中国问题银行公共资金救助体系的法律构建(上)——以金融危机中美国的救助行为为鉴

关键词:金融危机/美国/公共资金/中国模式

内容提要:金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮

大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再

次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，

通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。

中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存

款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、

存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明

确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。一、

问题的提出公共资金救助是与银行内部救助相对应的

一种问题银行救助方式，是对问题银行的外部救助。目前世

界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险

公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注

释1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提

供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税

收、减免政府债务等。）。与内部救助（注释2：内部救助包括

以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行

业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全

的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失

准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩

冰：《凤凰涅槃——问题银行救助机制研究》，中国金融出版

社2007年版，第158页。银行同业救助是指银行同业之间或

1

在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并

提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并

等事宜的活动。）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资

金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救

助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的

最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注

释3：其中典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放

长期债券的形式向四大国有商业银行注资2700亿元人民币、

1999年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、

1998年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向海南发展

银行发放36亿元再贷款进行紧急援助。），但与美国等金融业

发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相

对简单，政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年

来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于

经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应

地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实

状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下

问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机

构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最

后贷款人职责的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（以

下简称《暂行办法》）多处规定值得商榷，使《暂行办法》的

执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共资金对问题银

2

行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中

国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。

美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为

丰富的国家。自1929年以来，美国历史上先后爆发的多次金

融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。

2007年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问

题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原

因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于2010

年7月21日颁布《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法

案》（Dodd－FrankWallStreetReformand

ConsumerProtectionAct，以下简称《多德－弗兰克法案》）。

法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算

程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银

行“太大而不倒”（TooBigtoFail），进一步完善了问题银

行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重

不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行

公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最

新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极

为重要的理论意义与现实意义。美国问题银行公共资

金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会

和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款

和直接注资为主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明

3

确又相互协调配合的问题银行救助体系。二、金融危

机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析营业银行

援助（OpenBankAssistance，OBA）是美国联邦存款保险公

司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于

1950年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存

款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存

款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承

担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国《联邦

存款保险公司法》第13条c款1项规定：为防止参保存款银

行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常

营业，联邦存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关

闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。

营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某

些“必不可少”（indispensable）（注释4：1950－1981年的

《联邦存款保险法》要求FDIC提供营业银行援助必须通过必

要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不

可少”的。）银行的破产。截止到2007年金融危机爆发前，

联邦存款保险公司已为579家银行提供救助，其中典型救助

案例有1980年对第一宾州银行的救助、1981年对互助储蓄银

行的救助、1984年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救

助、1987年对德克萨斯银行集团公司子公司的救助和1987年

对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释5：信息来源

4

于美国联邦存款保险FailedBank专题，http：

//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，

2010年8月1日登陆。）。（一）金融危机中营业银行

救助的实践2007年金融危机爆发以来，美国问题银行

数量急剧攀升，截止到2010年8月1日，经由联邦存款保险

公司处置的问题银行已达288家，总资产达3．8万亿美元，

其中以营业银行救助方式挽救的银行13家，救助资金来源于

2008年10月财政部联合美联储和联邦存款保险公司启动的

7000亿美元的问题资产救助计划（TroubledAssetRelief

Program，TARP）。2007年金融危机以来美国被救助银行的详

细信息（注释6：信息来源于美国联邦存款保险

FailedBank专题，http：

//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，

2010年8月1日登陆。）

依据上表，从被救助银行的数量和资产规模来看，联邦

存款保险公司在此次金融危机中仅救助问题银行13家，占已

处置问题银行总数的4．5%，而13家被救助银行总资产却达

3．2万亿美元，占已处置问题银行总资产的近85%。从被救

助银行所属机构来看，花旗银行、花旗集团信托银行、花旗

银行（墨西哥国家银行—美国）、花旗银行南达科塔州分行及

百货公司国民银行等5家机构均属花旗集团旗下；美国银行

俄勒冈州分行、美国银行罗得岛分行、美国银行、美国银行

5

加利福尼亚州分行等四家机构属于美国银行集团所有。此外，

由于2008年美国银行先后收购了全美银行和美林证券公司，

因此全美银行、美林银行和信托公司和美林美国银行也归于

美国银行旗下。依据数据分析，联邦存款保险公司在

金融危机中对问题银行的救助表现出如下特点：其一，救助

次数少。金融危机中市场退出的问题银行有275家，而联邦

存款保险公司以营业银行援助方式处置的问题银行仅13家。

相对于营业银行援助的有效性来讲，联邦存款保险公司有刻

意限制使用的倾向。其二，被救助的机构庞大。该结论从13

家被救助银行的总资产占288家已处置问题银行总资产的近

85%得以证明。其三，被救助机构较为集中。通过对13家被

救助机构所属集团的情况分析，联邦存款保险公司实际上基

本是对美国银行和花旗银行两大金融巨头的救助。从做出救

助决定的时间来看，集中在2008年11月23日和2009年1

月16日两天，前者是决定救助花旗银行的时间，后者是决定

救助美国银行的时间。（二）营业银行救助中的“成

本最小化”和“系统性风险例外”原则金融危机中营

业银行援助的使用之所以呈现上述特点，是因为美国联邦存

款保险公司适用营业银行救助必须遵循“成本最小化”（Least

CostTest，即最低成本标准）原则和“系统性风险例外”

