湿地保护管理法律措施指导原则

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前言：

湿地，无论是对生态平衡或环境保护，还是对经济建设或社会发展，都具有非常特殊的重要

意义。自人类社会以来，湿地即已成为人类聚居以及从事农耕牧渔的重要场所。随着社会进

步和工业发展，湿地无论在为人类提供丰富物产，还是提供生产、生活空间，或是缓解突发

性水旱灾害等方面，都起到了无法估量的重要作用。然而，由于历史上人类社会对自然采取

的"只顾索取、不顾养护"的"贪得无厌"态度，导致大面积湿地永久消失，湿地功能严重受损，

湿地生物多样性和生态平衡遭到严重毁坏。

1.1湿地保护的法律保障

湿地管理主要法律措施

管理法律措施即是针对管辖范围内的管理对象拟采取的管理方式。一般而言,法律法规

中经常出现的管理措施大体可以包括规范性措施、选择性措施、鼓励性措施以及惩戒性措施

等有利于管理目标实现的措施。

中国目前没有专门针对湿地管理的综合性法律法规，一些涉及湿地资源管理的法律措施，分

别包含在各部不同的法律法规文件之中。综观目前中国现行的资源环境法律法规规章，为实

现上述湿地管理目的，可借鉴的法律措施大体包括以下内容：

1，与生物多样性保护相关的法律措施

由于湿地生物种类.数量的复杂性与丰富性，使得生物多样性保护成为目前湿地保护的主要

内容与目的之一。在中国现行立法之中，与生物多样性保护有关，可以借鉴予湿地生物多样

性保护及湿地生物生存环境保护的法律措施，比较集中的反映在《野生动物保护法》、《野生

植物保护条例》、《自然保护区条例》、《中华人民共和国水生动植物保护区管理办法》以及《环

境保护法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》之中，采取的主要措施是建立野生动植物

天然栖息地保护区.防治对野生动植物天然栖息地人为污染破坏、限制或禁止捕杀、采集野

生生物等利用方式。

《野生动物保护法》第10条规定，国务院野生动物行政主管部门和省.自治区.直辖市政府

应当在国家和地方野生动物重点生息繁衍区域，划定自然保护区并加强保护管理；第20条

第1款规定"在自然保护区.禁猎区和禁猎期内，禁止猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活

动"；第34条规定，对违反本法规定的行为，应当追究相应的法律责任。

《野生植物保护条例》第5条第1款规定"国家鼓励和支持野生植物科学研究.野生植物的就

地保护和迁地保护"；第11条规定，在重点区域应当依据具体情况建立自然保护区、保护点

和设立保护标志；第16条和第18条规定，禁止采集.出售.收购国家一级保护野生植物，采

集.出售、收购国家二级保护野生植物，必须经过有关行政主管部门批准。

《自然保护区条例》第10条明确规定，具有特殊保护价值的海岸.湿地、内陆水域、草原等

区域以及珍稀.濒危野生植物物种天然集中分布区域，应当建立自然保护区，第18条对在自

然保护区内从事人类活动的类型作出了明确的限定；第26条规定"禁止在自然保护区内进行

砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动"。第35条、第

37条、第40条分别针对违反条例规定的各种行为，规定了具体处罚措施。

《海洋环境保护法》第20条规定，各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、

滨海湿地、人海河口、重要渔业水域等珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区；第22条第

3项规定，具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、滨海湿地、人海河口和海湾应当建立海

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洋自然保护区，.第25条规定"引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态

