北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法

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修改版前言：《北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法律问题研

究》完成于2007年4月份，是一篇探讨性质的文字。文章在网络上发表后，心

思就转在别的方面了。出乎意料的是，这篇探讨性质的文字在网上引起很多人的

关注，法大民商经济法律网、中国房地产专业律师网等网站给予转载，最近还被

中国法学会“建筑房地产与土地征收征用暨《物权法》实施疑难问题研讨会”取

用，令我受宠若惊。有的市民看到这篇文字后，向我咨询公房租赁的法律问题；

有些律师界的朋友，和我进行了交流：这些都是让我感到欣慰的。个别“文抄公”

抄袭了这篇文章或截头去尾署上自己的名字。但这些都是次要的，重要的是我希

望能以自己的思考为处于公房租赁纠纷煎熬中的人减轻一点负担。现在回过头来

看这篇文章，觉得其中很多观点还是很武断的。现在结合自己新的认识，对原来

的文章进行修改，是为修改版。

前言（原）：近一段时间来，有不少人在网上咨询与公房租赁有关的法律问题。

所咨询的法律问题具有高度的相似性，基本的情况是：父亲或母亲承租公房并长

期居住。子女（一般在三个以上）最初和父母居住在一起，长大成家后陆续搬出

公房，到其他地方居住。买不起房的子女则一直和父母居住在一起，也有子女虽

然买了房但还居住在父母承租的公房里的。还有父母已过世，子女中一人或数人

或其子女继续居住公房并缴纳房租，但至今没有办理承租人变更。

随着北京城市建设的迅速发展，以前承租的公房绝大多数都面临拆迁的问题。而

根据北京市相关规定，拆迁承租公房的，承租人可以得到一笔数额不小的补偿。

在北京房价飙升的背景下，这笔补偿款被寄予解决住房问题的厚望。与此伴随的

是最初承租公房的这辈人基本上也到了生命的晚年，面临妥善交代身后事现实。

围绕着已经得到、即将得到或可能得到的拆迁补偿款，在家庭内部产生矛盾，很

多家庭濒临破裂边缘，令人感叹。据笔者了解，此类问题在北京十分普遍，涉及

的家庭很多，在一定程度上影响了首都社会的和谐稳定。

当公房租赁、拆迁、继承这些问题纠缠在一起出现在人们面前的时候，特别是

不到相应法律、行政法规依据的时候，焦虑不安的情绪笼罩在人们心头。下面，

笔者根据自己掌握的资料，对北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继

承的法律问题，谈谈自己的看法，抛砖引玉，求教大方。

一、公房租赁及公房使用权

新中国成立后，我国在城镇逐步建立了公有制为主体、实物分配、低租金，“统

一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。在这种住房制度下，

个人不拥有房屋的所有权，而是通过租赁公房的方式解决住房问题。个人支付的

租金是很低的，甚至根本不够房屋日常的维护费用，租赁公房居住实际上是公有

制下的一种福利待遇。

随着我国改革事业的发展，随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，住房制度

改革也拉开序幕。总的来说，住房制度改革的趋势是从住房的实物分配到住房分

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配的货币化，最终实现住房的商品化、社会化。通过对我国住房制度历史沿革的

