我国发展生态旅游的若干法律问题

我国发展生态旅游的若干法律问题

【摘要】文章认为我国生态旅游的发展

在立法、执法和法律监督上都存在着不少问

题，并对解决这些问题提出了一些建议，尤

其是立法方面的建议。

【关键词】生态旅游；法律问题；建议

一、生态旅游是我国旅游业发展的方向

我国旅游业发展迅速，但生态环境破坏

严重

旅游业目前已经成为我国国民经济中

发展速度最快的产业之一。但是，传统旅游

业正在重复着“先污染，后治理”的老路子。

据调查，到上世纪末，旅游活动的开展已使

全国22%的自然保护区的保护对象受到破坏；

11%的自然保护区的旅游资源退化。生态环

境的破坏使得旅游业的可持续发展受到严

重影响。

生态旅游是全球也是我国旅游业发展

的方向

传统旅游业带来的环境问题，使得“生

态旅游”作为一种全新的旅游理念与旅游

发展形式，在20世纪80年代后首先在发达

国家蓬勃兴起。它是指人们在欣赏、感受生

态美景的过程中，增强环保意识，与生态环

境和谐相处，良性互动，共同受益的活动。

其本质是尊重生态规律，强调可持续发展。

因此真正的生态旅游无论是在开发建设过

程，还是在经营过程，都与保护生态密不可

分。

着眼全球，生态旅游已成为一种趋势，

我国也十分关注。迄今为止，我国已经设立

了l700多个自然保护区，各级森林公园已

覆盖了除西藏外的所有省、自治区、直辖市。

可以预计，生态旅游取代自然风景观光旅游

只是时间问题。然而，生态旅游在我国还处

于起步阶段，在生态旅游的开发过程中出现

了许多与初衷相悖的生态破坏行为。这其中，

有各种各样的原因，但首先要从法治上原

因。

二、当前我国发展生态旅游存在的主要

法律问题

立法上的问题

到目前为止，中国既没有一部旅游基本

法，也没有一部生态旅游专门法，有关生态

旅游依据的是其他非专门性的法律、法规和

政策，缺乏针对性、系统性、全面性和可操

作性。

执法管理上的问题

与立法上的缺失有关，我国目前没有专

门的生态旅游执法管理机构和执法管理队

伍，有关生态旅游的执法管理由不同的相关

部门多头交叉进行，常常导致“都在管理，

都不管理、管理混乱”的现象。

法律监督上的问题

目前，我国对各种生态旅游活动的监督，

虽然主体众多，形式多样，但并未形成整体

上的合力。在专门国家机关的监督方面，存

在人员不到位、责任不到位、权利不到位、

自己监督等问题。而主要靠社会监督也是不

现实的，尤其是在有关生态旅游法律宣传与

教育工作尚未全面铺开的情况下。

三、解决我国生态旅游法律问题的几点

建议

完善立法

生态旅游专门立法的缺失是我国生态

旅游各种问题产生的最主要的原因，因而完

善生态旅游立法也是解决问题的最主要的

手段。在以往的相关立法中，重开发，轻保

护的立法倾向相当严重。今后在制定生态旅

游专门法时，首先要确立生态保护的指导思

想。在具体内容中，至少要解决以下几个方

面的问题：

1．理清产权关系。我国旅游景区的产

权关系比较特殊。按照相关法律规定，我国

的旅游景区主体产权归国家所有，即全民所

有。但实际问题却比较复杂：有不少景区位

于农村集体所有的土地范围内；或者农村集

体所有的土地位于景区范围内；或者农村集

体的土地、房产等不动产本身就构成景区风

景的一部分。这种复杂的产权关系使得生态

旅游的景区开发管理矛盾重重。为此，有必

要在专门的生态旅游立法中对景区产权问

题予以明确规定。建议国家统一制定生态旅

游景区的划定标准；一般生态旅游景区的划

定由省级人民政府严格按标准执行，世界遗

产和国家级生态旅游景区的划定则由国务

院严格按标准执行；凡划定为生态旅游景区

的，原则上产权统归国家所有，景区内原先

的集体所有制产权，由国家按具体标准收购

或置换；对于已经构成景区内生态景观有机

组成部分的个人所有的那部分产权，应允许

其选择变通方式，除由国家收购或置换外，

还可由其选择折价入股、租赁、出售返租等

方式。

2．明确管理者。根据我国目前的法律

规定，旅游景区的所有权、管理权甚至经营

权都由国家拥有，政企不分。这常常导致景

区的维护和管理无法合理进行。不仅如此，

由于各地的地方政府代表国家行使具体管

辖权，导致许多国家风景名胜区和自然文化

遗产的所有权地方化，名为国家所有，其实

际的管理、收益和处分权的行使则是围绕着

地方的利益甚至是地方官员的利益和政绩

打转，这已成为生态旅游资源屡遭破坏、资

源所有权以各种形式变相转移的主要原因。

更大的问题是，中央和地方对景区的管理缺

乏统一，各部门条块分割，职能交叉。从国

务院部委到省市的厅局，都可以作为所有者

的代表对同一景区发号施令。根据现行相关