合同管理内部控制规范

合同管理内部控制规范

一、合同管理概述合同，是指由本单位因事业发展需要，或者按

照工作职责为完成某项特定工作任务，就某一具体事项(行为)，与其他

单位发生经济、业务往来时，与法人和其他组织之间订立、变更、终

止民事权利义务关系的协议。

合同分为一般民事合同、经济合同、劳动合同、行政合同。

本规范所指的合同主要是与经济活动有关的合同。主要包括：采

购合同、工程合同、租赁合同、借款合同、财产保险合同、人事合同

以及其他合同，一般以书面合同为主。

加强合同控制是单位内部控制的重要组成部分，其内部控制的有

效与否直接影响单位经营效率和效果。完善合同控制，有利于维护单

位的权益，防范与控制法律和相关业务风险，提高管理效率。

二、合同控制的目标(1)加强对外签订合同的规范管理，保证国有

资产的安全；(2)规范合同的归口审核，确保合同签订合法合规，防止

违纪违法行为发生；(3)加强对合同文本的审查，保证合同签订符合单

位利益，防范单位受到经济或其他方面损失；(4)明确合同签订的授权

程序，确保合同在授权范围内有效签订，提高合同管理效率；(5)加强

对合同履行的监督，保证合同履行合法及时，维护单位利益；(6)规范

合同文本的档案管理，降低合同管理成本，保证合同档案的真实完

整。

三、合同管理主要风险（1）未订立合同、未经授权对外订立合

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同、合同对方主体资格未达要求、合同内容存在重大疏漏和欺诈，可

以导致单位合法权益受到侵害；（2）合同管理缺乏归口部门，导致合

同管理混乱；（3）合同签订前无审核，因此导致合同存在不符合单位

利益的条款，使得单位受到经济及其他方面的损失；（4）合同签订无

授权，从而导致合同无效或者合同存在重大瑕疵，损害单位利益；

（5）合同执行监督不力，对合同违约未能及时发现及制止，因而造成

经济损失；合同纠纷处理不当，可能损害单位利益、信誉和形彖。合

同档案管理混乱，导致产生合同丢失、毁损等现象。

四、合同业务流程合同业务管理涉及到业务、财务及法律等三个

方面进行管理，因此要处理好这三个部门合同管理岗位的职责划分与

相互配合。一般流程是相关业务部门负责合同起草、签订、履行过程

中的风险管理；财务部门负责与资金支付审核相关的财务风险管理；

法律部门负责与合同条款相关的风险管理。

4、1合同签订工作流程图流程说明：①承办机构（部门）对合

同对方主体资格、资信、履约能力进行调查，初步确定合同对象；②

合同标的额巨大或法律关系复杂的合同，由法规科组织单位主管领导

和具有相应技术、经济和法律知识的人员组成谈判小组或招标小组进

行谈判；③承办机构（部门）经办人起草合同初稿，承办机构（部

门）负责人对合同文本进行初步审核；④政策法规科对合同文本进行

归口审查；⑤财务部门负责人对合同文本进行审核；⑥合同总金额在

人民币20万元以上（含20万元）的由聘请的法律顾问进行审查；⑦

合同总金额在人民币20万元以下的由主管领导审批签字后加盖公章；

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⑧总金额在100万元以上的合同文本经审查后，应当经单位领导班子

集体研究，并做出是否签订合同的决定；领导班子集体研究讨论通过

后，合同文本由单位主要负责人签字后加盖公章。

合同签订权限：A、签订合同总金额在人民币20万元以下

（含20万元）的，由主管领导签字；B、签订合同总金额在人民币

20万元以上的，必须由单位负责人或其书面委托的主管领导签字。

4、2合同履行与归档管理流程流程说明①承办人依据合同约定组

织实施；②承办机构（部门）监督承办人合同切实履行，合同履行期

间，承办机构（部门）、承办人应与合同对方保持经常联系，随时掌

握合同履行进度，定期检查合同履行情况。如发现存在重要问题或可

能发生争议的情况时，应及时向主管上级报告，拟定解决方案，尽快

妥善处理；③合同结算时，承办人提交合同结算申请，履行经费审批

手续，对合同对方开具的发票审核签字；④承办机构（部门）负责人

对合同对方所开具的发票审核签字；⑤财务部门经办人对合同价款支

付进行审核后付款，对收款单位与合同对方名称不一致的应当拒绝付

款；注：合同价款按照财务制度规定的方式支付，合同要根据项目进

展情况分期付款，其屮50万元以上的项目合同首付款一般不得超过合

同总价款的50%o

⑥合同变更时，承办机构（部门）经办人应根据国家法律法规和

各单位有关规定办理批准、登记等手续。合同变更需双方当事人协商

一致，并签订书面变更协议；⑦合同因提前解除终止，承办机构（部

门）应组织相关人员和部门对合同的签订与执行情况进行检查，及时

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采取对策，解决遗留问题，从而保证工作任务的完成。事后，承办人