（SystemicRiskException）原则。二原则在联邦存款保险

公司选择不同问题银行处置方式中得到遵循。美国联

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邦存款保险公司处置问题银行的方式灵活多样，购买与承接、

存款偿付和营业银行救助是三种最基本方式，其余处置方式

皆为上述基本方式的衍生。[1]购买与承接（Purchase

andAssumptionTransactions，P＆A）是将问题银行整体出

售，由一家健康银行进行收购。这种方式通常是解决问题银

行的最佳方案，它不仅可以保证银行资产完好，得以继续营

业，避免存款人因银行倒闭而遭受损失，更为重要的是通过

这种方式处置问题银行，存款保险公司可以节省大量额外成

本，而且对金融稳定的影响最小。但在大多数情况下问题银

行整体出售难以实现，因为收购方通常不愿意承担问题银行

所有的风险，尤其在有限时间内偿还全部债务。他们通常只

乐于承接某些资产和债务，而不愿负担不良债务。[2]（P94）

以促成收购交易为目的，美国联邦存款保险公司设计出援助

购买与交易承接（AssistedPurchaseandAssump-tion

Transactions）方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条

c款2项规定：为了便于其他参保机构对问题参保机构进行并

购，或出售问题参保机构的资产，或承担问题参保机构的负

债，或取得问题参保机构的股份，联邦存款保险公司根据董

事会可能制定的条例或规定的条件，可以自主地购买资产或

承担负债；可以向其他参保存款机构或控制或即将控制该机

构的其他参保存款机构贷款、认购其股份、在该机构存款或

购买该机构的债券；保证参保存款机构、控制或即将通过并

7

购控制参保存款机构的公司在并购、承担债务或购买资产时

免于遭受损失。援助购买与交易承接方式的好处在于存款保

险公司与收购方风险共担，存款保险公司通常通过购买问题

银行资产、承担债务、提供担保等方式参与收购交易之中，

与收购方分担损失，减轻收购方的负担。此次金融危机中，

存款保险公司以购买与承接（包括援助购买与交易承接）方

式处置的问题银行258家，总资产5700亿美元，占已处置问

题银行总资产的15%。此外，成立“桥梁银行”（Bridge

Bank亦称“过渡银行”）是与购买和承接方式密切相关的一种

临时性处置方式，有助于收购交易的顺利实现。1987年，美

国国会批准了《银行平等竞争法》，授权联邦存款保险公司设

立桥梁银行。目前桥梁银行规定在美国《联邦存款保险公司

法》第11条n款中。桥梁银行是经货币监理局批准设立的，

由联邦存款保险公司运作的临时银行。在存款保险公司处置

问题银行的过程中，很多情况下适格收购者的确定需要较长

一段时间。在这段时间内，问题银行的状况通常会继续恶化，

债权人的利益无法得到充分保障。设立一家桥梁银行来接管

一家或多家问题银行可以使联邦存款保险公司有效控制问题

银行，存款保险公司进而可以获取足够时间来彻底评估该银

行的状况，并充分评估可供选择的处置方式，同时也令所有

感兴趣的收购者得以对收购进行审慎经营审查。桥梁银行在

实现所有这些功能的同时还不会影响其向问题银行的存款人

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提供日常业务。[3]（P168）在此次金融危机以前，联邦存款

保险公司共使用过10次桥梁银行的权力，集中在1987年至

1994年间，共成立32家桥梁银行。此次金融危机中，截止到

2010年8月1日，存款保险公司共使用桥梁银行权力1次，

设立桥梁银行1家（注释7：2009年12月18日，存款保险

公司为处置独立银行家银行（IndependentBankers’Bank），

设立独立银行家桥梁国民银行（Inde-pendentBankers’

