浅析英国金融监管改革

浅析英国金融监管改革

20世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金

融监管模式作了重大改革，尤以英国最为典型。继1997年英国工党政府上台以

来，英国金融业已由分业监管转向了混业监管。一个全新的综合性的金融监管机

构——金融服务监管局(FinancialServicesAurhority)，已经取代了若干个独立

的监管机构，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整

个金融行业唯一的监管局。英国金融监管模式的改革，对英国和全球金融业的发

展都将产生深远的影响。

一、金融监管模式改革的政策背景

1.金融业混业经营的程度不断加深。自20世纪80年代以来，以新型化、多

样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行

业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透，使英国金融业多元化混业经营的

趋势加强。特别是20世纪90年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮，使银行、

保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补，银行与非银行金融机构

间的业务界限愈来愈模糊不清。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业

务，如英国的房屋建筑业协会通过开展住房信贷业务日益银行化，事实上已经成

为金融业的有机组成部分。混业经营的日益发展，使英国成为全球金融业混业经

营程度最高的国家这一。

2.金融业分业监管的缺陷日渐暴露。1998年6月1日之前英国实行的是“分

业监管”，共有9家金融监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证

券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货

管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员

会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证

券投资业、房屋协会等机构的监管职能。由于在英国已经形成了一个跨行业的金

融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营着类似的金融产

品。分业监管虽然表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多

门的“混合监管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者间容易产生争

议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同

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业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利等方法，以达到

逃税、内部交易甚至等目的。20世纪90年代中期以后分业监管有效性的

降低，使英国朝野上下对改革金融监管模式，逐渐有了较为统一的认识。

二、金融监管模式改革的主要内容

1.颁布新的金融监管法律。英国曾实施过较长时期的自律式监管体制。英格

兰银行对银行业监管的主要特点是以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管

为辅，且以“道义劝告”为主要监管方式。20世纪后期，英国制定了一系列用以

指导相关金融业的法律、法规，这种情况才有所改变。2000年6月，英国女王正

式批准了《2000年金融服务和市场法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)。

这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改最多记录的立法，也

是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用

于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法(theCreditUnionsAct1979)、

1982年保险公司法(theInsuranceCompaniesAct1982)、1986年金融服务法

(theFinancialServicesAct1986)、1986年建筑协会法

(theBuildingSocietiesAct1986)、1987年银行法(theBankingAct1987)、1992

年友好协会法(thefriendlySocietiesAct1992)等，都为其所取代，从而成为英

国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权

力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游

戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框

架。

2.设置新的金融监管组织。根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国

成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局

(FinancialServicesAuthority，简称金管局，FSA)。FSA是英国整个金融行业唯

一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大

块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退

休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、

行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。FSA的目的和任务主要有：(1)

保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；(2)向公众宣传，使公众能够了解

金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；(3)确保为消费者提供必要的保

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护；(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA作为英国唯一的、独立的、对英国

金融业实行全面监管的执法机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业

准则、给予被监管者以指引和建议以及籍以开展工作的一般政策和准则的职能。

根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，并从2001年12月1日起

开始行使其全部监管职能，但其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管

组织，它的经费收入直接来源于它所监管的金融机构。FSA虽然要全面负责对拥

有100多万员工的英国金融业的监管，但其机构并不庞大，现有雇员仅2100人，

现任主席为戴维斯(HowardDavies)。

3.制定新的金融监管规则。根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，

FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场各被监管机构的“监

管11条”。其具体内容有：(1)被监管者一定要诚实地开展业务；(2)被监管者

一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；(3)被监管者在适当的风险管理机

制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；(4)被监管

者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；(5)被监管者一定要遵

守相应的市场行为准则标准；(6)被监管者一定要公平对待其客户，并对客户的

利益给予应有的考虑和重视；(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有

的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导；(8)当被监管者对其客

户的资产负有责任时，一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产；(9)被监

管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通

报的情况报告给FSA。

4．确立新的金融监管理念。监管理念即监管哲学，指的是金融监管的指导

思想及基本原则，如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等。改革后的

英国金融监管，不能一概而论是更松了还是更紧了，FSA的基本原则是围绕风险

管理这个核心，对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管。FSA对英国

的银行业，将采用以风险控制为基础的监管原则，并拟根据《巴塞尔资本协议》

的规则和要求制定英国银行业的实施法规。近期内，FSA将对银行业批发业务的

监管进行改革，给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监

管条例。对英国证券业，FSA将吸收欧共体改革证券业监管的成果，将其有关内

容纳入监管英国证券业的法律框架。FSA将打破伦敦证券交易所

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(LondonStockExchange)垄断证券市场信息的格局，推进证券市场信息披露制度

的改革。未来12个月内，FSA将逐条审查证券交易和基金管理的规章制度，修改

现有的“上市规则”，制定新的资本守则(CapitalAccord)，以保护投资者的利

益。对保险业，FSA将在近期内对其进行大规模的整顿，并从严制定新的保险业

规则。概括起来，新时期内FSA的监管理念是：(1)运用谨慎的规则来监管，而

不是以“控制”为基础去实现监管；(2)大量运用在“外部”的保持一定距离的

监管，而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；(3)在监管中充分重

视被监管机构的会计报告；(4)充分发挥专业技术人员的作用进行监管。

5.建立新的金融监管制衡机制。为确保FSA能够正确地行使《2000年金融服

务和市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，避免冤、假、错案的

发生，同时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为，英国

成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法

庭”(FinancialServicesandMarketTribunal)，并于2001年12月1日与FSA同

时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解

决的问题。根据有关法律规定，该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众

保密)审理、公开审理两种方式，并以公开审理为主。“金融服务和市场特别法

庭”的成立，无疑能够促使FSA认真依法进行监管，有助于提高英国金融监管甚

至整个金融业的法制水平。[extPage]

