2013年城市规划师考试管理法规：行政行为的分类

行政行为分类方法很多，不同的标准可以有不同的分类。在城市规划管理

实践中经常遇到的有下列几种：

(1)抽象行政行为与具体行政行为。按照行政行为的对象是否特定为标准划

分为抽象行政行为和具体行政行为。

抽象行政行为，是指特定的行政机关在行使职权的过程中，制定和发布普

遍行为准则的行为;抽象行政行为是能对未来发生约束力，可以反复使用，可以

起到约束具体行政行为的作用的行为。包括：制定法规、规章，发布命令、决

定等。编制城市规划也属于抽象行政行为。

抽象行政行为的其核心特征是：行政行为的不确定性或普遍性。抽象行政

行为是对某一类人或事具有约束力，且具有后及力，其不仅适用当时的行为或

事件，而且适用于以后要发生的同类行为和事件。抽象行政行为具有普遍性、

规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审议、修改、通过、签

署、发布等一系列程序。抽象行政行为包括：行政立法行为、制定其他规范性

文件的行为等。

具体行政行为，是行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出

影响相对方权益的具体决定与措施的行为。具体行政行为是将行政法律关系双

方的权利和义务内容的具体化，是在现实基础上的一次性行为。在已有行政法

律规范的情况下实施具体行政行为必须遵守法定规则。

具体行政行为的特征是行为对象的特定性与具体化。其内容只涉及某一个

人或组织的权益。

具体行政行为一般包括：行政许可与确认行为、行政奖励与给付行为、行

政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为

等。

(2)内部行政行为与外部行政行为。以行政行为的适用性和效力作用对象的

范围作标准，可以划分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政行为，

是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生的法律

效力的行为，如行政处分、行政命令等。外部行政行为，是指行政主体对社会

实施行政管理活动的过程中，针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，

如行政处罚、行政许可等。

(3)羁束行政行为与自由裁量行政行为。行政行为以受法律的约束程度为标

准，可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为，是指法律规范

对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行

为。行政主体必须严格依照法律规范的规定进行，没有自行选择、斟酌、裁量

的余地，如机关征税等。自由裁量行为，是指法律规范仅对行为目的、范围等

作了原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自

行选择、决定的行政行为。

(4)依职权的行政行为与依申请的行政行为。以行政机关可否主动作出行政

行为标准，划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。行政机关依据法律

授予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为，称为依职权的行政行

为;如行政处罚等。依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对方的申请才能

实施的行政行为;如颁发营业执照、核发建设工程规划许可证等。

(5)单方行政行为与双方(多方)行政行为。以决定行政行为成立时参与意思

表示的当事人的数目为标准，把行政行为划分为单方行政行为与双方(多方)行

政行为。单方行政行为，是指行政机关单方意思的表示，无须征得相对人同意

即可成立的行政行为。如行政处罚、行政监督等。双方行政行为，是指行政机

关为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为;如行政合同。如

果行政关系多方当事人为了一定目的，经协商达成一致而产生法律效果的行政

行为称为多方行政行为;又称为“行政协定”或“行政协议”;如行政机关与众组织

签订的各项协议等。双方行政行为与多方行政行为在性质上没有多大区别。

(6)要式行政行为与非要式行政行为。以行政行为是否应当具备一定的法定

形式为标准，划分为要式行政行为和非要式，行政行为。要式行政行为，是指

必须具备某种法定的形式，或遵守法定程序才能生效的行政行为。如行政处罚

必须以书面形式加盖公章才能生效。如果不需一定方式和程序，无论采取何种

方式都可以成立的行政行为称为非要式行政行为;如公安机关对醉酒司机采取强

制约束的行为。要式行为，就其形式而言是羁束性的要求;而非要式行政行为属

于自由裁量性规定。采取非要式行政行为应受到严格控制，一般在情况紧急或

不影响对方权利的情况下，才能采取。

(7)作为行为与不作为行为。所谓作为行政行为，是指以积极作为的方式表

现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制等。不作为行政行为，是指以消极

不作为的方式表现出来的行政行为。如“集会游行示威法”中规定，对于游行、

集会申请，主管机关对申请“预期不通知的，视为许可”就属于不作为行为。

(8)行政立法、行政执法与行政司法行为。是以行政权作用的方式和实施行

政行为所形成的法律关系为标准划分的。行政立法行为，是行政主体以法定职

权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。行政执法，是指行政主体

依法实施的直接影响相对方权利和义务的行为，或者对个人、组织的权利和义

务的行使和履行情况进行监督检查的行为;包括行政许可、行政确认、行政奖励

等。行政司法，是指行政机关作为第三者，按照准司法程序审理特定的行政争

议或民事争议案件所作出的裁决行为;它所形成的法律关系是以行政机关为一

方，以发生争议的双方当事各人为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、

行政复议等。此外，还有一些特殊的行政行为，如行政终局裁决行为、国家行

为等。