BridgeBank，．A．）来接管独立银行家银行。）。

存款偿付（DepositPayoff）是存款保险公司对问题

银行进行破产清算的结果，由存款保险公司偿付破产银行存

款人的保险存款。存款偿付一般在存款保险机构不到合适

收购者或援助购买与交易承接成本较高时采用。最终以存款

偿付方式处置的银行一般是同业不太感兴趣的小型问题银

行。存款偿付有两种方式：一是由存款保险公司直接偿付破

产银行存款人的保险存款（Payoffs，PO）；二是由一家财务

状况良好的机构作为存款保险公司的代理人偿付保险存款，

即保险存款转让（InsuredDepositTransfers，IDT）。保险

存款转让不仅能为存款保险公司节约大量人工成本，而且为

代理银行将其服务介绍给潜在的新客户（customer）提供了

良机。本次金融危机中，存款保险公司以存款偿付方式处置

17家问题银行，总资产95亿美元，占已处置问题银行总资产

的0．25%。面对一家问题银行和多种处置方式，美国

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联邦存款保险公司选择处置方式的顺序为：第一，健康银行

整体收购问题银行是最佳选择。若整体收购难以实现，存款

保险公司可以通过各种法律允许的方式与收购者分担损失以

促成收购交易。对较短时间内难以到合适收购者的问题银

行，存款保险公司可以考虑成立桥梁银行暂时接管问题银行。

第二，若问题银行收购不能实现，存款保险公司会对问题银

行破产清算，偿付存款人的保险存款。第三，若问题银行机

构庞大，破产将会使存款保险公司难以偿付所有存款以及产

生巨大的系统性风险（下文详述），存款保险公司将会依照法

定程序对问题银行实施营业银行救助。在进行上述处

置程序的每一步，美国联邦存款保险公司必须遵循“成本最

小化”原则，处置方式需要满足最低成本标准，该原则要求

联邦存款保险公司处置问题银行的方式在所有方式中支付的

成本最小。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款4项是

最低成本要求的详细阐述，其中包括确定最低成本的方法、

清算成本、只有为特定目的才可动用存款保险基金等内容。

在具体操作上，以成立桥梁银行为例，联邦存款保险公司在

设立桥梁银行之前，要预先进行成本分析，将桥梁银行处置

方式预期所需成本与其他可能采取的处置方式所需成本进行

对比。联邦存款保险公司估算成立桥梁银行的成本包括经营

桥梁银行的费用、桥梁银行资产的市值及相对的吸引力以及

预计最后出售经营权所得的收益等。联邦存款保险公司同时

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还要考虑大大萎缩的存款基础对于最后收取的保费以及对于

桥梁银行作为一种节约成本的破产银行处置机制的可行性所