三、金融监管模式改革的若干影响

1.金融监管的权力高度集中。FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管

权力，如从英国的中央银行英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国

财政部签定协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA；对上市公司

的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中。换言之，英国对金融机构、金融

市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统、有问题的金融案例进

行谨慎监管的全部权力，都由“唯一”的金融监管机构FSA“统一”行使。FSA

除接手原有各金融监管机构的职能以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金

融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律

师与会计师事务所等的规范与监管。

2.金融监管的职能从中央银行分离。英格兰银行的监管职能始于20世纪40

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年代，但直到1987年，其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位，权力

得到强化。进入20世纪90年代，英格兰银行由于对银行业及金融市场具有精湛

而透彻的了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，其在整个

金融、经济发展中的作用得到加强，独立性亦有所提高。FSA成立后，英格兰银

行对银行业的监管职能被移交，而操作货币政策的职能被强化。新的形势下，英

格兰银行负责英国金融和货币体系的整体稳定，并对支付系统等基础设施发挥独

特的支持作用。英格兰银行有权独立地设定基准利率，独立制定并实施货币政策。

鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，监管职能从英格兰银行分

离出去后，法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会，实行互相

介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格

兰银行负责的货币政策，在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。

3.金融监管的方式与内容发生重要变化。FSA成立之初就表示将要采取崭新

的监管方式，发表了《新世纪，新监管》报告，阐析了FSA如何开展监管。FSA

负责人也十分强调FSA管理的“崭新性”。与昔日英格兰银行、证券与投资管理

局等9个金融监管机构不同的是，FSA在监管中特别强调以下环节：(1)最节约和

有效地使用资源进行金融监管；(2)被监管金融机构管理层是否尽职尽责是相当

重要的；(3)加强金融监管的同时尽可能不压抑金融机构的创新活力；(4)鼓励被

监管的金融机构之间开展有序的金融竞争；(5)努力保持英国金融业的竞争力及

其金融服务和金融市场的国际化特征。另外，在监管目标方面，FSA将通过积极

关注金融发展动态，实现瞻前监管，以维持一个“高效、有序且清洁”的金融市

场，帮助客户达成公平而合理的交易。在监管手段与规则方面，FSA所拥有的监

管手段都是以风险控制为核心的，尤其是业务风险与控制风险；FSA正在全面修

定监管条例，预计条例总数将比原有金融监管条例减少30%；在监管重点方面，

FSA吸收了原监管者英格兰银行对银行业风险监管的经验，对整个金融界特别是

三大金融业务的“零售市场”实施“以控制风险为出发点”的监管；为此，FSA

制定了清晰的市场行为守则(Codeofmarketconduct)，并将把严重违反市场行为

守则的金融机构送上法庭，其主要管理者也将同时受到惩处。

四、金融监管模式改革的简要评价

1.促进了金融监管效率的提高。FSA专司金融监管、英格兰银行负责货币政

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策的金融制度安排，能充分发挥专业化分工带来的效率优势。一方面，英格兰银

行无须在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，从而更有利于宏观货币金融的

稳定；另一方面，FSA统一集中监管，消除了多头监管时代司空见惯的交叉监管

现象，被监管对象负担的监管费用下降。尽管FSA的业务范围比原有9个监管机

构的业务范围宽泛，但FSA在1999/2000年度的预算比原来9个机构预算，总额

低很多；更重要的是FSA的各业务部门通过有效利用集中的监管设施，可以共享

监管信息，便于监管人员全面地了解金融市场动态，从而提高FSA实施金融监管

的准确性与有效性。

2.适应了金融混业发展的需要。从分业经营向混业经营的回归是国际潮流。

美国银行经营制度从“分业”到“混业”，经历了66年漫漫长路；英国的综合

银行体系，则已存在较长时间。英国政府在金融服务发生巨大变化时进行的以混

业监管为目标改革，为金融业提供了一个金融监管服务的“超市”，无疑是顺应

这一变化的理性选择。这一改革，不仅方便了英国的金融机构及其全球客户，而

且提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了伦敦的国际金融中心地位。5年

来的实践表明，英国设立FSA、实施混业监管的改革是成功的，伦敦已成为世界

同行公认的具有杰出监管机制的金融中心。

3.树立了全球金融监管改革的典范。从全球层面上看，英国的金融监管模式

改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向，对各个正在迈向混业

经营的新兴市场经济国家，也不无启示与借鉴意义。其一，金融监管要“专业

化”，要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；

其二，金融监管要“规则化”，要以理性的规则、日程的监督代替“运动式”监

管；其三，金融监管要“责任化”，要对监管失败或渎职者予以警示与重罚，不

得异地为官，也不得到其负责监管的机构任职；其四，金融监管要“国际化”，

要面向瞬息万变的国际金融市场进行动态监管；其五，金融监管要适应形势的变

革不断创新，探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径

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