行政诉讼中规范冲突原因对策研究报告

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行政诉讼中规冲突的原因及对策研究

近年来，随着我国各种法律、法规、规章的增多，各个不同层级、法域、部门之间的法律冲突

已越来越难以调和，钻法律“空子〞打官司，擦“边球〞现象也时有报到。而人民法院在裁判行政

案件时，对于发生冲突的法律规是直接认定和选择适用，还是只能送请有权机关裁决，我国?立法

法?虽已给出答案，最高法院?关于审理行政案件适用法律规问题的座谈会纪要?(以下简称?纪要?)

也作了相应的规定。但是，由于法律文字本身的模糊性和立法者的局限性，“无论立法者多么高明，

规章条文也不能网罗一切行为准则，不能覆盖一切具体案件。〞在这种程序性操作和实体性适用法

律不统一的情况下，由于各地情况不一，再加上认识上的不一致，导致各地法院大都制定了行政诉

讼案件操作规和立案规，这样引起的后果就不言而喻。因此，本文从行政诉讼中的规冲突及其原因

进展分析入手，从而出相应的对策措施，以求得人民法院在具体审判行政案件时的程序性操作和

实体性适用法律尽量和谐统一。

一、行政诉讼中的规冲突

行政规冲突是指不同的行政规文件中行政规相互矛盾，相互抵触，相互排斥。而行政诉讼中的

规冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上行政规作

出了不一样的规定，法院适用不同的行政规就会产生不同的裁判结果的现象。从我国目前行政诉讼

中的规冲突现状来看，行政规的冲突大体有下述几种情况：

1、层级行政诉讼中的规冲突。层级行政诉讼中的规冲突是指因各种不同效力等级的行政诉讼

中的行政规在具体适用时引起的冲突。不同行政诉讼中的规效力层级的规冲突包括两个方面：其一、

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行政规冲突，主要包括：①行政规决定与行政命令(令)的冲突;②行政命令(令)与行政决定的冲

突;③行政决定与行政指示的冲突;④行政指示与行政公告(通告)的冲突;⑤行政公告(通告)与行政

通知、通报的冲突;⑥行政通知、通报与行政批复、函的冲突;⑦行政批复、函与会议纪要的冲突等。

其二、行政诉讼规冲突，主要包括：①行政诉讼法律与司法解释的冲突;②联合解释，非司法机关

成与司法解释的冲突;③司法解释与实施细则的冲突;④实施细则、规定与批复、答复的冲突;⑤批

复、答复与通知、复函的冲突;⑥通知、复函与会议纪要的冲突;⑦上级会议纪要与下级会议纪要的

冲突;⑧上级法院制定的行政诉讼规与下级法院制定的行政诉讼规的冲突;⑨会议纪要与各级法院

办案规的冲突;等等。

2、同级行政诉讼中的规冲突。同级行政诉讼中的规冲突是指解决效力层级一样的行政诉讼中

的规冲突。不同部门、不同地区行政诉讼中的规冲突包括：①行政机关规章之间的冲突;②各地方

国家权力机关制定的命令(令)、决定、指示、公告(通告)、通知、通报、报告、请示、批复、函、

会议纪要之间的冲突;③各地方人民政府出台的规性行政规文件之间的冲突;④各民族自治地方自

治条例实施细则、单行条例实施细则之间的冲突;⑤最高法院自己讨论通过的各种“意见〞、“解

释〞、“解答〞、“规定〞、“决定〞、“方法〞之间的冲突;⑥各级人民法院或专门人民法院之

间制定发布的为数重多的各类行政诉讼规性文件的冲突。

3、时际和区域行政诉讼中的规冲突。时际行政诉讼中的规冲突是指行政诉讼中新的行政规与

旧的行政规不一致而引起的冲突。区域行政诉讼中的规冲突是指在我国国同一法域不同地区的行政

诉讼中行政规之间的冲突。不同时期和不同区域行政诉讼中的规冲突主要包括：①时际冲突，即新

的行政规与旧的行政规的冲突;最高法院不同时期制定的各种“意见〞、“解释〞、“解答〞、“规

定〞、“决定〞、“方法〞之间的冲突;②区域冲突，即同一法域不同地区的行政诉讼中的规冲突;

