农村集体土地流转问题的法律思考

关于农村集体土地流转问题的法律考虑

论文提纲

一、农村土地流转的法律分析

二、农村土地流转的类型

（一）农村土地的流转

1、未承包集体的荒山、荒地的流转

2、已承包的集体荒山、荒地的流转

3、已承包的集体农业用地的流转

(二)农村宅基地的流转

1、尽快完善《土地治理法》相关条款，规范宅基地使用

权流转

2、完善农村宅基地产权

3、出台宅基地流转指导性政策

4、建立农村宅基地流转治理机制

(三)农村建设用地的流转

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1、农民宅基地使用权流转

2、乡（镇）村企业建设用地使用权流转

三、农村集体土地流转的法制治理

(一)农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责

任制的前提下进行

(二)农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原

则

1、土地流转要按照有关法律、法规和中央的政策进行

2、农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上

3、土地使用权的流转应当是有偿的

4、规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地

5、加强对农户承包地使用权流转困局工作

6、农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国

土地治理法》、《中华人民共和国房地产治理法》及有

关的规定

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关于农村集体土地流转问题的法律考虑

内容摘要：农村土地制度改革是保证国民经济可持续进展的

重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。本文从我国当前

农村土地承包的现状和进展入手，从法律、法规的角度对其进行

解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存在的困

难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

关键词：农村土地流转

土地是农业生产最重要的生产资料，在我国，农村实行的是

家庭联产承包责任制的差不多经营制度，通过集体土地的承包以

及承包的延长，稳定了土地承包关系，农民对土地投资的积极性

大大提高，进一步加快了我国农村生产力的向前进展。与此同时，

随着我国城乡产业的进展和都市化进程的加快，农村剩余劳动力

大范围的转移，农村集体土地在不同主体之间开始转移，通过农

村集体土地的流转，提高了土地资源的利用率和出产率，带动了

农村土地市场的发肓和农村经济的更快进展。然而，由于我国大

部分地区农村土地市场处于进展初期，农村集体土地流转交易机

制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题不容忽视，如土地

流转的自发性、无序性，流转交易程序混乱，一些地区在推行农

村集体土地流转里，违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改

变土地的农业用地用途，相关权利主体权益时常得不到保障，流

转形式不规范，制约因素众多造成流转不畅等．这些问题假如不

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及时采取有效措施加以解决，不但不利于农村土地资源的优化配

置和农村集体土地流转市场的正常建立、培育，而且也将阻碍我

国农村土地家庭承包责任的稳定和实施。因此，农村集体土也流

转既需要加强治理，更需要法律保障，使农村集体土地流转市场

健康进展。本文试图从分析农村集体土地流转的类型和具体形

式，探讨如何加强农村集体土地流转的治理，使之走上法制的轨

道。

一、农村土地流转的法律解析

土地流转指的是土地承包经营权的流转，事实上质是土地使

用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民

在市场支配下，依照自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从

面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收

益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九

届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和

国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003

年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十

条规定：“国家爱护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经

营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包

地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产

经营和处置产品”。第二十六条第二款规定：“承包期内，承包

方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地

承包经营权或者同意其依法进行土地承包经营权流转。”该法第

五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条

规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出

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租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营

权流转应当遵循几个方面：一是平等协商、自愿、有偿，任何组

织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二

是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。三是流转的期

限不得超过承包期的剩余期限。四是受让方须有农业经营能力。

五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第

三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条

规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定

当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格

式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第

四十条、第四十一条分不规定了承包关系不变、互耕和承包关系

发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为

进展农业经济，能够自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业

合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生

产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上

投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获

得相应的补偿。”则旨在鼓舞农民能够放心对土地加以投入，从

而即便在转让时也能得到相应的回报。

2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转治

理方法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营

权流转治理方法》以《农村土地承包法》为依照，围绕尊重和保

障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流

转合同、流转治理等5个方面进行规范。

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2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革进展若干