应撰写合同解除情况报告，说明解除的原因、解决方案、处理结果

等。

⑧合同履行过程中，遇到合同纠纷事项，承办机构（部门）组织

协商解决，合同纠纷经协商一致的，双方应当签订书面协议。纠纷协

商无法解决的，应当根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。承办机

构（部门）填报诉讼仲裁案件审判记录，上报主管上级批示后，指派

相应的法律顾问开展案件代理工作。

⑨政策法规科负责定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记

合同的订立、履行和变更、终结等情况，合同终结应及时办理归档手

续；⑩每年年末，政策法规科对合同履行的总体情况和重大合同履行

的具体情况进行分析评估，对分析评估屮发现合同履行中存在的不足

进行改进。

4、3合同印章管理流程说明①合同相关印章刻制应由印章管理部

门经办人提出申请，详细写明印章的式样、规格和名称；②印章管理

部门负责人对印章刻制申请进行审核；③单位主管领导对印章刻制申

请进行审批；④审批通过后，由印章管理部门经办人员到单位所在地

的公安部门办理准许刻制印章手续，在持有公安部门颁发的特种业务

营业证的刻字单位刻制；⑤印章刻制完成后，由印章管理部门相关人

员进行备案，详细登记印章刻制单位、使用单位、启用日期、保管人

姓名，并留下印模；⑥合同相关印章应由专人保管，需要变更印章保

管人时，应由相关负责人审批；⑦申请使用印章时，承办人应填写用

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印申请，履行相应的审批手续后，方可使用印章；⑧用印后，印章管

理部门经办人应对印章的使用情况进行登记，登记项目包括：用印单

位、受文机关、事由、承办人姓名、批准人姓名、用印件数、日期和

管理人员签字等；⑨机构名称变更、撤销后，原印章应立即停用，停

用印章应及时清退至制发部门，并履行交接手续；⑩印章管理负责人

应定期对印章的交接登记情况进行检查，确保印章得到妥善保存；同

时核对印章管理人员明细，确认印章管理信息得到及时准确更新，职

责分离要求得到严格遵守。

四、合同业务的主要控制措施单位应当建立健全合同内部管理制

度，合理设置合同管理岗位，明确合同的授权审批与签署权限，妥善

保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合

同，严禁违规签订担保、投资和供贷合同。单位应当对合同实施归口

管理，建立财会部门与合同管理部门的沟通协调机制，实现合同管理

与预算管理、收支管理相结合，严格按照预算批复和支出控制方法来

进行合同控制。合同控制具有很强的业

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务性、法律性和财务性，需要实现单位业务部门、法律部门和财务部

门的联动机制，相互配合和监督。在合同业务管理方面具体内部控制

措施如下：

（一）归口管理各单位应根据实际情况指定合同归口管理机构

（部门），对合同实施统一规范管理。我单位的合同归口管理机构

（部门）为办公室，所属单位应按照本单位实际情况明确各单位的合

同归口管理机构（部门）。各单位合同归口管理机构

（部门）职责：负责制定合同管理制度，审核合同条款的权利义务对

等性，管理合同标准文本，管理合同专用章，定期检查和评价合同管

理屮的薄弱环节，采取相应控制措施，促进合同的有效履行等。

（二）牵制管理及不相容职务分离控制各单位应当建立合同管

理的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保合同管理

业务的不相容职务相分离、制约和监督。同一部门或个人不得办理合

同管理的全过程。合同管理不相容职务相分离的控制要求主要包括：

合同的拟定与审批相分离；合同的审批与执行相分离；合同的执行与

评估相分离。

（三）加强对合同业务关健环节的控制措施（1）合同策划环节

单位应当加强合同订立管理，明确合同订立的范围和条件。对于影响

重大、涉及专业技术较强或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技

术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工

作。谈判过程屮重要事项和参与谈判人员的主要意见，应当予以记录

并妥善保管。

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（2）合同调查环节合同调查环节关键控制措施主要是在签约前