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也就是各地方性法规、地方规章、自治条例和单行条例以及行政规之间的不协调和冲突。③部门行

政诉讼中的规文件与地方行政规文件的行政规冲突。包括部门规章与地方性法规的冲突;部门规章

与地方规章的冲突;各地法院行政诉讼规与当地行政规的冲突等等。

4、区际和其它行政诉讼中的法律规冲突。①区际冲突，即地与港、澳、台之间以及港、澳、

台相互之间的行政法律规冲突;②涉外冲突，即国行政法律规与国际行政法律规的冲突;③解释冲

突，即司法解释与法律、法规、条例、行政规的冲突;④特别冲突，即特别行政诉讼中的行政法律

规与普通行政法律规之间的冲突;⑤其它行政诉讼中的行政规的冲突，比方前面提到的象涉及乡镇

党委、政府任意免除村委会主任职务的争议诉讼、涉及村民行使自治权利受到行政处分的行政诉讼、

涉及乡镇政府监视村民自治权利的行政诉讼等等，有的法院列入受案围，有的法院认为不应受理，

导致行政诉讼中立案围上的冲突。

二、行政诉讼中的规冲突形成原因分析

行政诉讼中的规冲突是任何一个法律制度开展到一定阶段和程度的必然产物。由于我国立法和

法律解释主体的广泛性、立法和行政以及司法职权的多层次性、法律关系主体的流动性，特别是各

地区的差异性等各种因素，导致我国行政法律规冲突的原因是多方面的，产生原因主要有以下几个

方面：

1、预防性制度上的局限性，导致监视措施形同虚设。我国?立法法?虽然为防止下位法和上位

法相冲突在制度层面上作过一些安排。比方备案审查制度。?立法法?第89条具体规定了行政法规、

地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日依照规定报有关机关备案。其备案

的目的是为了对相关立法进展正当性审查。通过审查，备案机关发现下位法有违反上位法规定等情

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形时，可以依照法定的权限予以改变或者撤销。但问题是，由于享有立法监视权的主体不会因监视

不作为而承当责任，致使实践中“‘备而不审’现象之普遍〞.同时，由于法律规制定主体不会因

立法不具有正当性而受到追究，从而“使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一

项不存在责任、不需要负责的‘最幸福’的工作〞。因此，备案审查制度并没有成为防止和减少同

等效力的行政规之间以及下位行政规和上位法律规之间发生冲突的保证.另外，在过去较长时期，

由于对法规、规章和行政规未经严格的程序和审查就予以公布和实施，现在要想一下子改正，还有

待时日，加之对抵触、备案、审查、撤销等实体和程序的界定尚未立法定位，从而导致对行政规的

监视不得力，有的形同虚设。

2、行政法规解释体制上优越性，导致司法审查和裁判处于依附的处境。在现行的法律解释体

制中，行政法规的解释权属于国务院及其主管部门，地方性法规具体应用问题的解释权属于相应的

地方政府主管部门，而法律的解释权顺着“法律-实施细则-实施细则的解释〞的“流向〞也进入了

政府主管部门的职能围;另外，根据行政诉讼法第53条规定，法院认为规章之间相互冲突的，法院

对其适用并无最终决定权，而是要由最高法院送请国务院作出解释或裁决。这就使得行政规在很大

程度上优越于司法规，从而在总体上消蚀了司法解释权的围，使司法裁判在很大程度上面临着一种

不能不承受既存的行政解释的状况。而由于行政机关对法律和行政规的解释一般更注重对公共利益

的维护，同时现实中的部门保护主义和地方保护主义十分严重，这就使得政府及其主管部门的解释

对公民、法人的权益往往重视不够，对个案的解释尤其如此。“在行政机关与法院之间意见出现分

歧时哪一种解释优先，是一个涉及司法地位和法律解释原则的根本性问题〞[6]，因此，我们有必

要对现行行政法规解释的体制进展必要的反思。

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3、司法解释上的多元性和立法性，导致行政诉讼规越权现象较为严重。在法律存在漏洞的情