重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按

照依法自愿有偿原则，同意农民以各种形式流转土地承包经营

权。

国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村

进入快速进展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第

三次土地制度大变革。

二、农村集体土地流转的类型

(一)农村土地的流转

1、未承包集体的荒山、荒地的流转

指本村农户未承包的集体荒山、荒地，由本村村民委员会发

包给本村个不农户或本村以外的人员进行农业开发的。

2、已承包的集体荒山、荒地的流转

指农户承包本村的集体荒山、荒地后长期无力开发、经营，

又将其转包给本村各本村以外有能力开发经营的农户或其它人

员进行农业开发的。

3、已承包的集体农业用地的流转

由于年青劳动力的外出打工或者其它缘故，土地承包户无力

全部或部分经营其承包的农业用地，如耕地、园地、林地、牧草

地和水产用地等，将其转包给本村或本村以外有能力接着经营的

农户或其它人员。

(二)农村宅基地的流转

长期以来，宅基地所有权归集体，使用权归个人，《土地治

理法》明确规定：农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，

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再申请宅基地的，不得批准。由于《土地治理法》对农民宅基地

使用权的描述比较模糊，应该如何样行使宅基地使用权没有明确

规定。《决定》出台后，明确了“要加强土地承包经营流转治理

和服务，要依法保障农民宅基地用益物权”。假如农民在充分满

足居住权的条件下，能够通过使用权的出租、转让等形式进行流

转，必将对现行宅基地治理机制是一次革新。宅基地使用权流转，

能够从四方面进行探究。

1、尽快完善《土地治理法》相关条款，规范宅基地使用权

流转

2、完善农村宅基地产权

通过开展农村宅基地权属调查，摸清底子，给符合条件的予

以确权、颁证，完善农村宅基地地籍档案，为宅基地流转打好基

础。

3、出台宅基地流转指导性政策

明确宅基地流转的条件、范围、形式、年限等，并制定严格

的流转程序和治理方法，规范宅基地流转。

4、建立农村宅基地流转治理机制

按照“政府主导、部门治理、集体参与、农户收益”的原则，

国土资源治理部门要直接指导、规范和督查宅基地流转工作，镇、

村要建立配套的服务机构，确保宅基地流转依法、规范进行。

(三)农村建设用地的流转

近几年来，集体土地市场进展迅速，农村集体建设用地使用

权交易活跃，在沿海经济发达地区已具备相当规模，在贵州省城

乡结合部、县城和乡（镇）政府所在地这种地点流转也是司空见

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惯。要紧表现为：

1、农民宅基地使用权流转

宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及

集体组织，也涉及个不农民及其土地使用者，其形式要紧有转让

和出租等，宅基地使用权流转的要紧缘故为：一是一户二宅转让；

二是原有宅基地超占较多，将其中超占部分转让；三是用以换取

城镇中心地段商品房；四是已进城农户转让其在农村的宅基地使

用权。宅基地出租要紧是在城郊合部将房屋出租给人居住，或者

将路边的房屋出租用于商业。

2、乡（镇）村企业建设用地使用权流转

对转制的乡（镇）村企业建设用地使用权流转要紧有以下几

种形式：一是对转制的乡（镇）村企业用地不予评估作价，使个

体私营企业有偿使用集体土地。乡（镇）村企业改革要紧采取企

业出售的方法，且差不多上是出售给个人。二是一些乡镇政府在

乡镇改制时，擅自以出让方式处置集体土地使用权。一些农村集

体经济组织借鉴都市土地出让的做法，以土地所有者的身份，将

农村集体土地所有权出让给土地使用者，收取相应的出让金，并

规定一定的使用年限甚至无使用期限限制。三是转让乡（镇）村

企业建设用地使用权。转让的形式包括在集体土地上兴建厂房后

转让及企业间私下变相转让等。前一种情况多发生在城郊结合

部，后一种情形包括乡（镇）政府转让、或征用后转让和企业为

牟取暴利转让等多种形式。四是出租乡（镇）村企业建设用地使

用权。有以厂房形式出租的，也有直接出租土地使用权的。五是

以地入股兴办联营企业。这些地点的农民集体，通过这种形式壮

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