产生的严重负面影响。在此次金融危机中，联邦存款

保险公司较少地使用营业银行救助，原因在于：营业银行救

助必须满足最低成本标准，只有确信救助的成本最低才可进

行。但事实上营业银行救助不太可能满足最低成本标准，因

为购买与承接方式的处置成本绝大多数情况下远小于营业银

行救助的成本。在营业银行救助未满足最低成本标准，而联

邦存款保险公司仍需要救助问题银行时，该问题银行必须满

足“系统性风险例外”原则。此次金融危机中联邦存款保险

公司对花旗银行和美国银行的救助既是如此。系统性风险例

外是“太大而不倒”理念的法律规范性表述，规定在美国《联

邦存款保险公司法》第13条c款4项G中，它实际上是赋予

存款保险公司在大型问题银行破产可能导致严重的系统性风

险的情况下进行营业银行救助的自由裁量的权力，该权力的

行使有严格的程序要求。《联邦存款保险公司法》第13条c

款4项G规定该例外的适用必须由联邦存款保险公司董事会

或联邦储备委员会三分之二以上成员提议。如果提议由联邦

存款保险公司发出，则需征得联邦储备委员会的同意，反之

亦然。此外，财政部长还必须确认适用系统风险例外是正当

的。最后，联邦存款保险公司必须通过保险基金全体成员间

的一种特别评估，来处理其因适用系统性风险例外而受到的

11

损失。[4]（P348）（三）对营业银行救助的争议在

美国，适用系统性风险例外而实施的营业银行救助从诞生之

日便备受争议，因为营业银行救助将某些大银行与小银行在

问题银行处置中置于不平等的地位。[5]这种不平等导致的负

面影响包括：第一，削弱市场约束力。由于存款人相信在大

型银行经营出现问题时，存款保险公司会给予救助避免破产，

因此存款人倾向于愿意与大型银行交易而无视银行的财务状

况。对于大型银行来讲，市场纪律约束会减弱。[6]第二，存

款保险公司的救助会在大型银行与小型银行之间产生不公平

竞争。第三，存款保险公司救助大型银行的可能性会刺激银

行在机构和业务方面的盲目扩张，目的是机构膨胀成对金融

体系影响尽可能大的银行，以争取得到一旦濒临破产会被救

助的机会。第四，大型银行会利用市场支配地位损害消费者

的利益。在本次金融危机中联邦存款保险公司对花旗

银行和美国银行的救助再次激起了对营业银行救助的讨论，

金融界及民众较为一致的观点是废除营业银行救助，并对大

型金融机构进行强制拆分，依据理由大体为上述四点。本文

认为此观点值得商榷：一方面，不应盲目地反对银行“做大”，

大型银行具有规模效益，法律需要禁止的是银行通过恶性竞

争盲目“做大”并利用市场支配地位进行不公平交易，进而

影响金融稳定。那么，对通过合法手段逐渐积累壮大并守法

经营的大型银行，在经营稳健并且不存在威胁金融稳定的前

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提下，就不应强行拆分。[2]165另一方面，基于市场稳定的

