风险规制下的预警机制功能定位

风险规制下的预警机制功能定位

摘要：风险规制迫使国家任务从危险防止转向风险预防。风险识别、风险预警和风险防范

措施实施是风险预防的三个关键环节。目前我国疫情防控法律制度体系已经形成,但其中

预警机制未能突出风险识别的制度功效,预警依赖于对危险的确定性判断,加之预警程序拖

冗,无法实现及早发现风险并予以警示的作用。风险预防下的预警机制功能定位应当是风

险沟通;其触发原则是疑有从有;疫情风险的识别极其依赖专业人士,疫情预警机制应当由

专业人士启动;预警机制应当独立于预案的启动,在预警期内政府的职责包括公示决策信息,

以及按照应急预案筹备应急物资。

2003年“非典”重大疫情对传统安全观念和治理手段提出了巨大挑战。在“非典”之后，

《突发事件应对法》颁布实施，《传染病防治法》两次修订，加之《突发公共卫生事件应

急条例》、《传染病防治法实施办法》、《公共场所卫生管理条例》、《国内交通卫生检

疫条例》等行政法规的颁行，我国建立了防控疫情、维护公共安全的应急保障法律制度体

系。然而2020年1月新型冠状病毒肺炎疫情的爆发仍然暴露出我们在应对突发疫情上的

迟缓和无力，未能在疫情发展的初期及时识别风险、有效控制风险，造成严重损害。截至

3月8日24时，据31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团报告，现有确诊病例

19 016例（其中重症病例5 111例），累计死亡病例3 119例，累计报告确诊病例80 735

例，现有疑似病例421例。累计追踪到密切接触者674 760人，尚在医学观察的密切接触

者20 146人。

为何《突发事件应对法》以及《传染病防治法》已经从“预防与应急准备”、“报告与信

息发布”、“应急处理”、“法律责任”等方面启动中国应对公共卫生事件的顶层设计，

依然发生如此严重的疫情？究其原因，现有的疫情防控法律制度体系对于传染病的风险属

性认识不足，未能将其放在风险社会的背景下思考如何进行有效的风险规制，尤其是预警

机制难以发挥出风险识别和风险沟通的功效。风险社会并不是字面意思所表达的我们生活

在有风险的社会之中，而是指现代社会是一个依赖于全球性各种社会活动高度相互依存的

社会,这种全球性的依存尤其是在产生财富生产的负面影响时显现得更为明显,随之而来的

问题是如何全球性、地区性、地方性的处理这些风险。

一、风险预防的提出

风险一直伴随着人类社会，最初主要受到关注的是来自自然界的各种危险发生的可能性。

随着现代科学和技术的发展，一方面，我们习惯于从科学那里寻求某些后果的原因，甚至

将其归咎于科学；另一方面，科学也迫使我们感知日益增多的与运用这些可能性相关的风

险，科学失去了原有作为真相发掘者和公众视野中毋庸置疑的确定性权威地位。

风险作为一个法律概念最早始于德国的一项环境保护政策，并在环境保护领域得到广泛使

用。由于风险这个概念所体现出的不确定性，法律需要重新思考如何协调自由与安全之间

的关系，风险规制在公法领域兴起。风险预防是应对风险的主要理念与原则，向国家通过

危险消除保障安全的传统调控手段提出了挑战。由传染病所引发的疫情风险急需实现规制

理念的转变，风险预防对于疫情风险防范具有重要的指导意义。

（一）风险的社会属性

随着技术的发展，越来越多的风险超出了人类感知能力，对于风险的认知只能通过知识的

解释而存在，知识在对风险的认知上起到了桥梁的作用，然而正是由于知识的解释作用，

客观存在的源自于自然的伤害可能性经过人类社会运用知识进行认知，形成社会所认可的

风险。这个认知过程是一个社会建构的过程，在这个过程中，风险的制造者、风险的实际

承受者、专家、媒体、政治、法律起到复杂的作用，最终，源自于自然环境的风险经过社

会的建构过程后，转化为社会性的风险，并进一步影响到社会的行动。

风险社会的提出，反映了人类社会危险世界观（现代性）向风险世界观（第二现代性）转

变的历史过程，在风险社会理论学家看来，风险意识的形成是人对工业社会现代性进行反

思的结果。

风险社会通过对现代性的反思构建一套新的“反省性现代化”，以促使个体自觉地通过决

策评估风险、抑制风险，同时寻求各种途径防止风险发生。

由于风险的不确定性导致风险认知困难，风险决策“需要探究危险和不确定性的源头，特

别是由与社会相关的决策对个人自身和他人造成的在质和量方面的新的成果，也需要在后

果与主观的风险接受性不一致的条件下予以深究”