况下，司法解释具有填补漏洞的作用。但从司法实践来看，我国司法解释体制上存在的问题主要有

以下几点：一是行政诉讼中的司法解释的主体呈现“多元化〞、“多级制〞的趋势，导致司法解释

缺乏规的制度保障。比方联合解释，非司法机关成为司法解释主体，使得法定法律解释规则缺位，

有权制定司法解释的机关“重制定、轻清理〞问题突出。二是行政诉讼中的司法解释带有浓厚的立

法彩，导致立法机关对司法解释中存在的“越权〞现象熟视无睹。如我国行政诉讼法共75条，

而的司法解释有98条;我国行政诉讼法中关于证据的规定只有6条，而

关于行政诉讼证据的假设干规定就有80条。这种抽象的解释实际上同立法和立法解释很难区别，

许多容已并非解释，而是创制规则。因此，这些解释超越了权限围，将应当制定法律或者补充法律

的问题以司法解释作出，侵犯了全国人大及其常委会的立法权。三是有些司法解释名不副实，也导

致司法解释规定的粗疏现象。按常理来说，能够称之为“司法解释〞的，应当是指最高法院针对审

判工作涉及具体应用法律时发现有不明确、不具体的问题时作出的阐释法律的规性文件。然而，在

相当多的司法解释中，其中真正可以称之为“司法解释〞的条款恐怕不到条文总数的1/5，绝大多

数都只能属于办案规则或者实施细则的畴[7].

4、地区的差异性和多层级性，导致行政诉讼中的规各自为政。一方面，地区之间存在差异性。

我国地域广阔，各个行政区域的物质生活条件不同政治、经济、文化开展不平衡，地方性行政诉讼

规必然带有地方特征，这样就导致行政诉讼规、细则和决定之间往往差异很大。各地方性行政诉讼

规和立案规以及行政执行规之间的不协调和冲突，带来了行政执法和行政审判上的现实冲突。另一

方面，职权之间存在多层级性。根据宪法和地方组织法的规定，国家权力机关、国务院、国务院各

部委、省级权力机关和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的权力机关和

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人民政府都有权相应地制定法律、行政法规、部委规章、地方性法规和地方政府规章，这样就导致

行政规章制度存在多层级性。此外，除有权根据法律的授权制定和出台行政法律适用

方面的司法解释外，各级人民法院可以制定出台行政诉讼中的各种程序性规。由于没有对各级法院

在行政审判中的和序性权力进展明确的划分，即最高法院的司法解释权和地方各级法院行政诉讼规

制定权的划分，以致在实践中各立其法、各行其事，造成各种行政诉讼中的规、细则和方法在容上

重复、冲突、抵触。

三、解决行政诉讼规冲突中的对策措施

随着我国依法治国进程的加快，法律规和宪法规之间以及各位阶行政规之间发生冲突在所难

免，而关键是如何建立一种有效的机制以消弭这些冲突、缓和对宪法秩序的冲击，并保护公民合当

的权利，维护社会的和谐稳定。

1、修改和完善行政法律。在目前我国设置宪法法院、宪法委员会还不可能的实现情况下，我

们可以分两步走：

其一、修改完善?行政诉讼法?。对于作为行政诉讼制度依据的?行政诉讼法?进展修改和完善，

近几年来已引起法学界和社会高度关注，也成为一个热点问题。几种修改方案各有长处和缺陷。笔

者在此只就行政诉法的修改如何在审查和规行政规方面进展探讨。笔者认为，一是适当扩大对行政

规的审查围。诉讼围不仅是现在规定的具体行政行为，还将包括政府机关的一些抽象行政行为(如

“红头文件〞)，也就是将抽象行政行为纳入司法审查围。同时将明确规定具有公共效劳性质的组

织(如居委会、村委会、足协等)也可成为行政诉讼的被告方[8].二是扩展行政诉讼的类型。行政诉

讼的类型化已经成为一种世界性现象。比方国1951年?行政诉讼法?在历经1984年的全面修正以后，

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又迎来新一轮的改革，其中首要的改革容就是扩大并补充行政诉讼的类型，如引进课予义务诉讼，