考虑，危机中政府对可能产生系统性风险的问题银行进行救

助至关重要，原因不再赘述。基于此，美国问题银行援助方

式应予以保留，进而需要完善问题银行援助在救助条件遵循

“建设型模糊”（con-structiveambiguity）的基础上，严

格执行救助的程序，强化被救银行责任，降低道德风险，杜

绝被救银行股东在救助中获得额外收益。三、危机中

美联储和财政部的救助方式及特征在本轮应对金融危

机的公共资金救助中，与存款保险公司单纯“救机构”相比，

美联储同时采取“救机构”与“救市场”的双重救助措施。

前者指美联储直接对问题银行注资实施救助，后者指美联储

通过运用货币政策增加金融市场的流动性，以期救助金融市

场。救市场的措施尽管并不针对某一个具体问题银行，但挽

救金融市场的措施对问题银行起到了间接救助的效果。财政

部通过直接注资和提供担保的方式救助问题银行。危

机中美联储“救市场”的措施主要包括：第一，降低基准利

率。美联储利用银行货币创造机制增加货币供给。2007年9

月18日至2008年12月16日间，美联储先后十次降低联邦

基准利率，由4．75%降至0－0．25%区间。第二，降低再贴

现率。2007年8月17日至2008年12月6日间，美联储先后

11次降低再贴现率，由5．75%降至0．50%。同时，美联储将

合格再贴现担保品范围扩大到住房抵押贷款及其相关资产，

13

将贴现窗口贷款期限由30天延长至90天。第三，创新操作

工具。在此轮救助中，美联储为给金融市场提供充分流动性，

对最后贷款人制度进行创新。这些创新操作工具主要包括：

定期拍卖工具（TAF）、定期证券借贷工具（TSLF）、一级交易

商信贷工具（PDCF）、资产支持商业票据货币市场共同基金流

动性工具（AMLF）与货币市场投资基金工具（MMIFF）、商业

票据信贷工具（CPFF）、定期资产支持证券信贷工具

（TAB-SLF）、资产抵押证券贷款工具（TALF）等。除

上述措施外，美联储和财政部共同对部分问题银行通过购买

股份为其注资和直接提供债务担保提供直接援助，是一种直

接针对某一具体银行的救助，即“救机构”。2008年10月，

财政部联合美联储和美国联邦存款保险公司启动7000亿美元

的问题资产救助计划。目前，美国财政部和美联储已通过该

计划以购买股份的方式为707家美国银行注资2049亿美元，

其中1250亿美元集中针对美国九大银行股份的交易。被救助

的九大银行及注资情况为：花旗集团、富国银行和摩根大通

分别向财政部出售了250亿美元的股票，美国银行出售了150

亿美元的股票，高盛集团、摩根士丹利和美林公司分别出售

了100亿美元的股票，道富银行、纽约梅隆银行分别向政府

出售了20亿和30亿美元的股票。在债务担保方面，财政部

和联邦存款保险公司共同为花旗集团下属银行提供包括住房

抵押贷款、商业性房地产贷款在内总计3060亿美元的债务担

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保。与以往救助相比，本轮美联储和财政部的救助行

为体现出如下特征：第一，救助行为法律关系的客体

多元化，表现为救助方式多样性。在此次危机救助行动中，

美联储除运用传统的降息、降低再贴现率等救助方式外，还

首创了定期拍卖工具、定期证券借贷工具等救助方式以增加

银行的流动性。创新救助方式的运用凸显了美联储在履行维

护金融市场稳定职责中具有极大的灵活性。第二，救

助行为法律关系的主体多元化，表现为救助主体的多重性和

救助受体的广泛性。一方面，联邦存款保险公司、美联储和

财政部三家救助主体联合行动并采取大规模救助行动是前所

未有的。在美国以往的危机救助中，作为合法问题银行救助

主体，联邦存款保险公司在1989年至1992年间运用营业银

行援助方式仅处置7家问题银行，并且自1992年直到此次金

融危机爆发前从未使用过营业银行援助。历史上美国对问题

银行的救助多由美联储通过最后贷款的方式来完成，财政部

较少参与大规模救助。另一方面，与以往危机救助及此次危

机中联邦存款保险公司的救助相比，美联储和财政部的救助

行为适用于更为广泛的问题银行。危机中联邦存款保险公司

共计为13家银行提供营业银行救助，而美联储和财政部已先