与风险相对应的概念是安全。“对安全的需求是一个人类学的基本命题。”

（二）作为法律概念的风险

风险是“可能发生的危险”，而危险就是“不安全”。消除危险一直是保护成员外部和内

部安全的现代国家提供公共安全保障的经典且至今有效的模式。消除危险模式所追求的安

全是不存在危险的状态。然而危险并不是当前情势和未来损害后果之间的因果关联，而是

对此关联的判断，由于人类认知能力的局限，这种判断总会多少存在不确定性。对于危险

的判断，起决定作用的因素取决于认知规则，这项规则将告诉负责维护秩序的部门，他们

必须达到何种确信程度，才能确认危险及其对安全的侵害已经存在。当针对损害事件所做

出的判断，其可靠程度介于“足够可能”和仅仅构成“可能性”之间，即是法学上的风险

概念。风险概念所反映的是当技术中包含着损害的可能性，它在时间上的影响延伸到遥远

的将来，它出现的概率无法凭借生活经验来确定，由于复杂的交互作用，通常也无法确定

其根源的情势。

传染病是一种典型的风险源，由其引发的疫情是一种不确定的风险。传染病是由病原体引

起人与人、人与动物、动物与动物之间相互传播的疫病。

对于危险，法律秩序所考虑的是应对无法避免的认知错误和缺陷，谁应该承受相应的负担。

在这个过程中，关于认知一种现存情势和未来损害后果之间的因果关联，法律只要求较低

的确信程度，即达到“足够可能”即可，至于何为足够可能，所依赖的标准是“生活经验”

或者非常笼统的“经验法则”

（三）从危险防止到风险预防

“保障安全始终是政府对其公民最重要的承诺，对威胁生命、健康、财产的因素予以排除

也是政府的基本任务。”

“危险防卫是指政府尽可能对危险状态作肯定掌握及分析诊断,基于认定的事实、相关的

经验,对将来发展的可能状态作预测,然后尽可能采取适当措施防止或减轻危险状态。”

风险预防最早兴起于环境法领域。《里约环境与发展宣言》对预防原则的规定最具代表性：

“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转

的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止

环境恶化。”

从宪法所规定的国家对公民生命和健康负有保护义务中所衍生的国家风险预防任务，非常

不同于传统理解的国家通过危险消除来保障安全。

风险预防被作为一项国家义务得到法律的承认，我国也不例外。“风险预防义务的出现归

根结底是国家保护义务扩大的结果。”

二、现行疫情预警机制之检视

我国立法已经认识到突发事件早发现、早报告、早预警是及时做好应急准备、有效处置突

发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。《突发事件应对法》从应急管理角度提出了预

防为主原则，将立法思路定位为重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事

件的发生，及时消除风险隐患。

（一）风险识别无法触发预警

风险预防要求行政主体要在大量决策因素均不确定的情况下即刻做出判断，采取行动。

“行政在事前,也就是还只不过是抽象的危险、只有被害发生的可能性的阶段即行介入,防

止被害与纷争于未然。以‘预防行政'收‘先下手为强'之功效。”