了解，笔者感觉到在住房制度改革的背后始终透露出这样一个信息或政策取向，

那就是：不管怎么改，结果应当是有利于“居者有其屋”，保证广大人民众有

地方住。让人民众无所居住，流落街头绝对不是我国住房制度改革的初衷。明

白这种政策取向，对于理解现实中有关机关处理公房租赁的做法是有帮助的。

那么，作为法律人，从法律的角度，我们到底应当这样认识公房租赁关系呢？它

是租赁关系吗？它和普通的房屋租赁到底有这样的区别？

根据北京市有关公房租赁的规定，并结合有关部门的实际做法，针对公房租赁和

普通的房屋租赁之区别，我们可以做出如下归纳：

公房租赁普通房屋租赁

标的物公产房不限于此

出租人公产房产权单位、代管单位或直管单位（房管所）房屋的产权人或其授

权的人

承租人必须是北京户籍，并且没有其他住房无此限制

合同形式书面形式，由政府部门提供的标准合同书面或口头

租金极低、完全是象征性的根据市场行情确定

租赁期限很长，理论上可以存续于承租人终生由双方当事人约定

转租不得转租经出租人同意可以转租

租赁关系的发生、变更（包括承租人的变更）多数情况根据既有的规范性文件办

理，而不是取决于当事人的意思自治取决于当事人的意思自治

当事人之间的行政管理关系出租人与承租人之间除了租赁关系外还存在一定的

出租人对于承租人使用公房的行政管理关系不存在行政管理关系

透过上面的比较，我们可以发现，公房租赁关系是一种强制彩很浓的特殊的法

律关系。公房租赁名为租赁，实际上它和一般的民事租赁关系存在本质上的差别，

正所谓“此租赁非彼租赁”也。

在公房租赁关系中，出租人的权限、承租人的资格、租赁的期限、租金的标准、

出租方与承租人之间的权利义务关系都由政府有关部门统一规定，出租人和承租

人意思自治的范围被压缩到极小。公房租赁关系与其说是一种租赁（合同）关系，

不如说是公房租赁当事人之间基于政府规范而发生的一种物权关系。公房承租人

对于公房的权利实际上不是租赁权，而是一种用益物权，本文将其称之为“公房

使用权”。（见“陈光林因子女长大无房居住诉秦明亮交回其让与居住的承租公

房案”，载于法学研究所编：《人民法院案例选》.2003年第3辑

总第45辑，人民法院出版社。）

笔者以前曾认为公房承租人对于公房享有的是一种居住权，这种认识是错误的，

这里进行纠正。居住权是民法上的一项典型物权，法国法典第632——634条就

对居住权做出了明确的规定。我国法律上并没有规定居住权。

虽然，我们经常看到有的法官在婚姻家庭案件的判决中写到“某某对某某房屋享

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有居住权”。需注意的是：这里所谓的“居住权”和传统的大陆法系物权法中的

居住权是两个完全不同的概念，也可以说“此居住权非彼居住权”也。

总之，北京市目前存在的公房租赁纠纷是我国社会经济体制转型中住房制度改革

不彻底的一个残余；公房承租人对于公房享有的其实不是承租权（债权），而是

公房使用权（物权）。当然，在法律没有将公房使用权规定为物权的时候，笔者

的论断充其量只能作为一种推测，这是要特别声明的。

二、公房承租人的变更

请求变更之申请人需要具备什么样的基本条件呢？根据北京市相关规定，申请变

更为公房承租人的须满足以下基本条件：原承租人死亡或外迁；与原承租人为同

一户籍；是原承租人的家庭成员；与原承租人共同居住一年以上；没有其他住房。

另外，满足条件的当事人还须写出书面申请，经出租人同意并办理变更登记后方

能成为合法的公房承租人。

但是，上面所列的也只是一部分条件。现实生活中，公房管理部门（房管所）通

常要求拟变更公房承租人的家庭成员就承租人变更事宜达成书面一致，甚至有的

公房管理部门（房管所）要求对家庭成员达成书面一致的情况进行公证，否则不

予变更。问题在于符合变更为承租人的不是一人而为两人甚至多人时，家庭成员

达成一致意见的可能性很小。在家庭成员不能达成一致意见的情况下，公房管理

部门（房管所）是不可能给办理承租人变更手续的。即使诉到法院，法院对于公

房管理部门（房管所）要求家庭成员达成书面一致意见的条件也是尊重的。在家

庭成员不能达成一致的情况下，变更承租人的事情只能搁置下来。

在变更公房承租人的问题上，现实中存在这样的案例：家庭成员中的一人瞒着其

他家庭成员悄悄变更自己为公房承租人；有的甚至伪造其他家庭成员的签名，骗

过公房管理部门（房管所），变更自己为公房承租人。针对这种情况，其他家庭

成员起诉到法院要求撤销该变更的，法院一般会支持。但是，如果时间隔得很久

了，通过不正当手段变更的承租人根据房改政策已经将公房买下来的，其他家庭

成员如何维权（提起何种诉讼请求），实在让人头疼。我个人的初步判断是，主

张撤销变更会让法官很为难：因为后续的买卖合同效力认定以及房产权属变动的

问题如何处理是让人很费脑筋的。在这种情况下，我认为主张侵权赔偿也许是比

较容易让各方接受的。

三、公房拆迁补偿款的归属与分配

根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》，对公房承租人的补偿可以选择采用以下

三种方式：1、公房承租人按照房改政策购买承租房屋，以被拆迁人身份获得补

偿；2、被拆迁人以异地安置公房承租人的方式，与公房承租人解除原来的租赁

关系（实物补偿）；3、被拆迁人以协议方式收购公房承租人的公房使用权（货

币补偿）。现实生活中，比较常见的是第一和第三种方式。而本文的论述仅仅针

对第三种即货币补偿方式。

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根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》，公房拆迁补偿的是承租人，这是很明确