确认签约对方主体是否合格、是否有履约能力。一般要审从以下四个

方在审查对方的资信情况：

1、审查对方的营业执照是否有效，拟签订的合同内容是否在对

方的经营范围之内、对方是否具有履约能力；

2、审查对方的税务登记证，了解对方的信誉；

3、审查开户许可证，了解对方的经营状况；

4、审查授权委托书是否有效，防止签订无效合同（3）合同谈判

环节单位应当根据市场实际情况选择适宜的洽谈方式，一般情况下合

同谈判实行集体会审制，超过一定数额的物资采购项目和投资项目要

在审计、纪检部门的监督下，严格按照招标程序进行公开招标。为确

保签订“阳光合同”，要充分发挥合同主管部门、质量保证体系、价

格管理体系的作用，确保谈判质量，为合同签约打下良好的基础。具

体方法如下：

1、组建素质结构合理的谈判团队，一般要会业务、技术、财

会、审计、法律方面的人员参与，充分发挥团队的智慧。

2、收集谈判对手资料，充分熟悉谈判对手情况，做到知已知

彼，同时也要收集同类产品或服务价格等与谈判内容相关的信息，正

确制定本单位谈判策略。

3、关注合同核心内容、条款少关键细节。其他包括合同标的的

数量、质量或技术标准，合同价格的确定方式与支付方式，履约期限

和方式，违约责任和争议的解决办法，合同变更或解除条件等。

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4、影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同还应当

聘请外部专家参与合同的相关工作，并充分了解外部专家的专业资

质、胜任能力等。

5、在整个谈判过程中加强保密工作，建立严格的责任追究制

度。

6、对谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，予以

记录并妥善保存了，作为避免合同舞弊的重要手段和责任追究的依

据。

（4）合同文本拟定环节合同文本应当准确表达对方谈判的真实

意思，控制此类风险的主要方法是严格执行合同审核制度，具体措施

包括：

1、单位对外发生经济行为，除即时结清方式外，应当订立书面

合同，发现违反规定以口头合同进行交易的，及时签订书面合同。

2、严格审查合同需求与国家法律法规、产业政策、单位整体战

略目标的关系，保证其协调一致。

3、合同文本一般由业务承办部门起草，由法律相关部门审核；

国家或行业有合同示范文本的，可以优先选用。有标准文本的必须使

用标准文本，没有标准文本的要做到：条款不漏项；标的额计算准

确、标的物表达清楚；质量有标准、检验有方法；提（交）货地点、

运输方式、包装物和结算方式明确；文字表达要严谨，不使用模棱两

可或含糊不清的词语；违约责任及违约金

（或赔偿金）的计算准确；合同起草要认真地进行检查；

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4、由签约对方起草的合同，单位应当认真审查，确保合同内容