《传染病防治法》规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发

现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，

应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、

程序、方式和时限报告。

结合两部法律的规定，县级以上地方各级人民政府负有突发事件风险识别的职能。对于疫

情风险，任何疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员都负有风险

识别的职责，但其识别出风险后，只能报告同级卫生行政主管部门。应该说，《传染病防

治法》还是比较尊重专业人士对于疫情风险识别的能力，但这些专业人士识别出风险后并

无权触发预警。风险识别结果无法获得法律上进一步采取预警或风险防范的效力，会直接

导致风险防控的延误。以此次新型冠状病毒肺炎疫情爆发为例，2019年12月26日，湖北

省中西医结合医院呼吸内科主任张继先就已经将4位病人的反常结果汇报给医院，医院上

报至武汉江汉区疾控部门。2019年12月29日，湖北省中西医结合医院开始向省、市、区

疾控中心反映情况；湖北省和武汉市卫健委指示武汉市疾控中心、武汉金银潭医院和江汉

区疾控中心到湖北省中西医结合医院开始流行病学调查。在2019年12月29日至2020年

1月4日期间，湖北省和武汉市的卫生部门也启动相关调查和病例搜索工作，国家卫健委

专家进入武汉并成立疫情领导小组，中科院武汉病毒所获得2019新型冠状病毒全基因组

序列；湖北华新医院CT医生李云华发现3例CT异常病例；武汉市全市启动对不明原因病

毒性肺炎的监测、病例调查、华南海鲜市场环境及动物调查和标本采集工作。在这过程中，

一线医生已经及时识别出了疫情风险，并上报政府。然而政府不发出预警，市民不知道疫

情的存在，没有采取任何的防护措施，致使疫情蔓延开来。 

（二）预警启动依据是危险

《突发事件应对法》要求县级以上地方人民政府识别风险后，应当进行后续的风险监测和

进一步的风险识别。在可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发

生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规

定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级

人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区

的人民政府通报。

针对确定性的传染病类型，由于“危险”比较容易判断出来，行政机关比较容易及时采取

防范措施。

与之形成反差的是香港特区政府在2020年1月4日即公布《对公共卫生有重要性的新型

传染病准备及应变计划》，并同时启动“严重”应变级别。做出该风险决策的依据仅仅是

国家卫生健康委员会通报武汉市出现不明原因的病毒性肺炎病例组个案。香港卫生署卫

生防护中心发言人指出：“对公共卫生有重要性的新型传染病指此前不知道能令人类致病

的病原体所引致的任何传染病，但由于其特性或已改变，故不论其是否具备在人与人之间

有效地传播的能力，人类亦会受到感染。这类疾病可能在国际间传播，引致公共卫生紧急

事件。”