系统造成危害"；第76条规定了违反本法规定，造成资源破坏的，应当采取的具体处罚手段。

《环境保护法》第17条规定，各级人民政府应当采取措施，对具有代表性的各种类型的自

然生态系统区域，珍稀、濒危野生动植物自然分布区域，重要水源涵养区域加以保护，严禁

破坏。

1.与湿地水环境保护相关的法律措施

湿地是以水体为基础和载体而构成的一种集水体、土地、生物于一体的综合性资源，湿地水

资源数量多少、水环境质量优劣是直接关系湿地各种生命体得以生存和各种自然关系得以协

调的关键，同时湿地对污染物的降解.过滤的净化功能也与湿地自身质量优劣密切相关。因

此，湿地水环境保护也成为湿地资源保护的一个关键环节。从中国现行立法情况来看，涉及

水环境保护的法律规定，相对比较集中在水体污染防治方面，这方面的法律规定主要反映在

《水污染防治法》、《中华人民共和国河道管理条例》0988年，下称《河道管理条例》）等法

律法规之中。

如《水污染防治法》第12条规定"县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体

和其他具有特殊经济文化价值的水体，划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规

定用途和水质标准"；第27条规定"在生活饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和

其他由特殊经济文化价值的水体保护区内，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，

必须保证保护区水体不受污染"；第32条、第33条规定，禁止江河、湖泊、运河、水库等

水体及其最高水位线以下的滩地和岸坡倾倒、堆放、存贮工业废渣、城市垃圾等固体废弃物

和其他污染物，第40条规定，禁止向水体排放船舶残油、废油，禁止倾倒船舶垃圾；第46

条对违反本法有关规定的行为作出了相应的处罚规定。

《河道管理条例》第35条规定，禁止在河道管理范围内堆放、倾倒、掩埋、排放污染水体

的物体，

禁止在河道内清洗装贮过油类或有毒污染物的车辆和容器。此外，《环境保护法》中的大部

分法律措施，均可适用于湿地水环境的保护及管理。

3，与湿地水文功能保护相关的法律措施

湿地多分布于江河沿岸、河口、湖滨的渍水易涝洼地，是地表径流的天然调蓄水库以及地下

径流的天然补充水源。洪水季节，湿地可以蓄纳江河过量洪水以减轻洪水对沿岸地区的洪涝

灾害威胁；枯水季节，可以调用蓄存水量以缓解沿岸地区城市生活和工农业生产的用水压力。

因此，湿地的蓄洪、防涝、抗旱等水文功能对于人类社会而言，又是一项重要功能。在湿地

水文功能保护方面，现行国家法律法规中可以借鉴的措施主要包括以下内容：

《水法》第37条规定"禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体

和种植阻碍行洪的林木及高杆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物

以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动、第40条规定"禁止

围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。禁止围垦河道。

确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务

院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准、第65条、66条对违反本法规定，实施损

害水系或河道防洪等水文功能的行为，作出了相应的行政处罚规定。

《防洪法》第23条规定"禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治

理，有计划地退地还湖"；第24条规定"对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有

计划地组织外迁"，第56条、57条对违反本法规定，实施构成河道、湖泊水文功能破坏的

行为，作出了要求采取补救措施、予以的处罚规定。

《河道管理条例》第27条规定"禁止围湖造田。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准

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进行治理，逐步退田还湖。禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上

人民政府批准"。

1与湿地资源合理利用相关的法律措施

湿地资源利用主要涉及湿地土地资源利用、湿地水资源利用和湿地生物资源利用三大方面，

有关湿地水资源利用和生物资源利用，在中国现行法律法规中，多从防治水资源污染和保护

生物多样性角度做出相应的法律规定，这两方面的法律措施已如前述。除此之外，与湿地土

地资源管理和利用相关或可借鉴的法律规定，比较集中地反映在《土地管理法》、《草原法》

及《渔业法》等法律法规之中。

比如，《土地管理法》第12条规定"依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手

续"；第16条规定，在土地所有权和使用权出现争议并解决之前，争议任何一方都不得改

变土地利用现状，第20条第1款规定"县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确

土地用途"，第39条规定"开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估"，"禁止毁坏森林、

草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地"，"对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计