废止不作为确认诉讼，引进预防性不作为诉讼，扩大当事人诉讼的类型，实现住民诉讼的制度化等

[9].结合我国行政诉讼制度运行的实际，当下的我国可探讨确立九类不同的行政诉讼，即：撤销诉

讼、规性文件审查诉讼、确认诉讼、课予义务诉讼[10]给付诉讼、行政公益诉讼、机关诉讼、当事

人诉讼、预防性诉讼[11].三是进一步完善行政诉讼程序制度。第一是要修改立案程序，也就是起

诉程序。要设计和安排所有行政纠纷最终能够有效的起诉到法院，受到法院裁判。第二是要规制起

诉期限。我国行政诉讼法规定的起诉期限是3个月，最高法院的司法解释又规定了1年，后来延长

到1年零三个月，2年、5年、10年，而且起算点也不一样。因此，要进一步规统一，笔者认为可

考虑参照?民法通则?关于时效的规定来进展修改，即从知道或者应当知道权利受到侵害之日起。第

三是建立协调制度。由行政诉讼法中没有设立调解制度，导致司法实践量的行政诉讼案件以原告撤

诉来结案，这种结案方法在审判实践中有许多弊端。因此，从构建和谐司法来看，在行政诉讼法中

新增协调制度很有现实的必要。

其二、修改完善?立法法?。我国?立法法?第90条虽已建立起一个中国式的法律规冲突解决机

制，但该法现有的规定尚不完善，我们有必要进一步完善审查机制。笔者认为，立法法需要完善之

处主要有三个方面：一是有权提请审查的主体要增加。比方象地方各级法院和专门人民法院在审理

具体案件中，都有可能遇到对所适用法律规的正当性产生疑问的情况，如果按照现在采取逐级上报、

最后由提请全国人大常委会审查的做法，无疑会大大延长案件审理的期限，这对保护

当事人的合法权益非常不利。二是法律规冲突的审查程序要细化。要进一步完善全国人大常委会的

审查程序，主要包括审查机构的组织、审查机构的活动程序及活动原则、审查期限、审查结论的答

复等，这些容在?立法法?中都没有作出规定。全国人大常委会可以考虑对这些问题制定专门的规则

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作出明确规定[12].三是审查对象的围要扩大。从司法实践来看，我国法律规冲突主要是规章之间

