“刑
法”第二百九十一条第一款“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，
或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意
传播，严重扰乱社会秩序的”。
由此可见：“故意扰乱公共秩序”或“严重扰乱社会秩序”就要受处罚，不一定以散布
谣言为手段；而谣言如果不足以“故意扰乱公共秩序”或“严重扰乱社会秩序”，则不应该
受到治安或刑事处罚。是否已经或足以扰乱公共秩序或严重扰乱社会秩序，而不是所散布
的信息的真伪，才是处理谣言案件的出发点。现场煽动的罪行远比散布谣言严重，总
不能说因为煽动是假的所以才应该受到惩罚吧？煽动一般使用的是祈使句，何来真假之
分？散布他人隐私承担民事侵权责任，则恰恰因为所散布的信息是真的。所以言论自由的
界限，只能是他人的权利或公共秩序，与言论所承载的信息的真假无关。
那么为什么“治安管理处罚法”要规定“散布谣言”扰乱公共秩序才受处罚，而不规
定“散布言论”扰乱公共秩序应当受处罚呢？因为揭示真相而能够扰乱公共秩序，必定是
有重大的灾害或危险即将或已经来临，需要警告人们躲避或迎战。例如电影院里失火，有
人大喊“失火了”，结果观众逃离过程中发生拥挤踩踏事件导致数人受伤、一人死亡，这危
害还不大吗？但是这总比没人警告导致更多的人烧死在电影院里好得多。政府不是上帝，
它关心的不应当是真理而应当是公共利益。不实言论虽然带来了或可能带来混乱，但是如
果因为它而避免了或可能避免另一种更严重的损失，依照同样的逻辑也不应受到惩罚。当
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“7月18日，济南市遭遇罕见大暴雨，造成严重的人员伤亡和财产损失。19日凌晨的灾情
统计显示，共有22人遇难，6人失踪，142人受伤；19日上午，因灾死亡人数上升至25人，
失踪人数减少为4人，受伤者升至171人；19日晚上的灾情统计显示，济南市因大暴雨死
亡的人数达到26人，另有6人失踪，171人受伤。”这说明政府对灾情的认识也是不断变化
的，时至今日，也不见济南当局告诉我们那失踪的6人到底是死是活。这并非济南市政府
的能力问题，即使发达如美国，对“卡特里娜”飓风死亡人数的统计也由最初的513人、
657人不断增加至1209人（由于本人搜集信息不全面，不能保证后来没有再增加）。由于人
类认识固有的局限性，在大的自然灾害或意外事故发生后较短的时间内，有证据的，未必
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就是事实真相；无证据的，未必就不是事实真相。既然如此，判断人们传说的死亡人数是
否谣言的标准是什么？如果连判断标准都没有，却以散布“谣言”扰乱公共秩序的名义把
人拘留，不但无助于人们掌握真相，相反只能让人怀疑警察要以杀鸡告猴手段阻止人们揭
示真相，掩盖灾难的严重程度或官员的失职。
在中国各地政府总是习惯性地低估灾情时，民众“夸大灾情的谣言”传播往往被随后
言论带来比较复杂的后果时，是否扰乱了公共秩序应该计算受它影响而产生的正、负公共
利益的总和。
强调谣言所带来或可能带来的后果，是为了免于不必要的甚至危险的真假判断，并不
是要求言论者对于谣言所带来的一切后果负责。违法行为发生后如果受害人能够采取措施
避免的损失的发生或扩大而未采取，则相应的损失不应由侵权人承担。造谣者散布谣言后
政府能够采取措施而未采取措施导致的损害，是不应该由谣言发布者承担的。
基于保护言论自由的需要，判断一种言论是否扰乱公共秩序，应该采用“明显而紧迫
的危险”标准；因为允许政府因不明显的危险阻止或惩罚言论将使言论者发表任何言论都
胆战心惊，而非紧迫的危险是政府有时间采取措施避免的。
一个谣言是否有“明显而紧迫的危险”，跟国民的敏感神经有关。譬如在那些双方斗争
激烈的村委会选举或业主委员会选举中，如果谁在一方众经常光顾的论坛或博客上散布