划有步骤地退耕还林、还牧、还湖"。

《草原法》第16条第4款规定"在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，

不得破坏草原和草原上的设施"；第46条规定"禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋

势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、

石漠化的，应当限期治理"；第49条规定"禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、

石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动

"；第54条第2款规定"禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药"；第

66条、67条分别就违反本法规定，擅自开垦草原或者在禁止区域采挖草原植被的行为，作

出了相应的处罚规定。

《渔业法》第30条规定，"禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。禁

止制造、销售、使用禁用的渔具。禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。禁止使用小于最小网目

尺寸的网具进行捕捞'、第32条规定，"在鱼、虾、蟹洄游通道建闸.筑坝，对渔业资源有严

重影响的，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他补救措施"；第34条规定，"禁止围湖

造田。沿海滩涂未经县级以上人民政府批准，不得围垦；重要的苗种基地和养殖场所不得围

垦"。

此外，有关自然保护区土地资源、景观资源开发利用行为的管理，《自然保护区条例》第28

条、第29条分别作出了如下具体规定，"禁止在自然保护区缓冲区内开展旅游和生产经营活

动"，"禁止在自然保护区实验区内开设与保护区保护方向不一致的参观、旅游项目"。《环境

保护法》第19条对自然资源的利用与保护也作出了如下规定，"开发利用自然资源，必须采

取措施保护生态环境"；第44条规定"违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、

渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任"。《海洋环境保护法》

第28条就合理利用海洋资源，作出了"国家鼓励发展生态渔业建设，推广多种生态渔业生

产方式"的具体规定。

1、2洞庭湖管理基本制度和指导原则

一、湿地管理基本制度

资源环境的有效管理需要有效的法律制度予以保障，中国为有效地保护和合理利用资源环境，

在现行资源环境法律、法规中，对资源环境管理制度的建立予以了充分重视。综合分析中国

现行资源环境法律、法规，湿地资源管理可以借鉴如下几种管理制度：

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1，资源有偿使用与损失补偿或赔偿制度

资源有偿使用是指国有资源的使用者或占用者，应当就其使用或占用的资源份额承担必需的

费用，同时国家或地方政府应当就管辖范围内的国有资源明确使用或占用的费用标准。损失

补偿是指因资源的开发、保护、管理等项活动，给依赖该项资源生产或生活的单位或个人带

来一定的经济损失，则实施资源开发、保护、管理的部门应当对受到损失的单位和个人给

予一定数额的经济补偿。损失赔偿是指因不合理利用或其它原因而导致某种资源的破坏，则

造成该项资源破坏的单位或个人，或者采取补救措施，或者支付必需的损失赔偿费，以使受

破坏资源得以恢复或重建。

资源有偿使用与损失补偿或赔偿制度是中国在长期的资源保护立法与执法实践中逐渐摸索

形成的，能够有效地保护和利用资源，维护与保障资源所有者和使用者合法权益的重要法律

制度。

目前，在中国正在实施的《土地管理法》、《森林法》、《水法》、《草原法》、《渔业法》及《野

生动物保护法》等法律中均有体现。

例如，《土地管理法》第31条规定，非农建设占用耕地的单位，或者通过新耕地开垦以补偿

耕地损失，或者按照省级地方人民政府规定缴纳耕地开垦费，第47条第1款规定"征用土地

的，按照被~90，征用土地的原用途给予补偿"。《森林法》第23条和第44条分别规定，

禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土等行为，凡违反本法规定，造成森林、林木毁坏的，

由林业主管部门责令赔偿损失。《草原法》第39条规定，因建设使用国家所有的草原的，应

当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。《渔业法》第13条规定，国家建设征用

集体所有的水域、滩涂，按照《土地管理法》有关征地的规定办理，第28条规定，县级以

上人民政府渔业行政主管部门可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，专门用于

增殖和保护渔业资源；第35条规定，因进行水下爆破、勘探、施工作业，造成渔业资源损

失的，由有关县级以上人民政府责令赔偿。《野生动物保护法》第14条规定，因保护国家和

地方重点保护野生动物，造成农作物或其他损失的，由当地政府予以补偿；第28条规定"

因猎捕野生动物造成农作物或者其他损失的，由猎捕者负责赔偿"。2，资源用途管制或资源

利用规划制度

资源用途管制或资源利用规划是指某项资源的所有权人或使用权人,根据某项资源的特征、

存量及其社会、经济、生态学意义，以及社会、经济、生态、环境不同阶段的发展要求，通

过制定资源利用或保护中长期规划的方式,限定该项资源的利用方向和方式的制度。通过资

源用途管制和利用规划，可以有效地控制资源的浪费和流失，充分发挥资源的利用效率，

保障资源的可持续利用与发展。

比如，《土地管理法》从保护农用土地资源角度出发，在第4条中明确规定"国家实行土地用

途管制制度"，要求土地使用者必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；

并且在第3章中对土地利用总体规划的编制、审批、修改等均做出了明确的规定。《水法》

第14条规定"开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规

划"；第21条规定"开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工

业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半千旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑

生态环境用水需要"。《森林法》第4条采取森林分类的方法，明确规定了森林的五种用途，

即防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林，第16条规定"各级人民政府应当制定

林业长远规划"，各营林单位必须根据林业规划编制营林方案。此外，《野生动物保护法》、

《野生植物保护条例》则通过划分野生动植物保护等级以及限定不同保护级别野生动植物的

使用用途的方式，实现对野生动植物的用途管制。

3，资源所有权及使用权确权发证制度

资源所有权及使用权确权发证是指在明确某项资源的所有权、使用权以及所有者与使用者之

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间关系的前提下，由该项资源的行政主管部门颁发给所有权证或使用权证的制度。这项制度

是明晰资源产权和使用权、明确产权与使用权关系、保障资源所有者与使用者合法权益、保

证资源合理利用与保护的重要手段。中国现行的《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》及《草

原法》，均对资源所有权和使用权确权发证做出了具体规定。

比如，《土地管理法》第11条规定，"农民集体所有土地，由县级人民政府登记造册，核发

证书，确认所有权"；"单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，

核发证书，确认使用权"。《森林法》第3条第2款规定，"全民所有的和集体所有的森林、

林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，

确认所有权或者使用权"。《渔业法》第11条规定，"单位和个人使用国家规划确定用于养殖

业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出

申请，由本级人民政府核发养殖证,许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产"。《草原法》第

11条规定"依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以

上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权......。集体所有的草原，由县级人民

政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更

登记手续"。

1资源开发利用许可证制度

资源开发利用许可证制度是指资源使用者在开发利用某项资源，特别是开发利用国家稀缺资

源之前,必须首先向该项资源的行政主管部门提出书面申请，在获得主管部门依法批准并取

得开发利用许可证的前提下，才可以实施开发利用行为的制度。这项制度是资源有偿使用和

资源用途管制制度前提

下，规范资源开发利用行为，特别是规范国有资源开发利用行为，使资源开发利用管理活动

程序化、制度化的一项具体的资源管理制度。这项制度在《水法》、《森林法》、《渔业法》、

《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》中均有具体体现。

比如，《水法》第7条规定"国家对水资源依法实行取水许可制度"；第48条规定"直直接从

江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使

用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，

取得取水权"。《森林法》第32条规定，"采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进

行采伐"；第33条规定，"审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采

伐许可证"。《渔业法》》第23条规定，"国家对捕捞业实行捕捞许可证制度"；第25条规定，

从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证规定的作业类型、场所、时限、渔具数量

和捕捞限额进行作业。此外，《野生动物保护法》对猎捕国家重点保护野生动物必须申办特

许猎捕证、驯化繁殖国家重点保护野生动物必须持有驯化繁殖许可证、猎捕非国家重点保护

野生动物必须取得狩猎证等均作出了具体规定。

5，资源调查监测与档案管理制度

资源调査监测是指针对某项资源的数量、质量、分布等资源要素的动态变化情况，采用实地

踏勘、抽样以及遥感等手段，进行定期的调査与监测；资源档案管理是指根据某项资源的定

期调査监测结果，建立并更新该项资源的资料档案，为制定资源利用与保护规划提供可靠

的数据依据。因此，资源调査监测与档案管理制度是确保中国各类资源定量化和科学化管理、

资源利用与保护规划切实可行的重要保障。此项制度在中国现行的各项资源环境法律法规中

均被作为一项重要制度予以采用。

比如，《土地管理法》第27条、29条、30条分别规定国家建立土地调査、土地统计制度，

并且规定对土地利用状况进行动态监测。《森林法》第14条规定，"各级林业主管部门负责

组织森林资源清査，建立资源档案制度，掌握资源变化情况"。《野生动物保护法》第15条

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规定，应当定期组织对野生动物资源的调查，建立野生动物资源档案。《野生植物保护条例》