的。此前，看到一种论断称公房租赁中的拆迁补偿款归承租人和共同居住的家庭

成员共有，窃以为没有依据。但是，笔者后来到了也许是这种论断的依据，就

是《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》

（以下简称《解答》）。《解答》第九条规定了拆迁补偿款在承租人、同住人之

间，一人一份、均等分割的原则。当然，《解答》仅仅适用于上海，并不适用于

北京，但是其中所透露出来的政策价值取向也许有一定的参照意义。

笔者认为，如果把公房拆迁补偿款理解为承租人及其共同居住的家庭成员共有的

话，实务上会面临十分复杂的问题。首先是共同居住的家庭成员的范围如何确

定？签署拆迁补偿协议的时候是不是所有共同居住的家庭成员都要参与谈判？

并且只有当所有共同居住的家庭成员都在拆迁补偿协议上签字，拆迁补偿协议才

有效？结合实务，笔者认为，在承租人明确的情况下，主张拆迁补偿款归承租人

及其共同居住的家庭成员共有是不妥当的。实际上，在一般人（包括拆迁人）眼

里，公房承租人所持有的租赁合同和房产证差不多（现实生活中，人们也将租赁

合同称为“房本”的），持有租赁合同或租赁合同上记载的权利人被视为房主。

至于其他家庭成员，一般不予理会的。

在货币补偿方式中，拆迁补偿款的归属及分配取决于以下几个事实的发生顺序：

承租人死亡、承租人变更、拆迁的实施。根据上述事实的发生顺序，拆迁补偿款

归属及分配的情形可以分述如下：

1、拆迁在公房承租人生前实施，公房承租人在获得拆迁补偿款后死亡的。这种

情况下，应当认为拆迁补偿款归承租人所有。公房承租人死亡后，该拆迁补偿款

作为个人遗产按照继承法相关规定，由其继承人继承。

2、公房承租人生前与被拆迁人达成补偿协议，但在补偿款落实到位之前死亡的。

这种情况也是有可能的，因为拆迁本身有一个周期，从前期的筹备、协商，到拆

迁的实施，补偿款的落实存在一个较长的时间跨度。而承租人——大部分都是上

年岁的老人了——有可能在这个时间跨度中的任何一个时间点告别人世。在这种

情况下，拆迁补偿协议在承租人死亡前还是死亡后达成对于补偿款归属的认定就

具有关键意义。如果拆迁补偿协议在承租人死亡前达成，则承租人的地位已经被

固定，后来不可能再发生承租人变更的问题。这种情况下，笔者认为拆迁补偿款

应当归承租人所有。承租人死亡后，拆迁补偿款作为承租人个人的遗产，按照继

承法有关规定由继承人继承。如果承租人在拆迁补偿协议达成前死亡的，其承租

人的主体资格丧失，不能再以承租人的身份获得拆迁补偿款。

3、原来的公房承租人死亡，家庭成员就变更承租人事宜达成一致意见并经公房

产权人或管理人同意变更了公房承租人。变更承租人后发生拆迁，取得拆迁补偿

款。这种情况下，应当认定拆迁补偿款归变更后的承租人。理由如情形1所述，

不再重复。

4、原公房承租人死亡，因为家庭成员不能就变更承租人人选达成一致或公房产

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权人或管理人拒绝变更承租人，在此僵持之际，发生拆迁。这种情况最为复杂，