对方打死、打伤自己人的谣言，的确是有可能引起械斗的。凡文明国家惩治扰乱公共秩序
的谣言时都必须坚持“明显而紧迫的危险”标准以保护言论自由，但是这并不意味着各国
处理同样的案件都会得到同样的结果，因为同样的言论在不同的国家危险程度是不同的。
有证据未必是真相
凡是突发自然灾害或意外事故发生后能逃离的人已经逃离，则无论怎么夸大损失都不
可能造成更大的损失。即使人们正在逃离，只要不在灾难或事故现场煽动，仅仅用键盘或
手机短信也不足以扰乱公共秩序，很难想象急于逃命的人还有闲心看“掌中宝”或手机短
信。“红钻帝国”在人们早已逃离灾难现场后通过互连网发表言论，就算是故意造谣说银座
购物广场淹死了几千人，都不会增加一个任何人命和财产的损失，更不可能让老天爷再在
济南下一场灾难性的暴雨。因此“红钻帝国”不仅事实上没有扰乱公共秩序，而且也不可
能扰乱公共秩序。
夸大灾情当然会在短时间内造成更多的人更大的心灵痛苦，但是扰乱公共秩序显然不
包括增加人们的心灵痛苦在内；否则播放一部感人的爱情电影，都可能被警方以扰乱公共
秩序的名义拘留。
警察属于公安局，不属于“真理局”，灾难或事故面前警察首先应当关心的是一种行为
是否足以危害公共秩序尤其是公众安全，而不是一种言论中是否含有虚假的成分。
警察不属于“真理局”，政府也没有能力扮演“真理府”。据新华网济南7月21日电，
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关于犯罪嫌疑人尚未抓获的犯罪行为及其后果的小道消息跟前几类谣言不同的是，它
不像前几类谣言那样是单纯描述和评价已经发生的事，它通向未来，能造成恐慌并改变人
们的行为；但是它不会增加犯罪的危险，只会增加对这种客观存在的危险的防范。防范自
己被犯罪行为侵犯当然是需要付出成本的，但是这种防范增加了防范者自己和家人的安全，
后者显然具有更高的价值。
对有关犯罪信息添油加醋进行传播最大的危害，也就是提高恐慌程度导致过度防范。
但是否过度防范其实也是不到标准的，因此很难说“谣言”导致过度防范造成了他人的
损失。已经发现并查实的案件，并不等于全部实际发生的案件，甚至不等于被抓获的罪犯
实际所犯的案件。这些不能进入政府视野的犯罪被称为“犯罪黑数”。李克杰认为，对“犯
罪黑数”的推测出自追求真相的愿望，不能说是传播谣言（李克杰：《推测犯罪黑数≠传播
谣言》，检察日报2007年7月11日）。我想补充的是，普通民众不是法律人、新闻记者或
语文老师，他们对犯罪黑数的推测往往使用肯定的语气或编故事的形式，但这并不影响所
谓“谣言”的推测本质。小道消息不同于权威信息的地方就在于，我们只是在消息内容与
自身有利害关系时“宁信其有”，有备无患，好心地提醒亲友，其实是并不确信的。认定谣
言扰乱社会秩序不能建立在把听众或读者当傻瓜的认识基础上。
由于“犯罪黑数”的存在，甚至凭空杜撰一个“已经发生”的犯罪案件来提醒人们加
增加的灾情统计证实，引起媒体和中央政府的重视，最后导致中央政府直接救灾或督促地
方政府加大救灾力度，多少起到了“亡羊补牢”的作用。而“谣言”稍有不实，其制造者
或努力传播者却可能因此而失去自由。在中国，公共秩序常常被灾害或事故地的政府歪曲
成地方形象和官员政绩。
适当地夸大可以引起政府对灾难的重视，有利于救灾、救济工作的及时开展。个别人
在灾难现场外捕风捉影无限夸大灾害结果也不会形成实质上的危害，因为足以影响政府行
为和公众心理的社会舆论并不是个别人的言论所能左右的。
公众不是或文盲
无锡警方对丁某的拘留与济南警方对“红钻帝国”的拘留本质上属于同一性质的事件，
都是灾害或事故已经发生后告知他人自己对灾情的估计。
稍有不同的是，济南暴雨之后夸大灾难后果还可能增加人们的心理痛苦，而无锡丁某
的短信甚至不会在收信者中造成更多的心理痛苦或恐慌。中国民众早已习惯了政府官员“用
证据说话”缩小灾情，面对自来水刺鼻的腥味，很少有人会真的相信政府发言人关于水质
没有生化和毒理变化的宣言。同样很少有人会真的相信一个并非专家的亲友或来历不明的