第15条规定，应当定期组织国家重点保护和地方重点保护野生植物资源调査，建立资源档

案。

6，资源建设与保护基金制度

资源建设与保护基金是通过政府财政拨款、社会团体与个人捐资、资源有偿使用及补偿等方

式累积构成，由基金管理部门负责制定使用计划，专门用于有限资源或受破坏资源的长期保

护或恢复性建设的专项费用。

资源管理中采用基金制度，不但可以及时为资源建设与保护提供部分资金需求，而且也可以

树立和增强政府、企业、社会团体以及公民个人的资源保护责任意识。因此，此项法律制度

的建立与实施，对于面对中国经济快速发展,特别是面对以资源开发为主要内容的西部开发，

中国资源能否实现其可持续利用与发展的目标,稀缺资源能否既服务当代又满足后人,具有

十分重要的现实意义和深远的历史影响。

在此方面，不但中国国家法律作出了具体规定，而且许多地方法规也有相应的内容，例如，

在广东省、吉林省、湖南省、福建省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区等地

方人大常委会制定的野生动物或野生动植物保护管理规定、野生动植物保护法实施办法.自

然保护区管理条例、环境保护法实施细则等项地方法规中，也都非常明确地规定了设立当地

省（自治区）、或县级以上地方人民政府级别的野生动植物保护、自然保护区建设、环境保

护和农业环境保护基金，并且部分法规还明确规定了基金的来源、用途及管理办法。

二、湿地管理指导基本原则

立法的基本原则是确定一部法律法规或一个法律体系所要采用的基本法律制度和法律措施

的首要前提，是指导和规定该法律法规或法律体系基本走向的关键。针对中国湿地资源管理

立法问题，归纳中国现行环境资源管理相关法律法规中涉及的基本原则，可以看出，其中相

同并可适用于湿地资源管理的主要有如下几项：

1.自然资源的国家或集体所有原则

自然资源国家所有或集体所有是中华人民共和国社会主义国家制度的基本体现，因此这一基

本制?度在国家立法中也得到了充分的体现。在中国现行资源管理法律法规中，绝大多数法

律法规都在总则部分对自然资源的国家所有或集体所有作出了明确规定。虽然其中尚无一部

专门明确"湿地"权属，但对于湿地类型资源或湿地相关类型资源的权属问题，已在多部法

律法规中予以阐述。首先《中华人民共和国宪法》0982年，下称《宪法》〉第9条第1款即

对各种自然资源的所有权作出了具体的规定，即除由法律规定属于集体所有的森林和山岭、

草原、荒地、滩涂外，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家

所有，即全民所有。其次，在《宪法》规定基础上，《中华人民共和国土地管理法》0998年，

下称《土地管理法》〉对所有土地资源，《中华人民共和国森林法》0998年，下称《森林法》）

对森林资源，《中华人民共和国草原法》〈2002年，下称《草原法》）对草原，《中华人民共

和国水法》〈2002年，下称《水法》〉对地表、地下水资源，《中华人民共和国野生动物保护

法》0988年，下称《野生动物保护法》〉对野生动物，都明确规定或者属于国家所有，或者

属于集体所有。由于"湿地"属于一种特殊类型土地资源，虽然在中国传统土地资源分类中没

有列入分类目录，但依据《土地管理法》、《7乂法》以及其他相关法规和对"湿地"的学理

解释，可以明确，在目前中国法律体系中，"湿地"的土地资源（如林地、草地、滩涂、荒地

等）属国家或集体所有；"湿地"的水资源以及野生动物资源均属国家所有。

2，环境资源保护和合理利用原则

环境资源保护和合理利用是目前国际社会可持续发展论坛中普遍强调的一项根本原则。在中

国，自然资源保护和合理利用也是依据《宪法》制定，在环境资源管理立法中普遍采用的

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一项基本原则，因此也是适用于湿地资源管理的一项基本原则。