（三）预警决策程序拖冗

风险预防的核心是不能因为科学上的不确定性而迟延采取措施。风险的不确定性使得风险

决策只能是“决策于未知”之中，且由于损害性后果的不可接受性，风险决策者必须及时

识别风险，做出风险决策，以防范不可逆转损害性后果的出现。尤其是对于疫情风险，虽

然人类医学的发展在控制传染病方面有了长足的进步，对于鼠疫、等传染病的致病机

理和都已有确定性的医学诊疗方案，然而引发“非典”和新冠病毒肺炎的都是未知病

毒，人类对其产生机理和防范措施充满认知上的不确定性。

与此形成对照的是，对于疫情的判断和回应却是“即时”就要作出的。特别是疫情的防控

需要在第一时间发现并采取非常严格的防控措施。除了对病患要及时提供救助，疫情防控

工作需要对疑似患者、确诊患者、密切接触者甚至来自传染并流行区域的普通人采取隔离

观察或者的措施，还包括对相关场所、公民的检疫、检查、封锁、隔离等防控措施。

而这些措施的采取，不仅涉及限制人身自由，还会对公民人格尊严、隐私权、财产权等权

利构成一定的侵扰，需要慎重决策。但如果疫情风险决策迟缓，就可能对公民健康生命带

来重大伤害，甚至引发新的社会风险。

《突发事件应对法》对预警机制规定的流程是县级以上地方人民政府汇总信息——专家会

商——评估——报告并通报。对于疫情信息的获取，《传染病防治法》规定任何人发现传

染病病人或者疑似传染病病人时，都应当及时向附近的医疗保健机构或者卫生防疫机构报

告；执行职务的医疗保健人员、卫生防疫人员发现传染病病人、病原携带者或者疑似传染

病病人，必须按照国务院卫生行政部门规定的时限向当地卫生防疫机构报告疫情。卫生防

疫机构发现传染病流行或者接到疫情报告，应当立即报告当地卫生行政部门和当地政府，

同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。传染病的发现往往首先在医院，而传

染病的确诊与报告主要在传染病医院。

三、实现风险预防的疫情预警机制要点

危险防止要求采取措施避免或消除科学上已有证据可证明的可能危险状态，而风险预防进

一步要求消除或避免更多不安全因素，尤其是超出当下科学认知水平不能被完全证明的不

安全因素。基于风险的不确定性，风险预防需要建立一种“风险点分析与控制”体系，体

现的是过程中的风险监测、评估与控制，并随之调整应对的策略。对于风险预防来说，关

键要建立“监测—评估—控制”全过程风险预防体系。

不同风险领域中存在的风险源和风险点是不同的。

（一）疫情预警机制的功能——风险沟通

“在现代国家，突发事件预警是一项法定制度，国家通过立法，要求政府或其它法定机构，

在危险尚未转化为突发事件前，将有关风险的信息及时转告给潜在的受影响者，使其采取

必要的行动，减少事件的不利影响。”