以及规章和上位法律规之间的冲突，如果将规章和一些重要的行政规性文件分层级地纳入审查围，

必将大规我国的行政管理和司法管理，促进依法行政和公正司法。

2、完善法律解释机制。从目前我国行政诉讼法解释的现状来看，行政诉讼解释的方法是很多

的[13]，因此，在现行立法体制下，除通过立法法和监视法划清各立法者之间的规权限外，有必要

进一步完善行政诉讼司法解释的机制。笔者提出以下几点改革的思路：一是要建立法律解释“一元

化〞制度。法制的统一是现代法制社会必然的和根本的要求，它不仅要求立法的统一，同时也要求

法律文件在解释上的统一[14].因此，我们不仅要规法律解释的名称，还应逐步取消行政法律规的

“多元化〞解释格局，从而实行行政诉讼司法解释的“一元化〞制度。二是要建立司法解释的“规

则化〞制度。任何事情“没有规矩，就不成方圆〞。“我们要尽量通过行政诉讼规的解释防止引起

冲突，应当尽量按照法律解释规则，甚至可以适用除了语义解释、体系解释、法意解释、扩大解释

以及目的解释以外的限缩解释、比拟法解释以及扩解释等等方法，尽可能做到对下位法作出与上位

法相一致的解释〞[15].三是要建立各级法院司法解释的“公开化〞和“正当化〞制度。适用法律

的前提是解释法律。解释法律的表达就是判决书中对判决理由的详尽说明。“在学术性、合理性较

强的法律体系下，判决书不阐述和论证把法律适用于案件事实的理由的事情是绝对无法想象的〞

[16].因此，我们要通过司法解释在裁判文书中公开引用，从而建立和完善使各级法院和法官的司

法解释公开化和正当化机制，并通过判决书的改革促使法官提高司法解释的理解和适用水平。四是

要建立司法解释的“优先化〞制度。由于行政法规解释体制上优越性，导致法院的司法审查和裁判

处于依附的地位。笔者认为，法院对于其在适用法律和行政规过程中遇到的法律规文义和行政规的

模糊等问题，在索取相关的立法资料作为自己解释的根据的前提下，不应再需征求立法机关和行政

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规制定机关的意见。但考虑到行政机关所拥有的丰富的行政管理知识与经历，法院对行政机关的解

释应当予以尊重，但这种尊重不能取代法官作为法律专家对法律解释与适用所拥有的主导地位。五

是要建立法律解释的“监视化〞制度。为什么现在的行政规冲突较多，一个最重要的原因就是对行

政法律规解释的监视不够。因此，在确保审判独立的同时为防止审判不公，必须加强全国人大常委

会对司法解释的监视，首当其冲的就是要建立司法解释的审查和备案制度。只有这样，才能尽量减

少行政诉讼中的规冲突。

3、强化对行政规冲突的审查与适用。我国行政诉讼法并未明确规定对行政规冲突的司法审查

问题，但“参照〞规章的规定实际上隐含了这一容。按最高法院?纪要?规定，对于行政规冲突的审

查适用，只能“参照上列精神处理〞。笔者认为以上规定的“参照〞，虽然既不能提醒行政诉讼适

用法律的本质问题，也不能为法院审查各个层次的行政规提供有力的法律依据，但它的寓意和设计

思路是积极可取的。从审判实践看，法院在行政诉讼法中对行政规冲突的审查是以选择适用为目的

的审查。

因此，在具体审查适用中，要注意把握以下几点：一是不得越权撤销。根据我国行政诉讼的立

法精神，对行政规的审查性质应确定为以适用选择为目的的适用选择性审查，法院只享有对行政规

确认和拒绝适用的权力，而不得宣布行政规无效或者予以撤销。也就是说，法院不享有对行政规行

使撤销权和宣布无效权，这个权力只能由其他国家机关行使。二是不得越权审查。法律是衡量行政

行为合法性的终极标准。法律的合宪性问题，法律之间是否冲突抵触的问题，在行政诉讼中，应视

为类似于所谓审判前提问题，法院无权审查，自然不得成立拒绝适用的理由。即在行政诉讼中，法

院审查的只是具体行政行为的合法性问题，而不是对法律的合宪性问题进展审查。至于法规、规章

及其他行政规，应以法律为依据或不得与之抵触，其合法性问题应视为类似于所谓先决问题，法院

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享有附属问题的管辖权。受诉法院在对*具体行政行为进展合法审查之前，可以将作出该具体行政

行为的依据—行政规—作为先决问题，有权先对其进展合法性审查，可以成立拒绝适用的判决理由。

三是不得草率行事。对于存有冲突的行政规或经选择性审查拒绝适用行政规的案件，要设置经较严

格和复杂的程序，比方，须审判委员会讨论一致通过，或者且须经两审终审方能生效等等。经过一

定的法定程序后，法院认为不予适用或有冲突的行政规，有权作出拒绝适用的判决理由，在裁判中

予以明确表述。另外，在判决生效后，由终审法院制作对该行政规的合法性审查意见书，通过相应

机关，送交立法法第88条规定的有关机关予以备案审查。这样，既可防止人民法院适用的法来维

持的具体行政行为，又有益于行政规及时合理的立、改、废，从而尽可能地防止发生司法权与行政

权的冲突与碰撞。

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