《宪法》第9条第2款规定，"国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物"。这

一规定为中国湿地资源保护和合理利用奠定了法律基础。在此基础上，中国各部环境资源法

律法规也分别规定了如下一些适用于湿地类型资源保护和合理利用的法律规定：

《土地管理法》明确规定"十分珍惜、合理利用土地"是中国的"基本国策"；《中华人民共和

国环境保护法》0989年，下称《环境保护法》〉规定"开发利用自然资源，必须采取措施保

护生态环境"；《中华人民共和国农业法》〈2002年，下称《农业法》）规定"发展农业和农村

经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源"；《中华人民共和

国渔业法》^(^^年，下称《渔业法》）规定"加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用"；

《水法》规定"国家保护水资源"、"保护植被"和"改善生态环境"；《中华人民共和国水污染

防治法》〈1996年，下称《水污染防治法》〉规定"防治水污染，保护和改善环境"和"保证水

资源的有效利用"等等。

此外《中华人民共和国自然保护区条例》0992年，下称《自然保护区条例》〉和《海洋自然

保护区管理办法》0995年）还特别明确规定建立湿地类型自然保护区，对湿地生态系统和

湿地资源加以保护。

3^资源环境保护与国民经济发展协调原则

此项原则对正处在经济快速发展阶段的中国而言，是非常适用的原则。中国无论从自身经济、

社会、生态可持续发展角度，还是从作为多项环境资源国际公约成员国的履约责任角度，都

需要加强环境资源保护，同时又必须结合中国国情，兼顾国家或区域经济发展和人民生活的

利益，使环境资源保护与国民经济协调发展。为此,在中国现行法律法规中，就环境资源保

护与国民经济发展的协调关系，作出了如下与湿地资源相关的规定：

《环境保护法》规定"国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划"，"使环

境保护工作同经济建设和社会发展相协调"；《草原法》规定"国家对草原实行科学规划、全

面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发

展"；《自然保护区条例》规定"国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，

将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划、《中华人民共和国防洪法》〈1997

年，下称《防洪法》）规定防洪工作实行"全面规划、统筹兼顾"、"局部利益服从全局利益"，

"江^I、湖泊治理"应与"流域水资源综合开发相结合"等。

4，保护资源所有者或使用者合法权益原则

国家在强调自然资源属于国家或集体所有，强调资源环境保护和合理利用同时，也特别注意

依法保护自然资源所有权人和使用权人以及环境污染受害人的合法权益。这一体现国家法律

保障权利人合法权益的基本原则，在多数资源环境法规中有明确表述。如《水法》规定"国

家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益"；《草原法》规定因建设征用集体所有

的草原的，应当依照《土地管理法》的规定给予补偿；《森林法》规定"森林、林木、林地的

所有者和使用者的合法权益，受法律保

护，任何单位和个人不得侵犯"；《野生动物保护法》和《中华人民共和国野生植物保护条例》

0996年，下称《野生植物保护条例》〉分别规定国家保护依法开发利用野生动物资源和野生

植物资源，依法经营野生植物资源的单位和个人的合法权益。此外，《环境保护法》、《水污

染防治法》规定造成环境危害的应"对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失"，或因污染危

害而受损失的单位和个人有权要求赔偿损失。

5，统一管理和分级管理、综合管理与分部门管理相结合原则

资源环境要素的多样化以及由此产生的社会关系的多样化，必然涉及多个管理部门或多个管

理层次。为协调不同部门和不同级别的管理权限，中国采取了"统一管理和分级管理、综合

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管理与分部门管理相结合"的管理模式，并且此模式被中国资源环境管理立法专家认为是符

合中国国情、具有中国特的立法管理模式。

"统一管理和分级管理原则"在中国资源环境法规中的具体体现为，国务院各行政主管部门统

一行使全国范围内的管理和监督权，而县级以上地方人民政府各行政主管部门负责本行政管

辖范围内的管理和监督工作。如《森林法》规定"国务院林业主管部门主管全国林业工作。

县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作"；《草原法》规定"国务院草

原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管

本行政区域内草原监督管理工作"。

"综合管理与分部门管理原则"主要体现在多个部门同时管辖的管理工作之中，法律规定在由

一个行政主管部门统一管理的前提下，由各相关部门负责本部门的管理和监督工作。如《自

然保护区条例》规定"国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务

院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内主管有关的自

然保护区"等。

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