预警的功能不在于要求政府立刻实质性的采取干预措施，而是政府识别出相关风险后向社

会公众提示风险的存在，让公众参与到风险决策过程中，严肃、认真地思考如何提前预防，

并做好配合政府进一步风险控制的准备，其发挥的功能在于风险沟通。风险沟通是针对可

能发生或已经发生的影响到公共安全的重大事件，由政府部门对公众、媒体、利益攸关方

发表准确、及时、必要的信息，旨在通知他们潜在的危险和应该采取的避险措施，帮助他

们在面对损失和伤害时尽可能做出对自己有利的选择。

预警警报的发出要及时。由于时效性的原因，风险决策主体识别出风险的依据可能并非十

分确凿。在对风险可能后果认识尚不明确、风险评估信息还不充分时，预警警报应当有明

确宣布进入预警期的内容外，还应当公布决策所依据的事实和依据，这些信息的公开应当

客观陈述目前对某些事项的了解还知之甚少，但提醒公众予以重视，即客观表述，不轻易

下决断，目的是让公众客观了解风险现状，理解决策过程，由其自己在对风险知情的情况

下做出涉及自身的风险决策。

（二）疫情预警机制启动原则——疑有从有

预警机制最大程度上体现了风险预防的理念。面对风险的不确定性，断然防御比犹豫不决

肯定更安全些。尤其是面对突发的传染病疫情，如果不提早加以防控，可能引发影响全人

类的风险。与可能造成的更大范围内的疫情风险相比，源头的防范如何多度都不为过。即

使可能爆发的区域经过风险预警，甚至采取了一定的防控措施，后被证实并无危险性也是

值得的。从及早控制疫情传播、最大程度降低疫情风险的角度来说，疫情风险预警应当遵

循的是“疑有从有”的原则，宁可预警过度而不可放任风险的蔓延。初发区域可能出现的

预警过度在交通如此发达的现代社会，反而是在更大区域范围内减小疫情风险。“疑有从

有”的疫情风险预警符合用经济的公共投入和更少权利与自由代价，获得更富成效的规制

成果的风险规制理性模型。

“疑有从有”的预警启动原则体现的是“安全胜过后悔”的风险规制理念。面对现代社会

不断增多的风险，国家有义务采取适当的措施保护公民的健康和生命安全，即使是那些根

据其种类、规模和发生的可能性大小，并不具有危害性或者目前还不能确定的风险，也应

该努力采取措施降低和避免。《里约环境与发展宣言》要求“严重的或者不可逆转损害的

威胁”出现后，国家应当基于风险预防介入干预，然而预警并非实质的干预，预警的作用

是在警示可能出现的危险。

疫情预警具有预防性、临时性，其依据的信息和知识具有不确定性。风险预警后，风险决

策机关必须继续密切关切风险信息可能的变化，关注执行情况，跟进收集、分析相关信息，

及时变更或调整风险决策。进一步的风险识别如果可以判断现实疫情风险消除，则应当及

时停止预警；如果有进一步的扩展，则应当及时提升预警级别，并采取进一步的防范措施。

（三）疫情预警机制启动主体——专业人士

在现代社会，一方面，知识积累和专业化分工愈发精深，法律规范的制定者以及执行者不

可能完全通晓各个领域的专业知识。另一方面，专家对专业问题做出正确判断的能力得到

同行或公众的普遍认可和接受，掌握特定领域专门知识或者拥有长期经验积累的专家在判

断危险、辨识风险的过程中具有举足轻重的作用。国务院于2004年公布的《全面推进依

法行政实施纲要》中首次提出：“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政

决策机制”，很多行政决策程序增加了专家论证的要求，以保证行政决策的科学化、民主

化。对于疫情风险识别来说，普通人，甚至一般的行政官员，对于风险往往是一无所知或

知之甚少，不依赖于包括专业人士在内的专家，无从识别，对风险的评估和管理更离不开

专家的参与。在疫情预警机制中，仅仅规定专业人士向卫生行政主管部门报告疫情风险是

难以发挥专家在疫情防控中应有作用的。 

依据《突发公共卫生事件应急条例》第三章的规定，如果医疗机构等单位发现“发生或者

可能发生传染病流行的”，应该在2小时内向卫生行政部门报告，接到报告的单位应该在

2小时内向上级以及国务院卫生行政部门报告。仅有上报权而无风险决策权，导致第一时

间能够识别出疫情风险的专业人士只能将风险信息传递到行政决策系统内，甚至在传递过

程中还会受到行政干预。信息上报有时效性的要求，然而对于应当及时作出风险决策的行

政主体来说，并无具体的时效性要求，行政决策主体能否根据其所掌握的风险识别结果及

时作出预警等风险决策，则完全依赖于行政系统的运作。

从疫情风险决策的及时性要求来说，识别出的风险应当第一时间通过预警传递给行政决策

主体和公众。目前，我国已经建立了全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报

系统，疫情信息从基层发现到国家疾控中心接报只需要4个小时。本文认为，疫情风险预

警机制可以利用此直报系统，将直报信息直接作为预警信息向社会公众和地方政府发出，

通过专业人士触发疫情风险预警。“面对新型难题时，外行的大脑可能是一片空白，专家

则会尽可能利用长年积累的类似或相近知识，或者会尽可能快地进行科学观察和试验，作

出较之常人更少失误的判断。”

（四）疫情预警机制启动后果——应急筹备

从风险预防的角度来说，风险识别、风险预警和风险防范措施采取的是疫情风险预防的三

个环节。这三个环节有各自规制的重点。《突发事件应对法》要求县级以上地方各级人民

政府在预警期内除了公布上述预警信息外，应当启动应急预案，这实际上是将风险预警与

采取风险防范措施连接在一起。根据该法的规定，应急预案针对突发事件的性质、特点和

可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件

的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容，属于实质

的干预措施。

本文认为，启动预警与启动预案两个风险决策应当独立，在预警期内，县级以上地方人民

政府根据疫情风险的发展情况作出进一步判断是否需要启动预案。预警是在以最保守的防

御姿态等待更多信息、经验以及意见的确定化，以便下一步调整相关决策。面对突如其来

的不确定疫情风险，应对措施的采取需要根据风险的扩散程度不断做出调整，这种防御本

身是试错的、临时的、有可能很快变更的。

在风险预警发出后，一方面，预警区域县级以上地方人民政府应当持续的向公众进行相关

风险决策信息的公开。对此，《突发事件应对法》规定县级以上地方各级人民政府应当

“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道

工作进行管理”；“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避

免、减轻危害的常识，公布”

四、结语

新型冠状病毒肺炎疫情目前已呈现全球扩散的局面。武汉市在2020年1月23日采取“封

城”的应对措施，为遏制疫情风险在全球范围内的快速蔓延提供了宝贵的“机会窗口”。

然而武汉作为疫情最早爆发地未能在早期启动风险预警机制，仍然让人痛心。此次疫情的

惨痛损失迫使现行的疫情防控法律制度体系尽快实现向风险行政的转变，在制度设计上应

当将风险识别和风险预警两个环节独立出来，提高包括专业人士在内的专家进行疫情风险

决策的权力，以提高风险决策的及时性；启动应急预案采取实质性干预措施的决策权，仍

然应当保留在地方各级人民政府手中，以保证应急行政的执行力。