也最为普遍。

那么在原公房承租人死亡，尚未变更承租人的僵持之际，发生拆迁，拆迁补偿款

的归属如何确定？如上所述，承租人的死亡将导致租赁合同的终止，承租人资格

的丧失。我国《合同法》第二百三十四条规定：“承租人在房屋租赁期间死亡的，

与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋。”虽然，承租人死亡

后与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁房屋，但是在后来的承租人和

出租人之间发生的是一个新的租赁合同关系，而不是继续履行原来的租赁合同。

因此，拆迁补偿发生在原公房承租人死亡后的，拆迁补偿款不应当归属原来的承

租人。因为随着死亡事实的发生，他（她）已经不再具有承租人的身份，虽然他

（她）可能还是公房租赁合同上的承租人。

现实生活中，在原承租人死亡后，通常由共同居住的家庭成员继续居住公房，并

承担房租及其他由承租人承担的义务，扮演实际承租人的角。但是，就笔者了

解，请求确认事实上的公房租赁关系或实际承租人地位的诉讼主张在目前是得不

到法院支持的。

那么在原承租人已经死亡，又没有签订新的公房租赁合同确定新的承租人的情形

下，是不是就不存在补偿的问题了呢？因为不存在承租人了啊。如果这个论断正

确的话，共同居住的家庭成员就只能流落街头了，因此，共同居住的家庭成员的

居住利益是必须得到补偿的，虽然他（她）不是承租人。也就是说，在承租人死

亡后，变更承租人之前，在公房中居住的所有家庭成员都有自己独立的权利。如

果此时发生拆迁，他们应当共同得到补偿。他们对于公房拆迁补偿款是一种共有

关系。根据笔者手头掌握的有限的资料，拆迁补偿款是按照各自的居住面积而不

是按人头（平均）进行分割的。

四、公房租赁与继承

首先必须明确一点：公房是国家财产，不能作为私人财产被继承。公房承租人对

于所承租的公房只有使用权，没有处分权。而且公房承租人对于所承租的公房的

权利也不能以继承的方式转由其继承人享有，而只能通过变更承租人的方式转由

符合条件的继承人或其他共同生活的家庭成员享有。公房承租人也不可以遗嘱的

方式对所承租的公房作出实体的处分。当然，拆迁补偿款可以作为个人财产进行

处分和继承，这是毋庸置疑的。前提是要准确确定拆迁补偿款的归属。

在公房租赁纠纷中常常出现关于公房或拆迁补偿款处理的家庭协议。家庭协议通

常由全体家庭成员共同签署，主要内容是在公房承租人家庭内部就公房或者公房

拆迁补偿款的分配、“继承”等问题达成的一揽子协议。关于家庭协议的效力，

需要区别分析对待。涉及公房处分的部分，当然是无效的。但是，关于拆迁补偿

款分配的内容，如果没有其他违反法律行政法规强制性规定的，应当认定为有效。

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但是，家庭协议关于拆迁补偿款的分配约定可能实际上对某些家庭成员不公平，

例如，本来无权分得拆迁补偿款的家庭成员（没有在拆迁公房中居住，并且有其

他住房者）可能通过家庭协议取得拆迁补偿款的份额，这对本来应当获得补偿的

家庭成员可能是不公平的。

五、涉及公房租赁的诉讼

归纳现实中已经发生或可能发生的与公房租赁有关的诉讼，大概可以包括以下类

型：

1、确认之诉

确认（自己为）实际承租人之诉、确认对某公房享有居住权之诉、确认家庭协议

无效之诉、确认拆迁补偿协议无效之诉。

2、形成之诉

撤销公房承租人变更之诉、撤销家庭协议之诉、撤销拆迁补偿协议之诉。

3、给付之诉、

请求变更为公房承租人之诉（民事诉讼）、请求行政作为（变更）之诉（行政诉

讼）、分配拆迁补偿款之诉、腾房之诉（既有可能发生在家庭成员之间，也有可

能发生在公房出租人和承租人之间）、侵犯继续承租权经济补偿之诉、变更拆迁

补偿标准（数额）之诉等。

在这些诉讼中，由于家庭成员比较多，再加上公房管理部门，参加诉讼的主体比

较复杂。在这种情况下，要注意区分不同的法律关系，准确列明不同的主体在诉

讼中的地位，特别是不要混淆第三人和被告（现实中比较容易出现将第三人列为

共同被告）。

另外，有一些发生在公房出租人和承租人之间的不涉及变更承租人的诉讼在诉讼

特征上和普通的房屋租赁纠纷没有本质区别，不必多言。但是，这里边还是有一

个问题需要注意，就是有的承租人不了解抗辩权和请求权的区别，本来应当提出

反诉的情形，却以抗辩的形式提出，不能得到法院的支持。例如，承租人A因其

承租的公房卫生间下水管往返臭味，要求房管所修缮。房管所未能及时修缮，A

就拒付租金。房管所将A告上法庭，请求支付租金。A以下水管返臭味抗辩。最

后，法官判决A支付租金，至于下水管返臭味的问题，因为A没有提出请求，法

官不予理会。A只能通过重新起诉的方式请求解决，费时费力，大可不必。

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