准确反映单位诉求和谈判达成的一致意见，特别留意“其他约定事

项”等需要补充填写的栏目，如不存在其他约定事项时注明

“此处空白”或“无其他约定”，防止合同后续被篡改。

5、通过统一归口管理和授权审批制度，严格合同控制，防止通

过化整为零等方式故意规避招标的做法和越权行为。

6、合同文本须报经国家有关主管部门审查或备案的，应当履行

相应程序。

（5）合同审核环节合同审核环节应按照“统一管理、分级负

责、分专业审查，按计划签订，以合同结算”的原则，制定严格的合

同审查流程，提高合同审核人员专业素质；明确划分合同起草人员和

审核人员的职责，制定合同审核操作指南；建立合同审核工作底稿；

实施合同控制责任追究制度。其具体措施包括：

1、审核人员应当对合同文本的合法性、经济性、可行性和严密性

进行重点审核，关注合同的主体、内容和形式是否合法，合同内容是

否符合单位的经济利益，对方当事人是否具有履约能力，合同权利义

务、违约责任和争议解决条款是否明确等。

2、建立会审制度，对影响重大或法律关系复杂的合同文本，单

位财会部门、内部审计部门、法律相关部门、业务关联的相关部门进

行审核，各相关部门应当认真履行职责。法律部门主要审查违约责

任、争议管辖等实质性条款是否合法、完整、明确、具体；技术部门

对质量条款、技术要求等内容进行技术审查；财务部门对支付条款等

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内容进行经济审查。

3、认真分析研究，慎重对待审核意见，对审核意见准确无误地

加以记录，必要时对合同条款做出修改并再次提交审核。

4、每位审查人对做出的审查结果负责，合同控制部门对合同审

查的结果负全面责任。

（6）合同签署环节

1、严格划分各类合同的签署权限，严禁超越权限签署合同。按照

规定的权限和程序与对方当事人签署合同。对外正式订立的合同应当

由单位法定代表人或由其授权的代理人签名或加盖有关印章；授权签

署合同的，应当签署授权委托书。

合同签订前，合同文本应经单位合同归口管理机构（部门）审

查，再由合同承办机构（部门）提交相关部门负责人、单位主管领导

进行审批。签订的合同总金额在人民币20万元以上（含20万元）的

还应由单位聘请的法律顾问进行审查。

签订的合同总金额在人民币20万元以上的，必须由单位负责人或

其书面委托的主管领导签字；总金额在人民币20万元以下

（含20万元）的，由主管领导签字。所属各单位签订合同，须由法

定代表人签字。

2、严格合同专用章保管制度，合同经编号、审批及单位法定代

表人或由其授权的代理人签署后，方可加盖合同专用章，确保只为符

合管理程序的合同文本加盖合同印章。注：合同专用章必须由专人保

管，保管人应当记录合同专用章使用情况以备查；需要携带章外出时

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要有两人以上，且要有领导的签字，要留有记录；合同章的保管要有

严密的防范措施，严禁丢失或被盗，否则要对当事人进行经济或者行

政处罚。用印章后保管人应当立即收回，并按要求妥善保管，以防止

他人滥用。如果发生合同专用章遗失或被盗情况，应当立即报告公司

负责人并采取妥善措施，如向公安机关报案、登报声明作废等，以最

大限度地消除可能带来的负面影响。

3、采取恰当措施，防止已签署的合同被篡改，如在合同各页码

之间加盖骑缝章、使用防伪印记、使用纸质合同书、使用不可编辑的

电子文档格式等方法对合同内容加以控制，防止对方单方面改动合同

文体。

4、合同必须由双方当事人当面签订。

5、按照国家有关法律、行政法规规定，需办理批准、登记等手

续之后方可生效的合同，单位应当及时按规定办理相关手续。

（7）合同履行环节单位合同履行应贯彻诚实守信和全面履行的

原则，承办机构（部门）应责成承办人依据合同约定组织实施，并对

合同履行情况实施有效监控。合同履行过程屮，因对方或单位自身原

因导致可能无法按时履行的，应当及时采取应对措施。单位应当建立

合同履行监督审查制度。对合同履行中签订补充合同或变更、解除合

同等应当按照国家有关规定进行审查。此环节往往被忽视，但其却是

整个合同运行的关键环节。由此要求单位应采取以下措施：

1、强化对合同履行情况及效果的检查、分析和验收，全面适当

执行本单位义务，敦促对方积极执行合同，确保合同全面有效履行。

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2、对合同对方的合同履行情况实施有效监控，一旦发现有违约

可能或违约行为，应当及时提示风险，并立即采取相应措施将合同损

失降到最低。

3、履行异常的要根据需要及时补充、变更甚至解除合同。合同

变更应根据国家法律法规和各单位有关规定办理批准、登记等手续。

合同变更需双方当事人协商一致，并签订书面变更协议，如双方当事

人对变更合同未达成一致意见，原合同仍然有效。

4、在合同履行管理过程中要落实合同履行责任人，需要追究责

任的要有处理意见；合同履行完毕后，必须写履行报告。

(8)合同纠纷处理环节单位要明确规定合同纠纷处理办

法，在规定时效内与对方协商谈判，协商一致的，双方应当签订书面

协议；协商无法解决的要及时向单位负责人报告，并根据合同约定选

择仲裁或诉讼方式解决。

(9)合同结算环节合同付款是合同履行的最关键环节，也是合

同风险最直接的表现。财会部门应当根据合同履行情况办理价款和进

行账务处理。未按合同条款履约的，财会部门应当在付款Z前向单位

有关负责人报告。按照合同规定履约是业务部门的职责，财务部门要

根据条款的规定进行审查，建立业务部门的合同负责制，财务人员要

严把结算付款关。

(10)合同归档保管环节合同归口管理部门应当加强合同登记管

理，建立合同台账，及时记录合同编号、承办部门、合同名称等信

息，并对合同文本进行分类并连续编号，以防止合同文本的遗失。

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定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履

行、变更和终结等情况，合同终结应及时办理销号和归档手续，妥善

保管合同订立及履行过程中的有关文件资料，以实行合同的合过程封

闭管理。与单位经济活动相关的合同应当同时交存财务部门，作为账

务处理的依据。

加强合同信息安全保密工作，未经批准，不得以任何形式泄露合

同订立与履行过程屮涉及的国家机密、工作秘密或商业秘密。规范合

同控制人员职责，明确合同流转、借阅和归还的职责权限和审批程序

等有关要求；建立合同的责任追究制度，对合同保管情况实施定期和

不定期检查等。

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