后为700余家银行注资。同为问题银行的合法救助机构却出

现数量悬殊的对比，原因有二：其一，从现行法律规定来看，

美国联邦存款保险法为存款保险公司实施营业银行救助设定

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了苛刻的适用条件和复杂的批准程序。相比之下，美联储和

财政部对问题银行的救助条件和程序没有明确法律规定，美

联储和财政部有权根据实际情况相机抉择。其二，救助数量

的对比悬殊根本上是由救助机构各自遵循的不同基本原则所

决定的。存款保险公司处置问题银行方式的选择以成本最小

化为基本原则。同购买与承接和存款偿付相比，营业银行救

助的成本常高于购买与承接方式。尽管存款保险公司在处置

问题银行过程中金融稳定也是其考虑因素之一，但当金融稳

定与成本最小化产生冲突时，在确保银行破产不会引起系统

性风险的前提下，金融稳定通常会让位于成本最小化。与存

款保险公司不同，美联储以防范系统性风险为己任，以金融

稳定为根本原则。联邦政府为实现保护公众利益和维护社会

稳定的目标也必须确保金融稳定。因此当问题银行濒临破产

时，与救助成本相比，美联储和财政部更倾向出于确保金融

稳定的考虑而实施救助，尤其对大型问题银行的处置更是如

此。第三，救助行为法律关系中救助受体确定的选择

性。尽管此次危机救助中救助受体具有广泛性，但美联储和

财政部对是否救助问题银行仍严格执行两个判断标准：其一，

被救助问题银行大部分机构庞大，其破产可能引发系统性风

险。从美联储和财政部通过购买问题银行股份注资的情况来

看，美国的九大银行全部获得救助，并且占接受注资银行总

数仅1．2%的这9家银行得到的注资额占注资总额的61%。其

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二，美联储仅救助“缺乏流动性”的银行而不救助“缺乏清

偿性”的银行。在被购买股份的707家银行中，中小银行占

绝大部分，其中已被联邦存款保险公司接管的问题银行中，

美联储仅救助了缺乏流动性的银行，缺乏清偿性的问题银行

不在美联储和财政部的救助之列。美联储并不会单纯为了银

行存续而救银行，而是为了救市场而救银行，救助银行的最

终目的是为了救市场。[7]这也充分体现了美联储维护金融稳

定的根本原则。第四，救助行为以救助受体承担一系

列相应法律责任为前提。一方面，同存款保险公司的救助一

样，美联储和财政部对问题银行的救助同样存在道德风险。

廉价的政府救助会促使银行产生对政府化解风险的依赖，从

而热衷于从事高收益、高风险经营而忽视风险管理。降低道

德风险的关键在于杜绝被救助银行从救助措施中获得额外利

益，被救助银行必须付出足够的代价为救助买单。[8]面对沉

重的被救助负担，促使银行形成排斥政府救助，倾向于银行

自救和同业救助的良性循环。另一方面，由于救助资金来源

的公共性，政府救助必须保证救助资金的可回收性，以确保

纳税人的利益不受侵犯。为此，美联储和财政部对被救助问

题银行科以一系列法律责任，包括救助资金需要偿还、为救

助资金提供足额抵押品、征收惩罚性利率、参与银行经营管

理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等。以花

旗集团为例，危机中财政部联合美联储和存款保险公司共为

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花旗集团所属银行注资450亿美元，对其价值3060亿美元的

有毒资产提供担保。作为条件，被救助银行每年向财政部支

付8%的利息；未经财政部允许，普通股股息3年内每季度每

股不得超过1美分；严格限制高级管理人员薪酬；花旗银行

须参加联邦储蓄管理机构负责的救助房市、避免止赎计划等。

基于上述分析，金融危机中美国运用公共资金对问题银行的

救助行为呈现如下格局：救助标准方面，由于对问题

银行的救助极易引发道德风险，联邦存款保险公司、美联储

和财政部对问题银行的救助标准均遵循“建设性模糊”的理

念以降低该风险，救助行为存在较大的自由裁量空间。[9]与

此同时这种自由裁量并未完全脱离法律的约束，是一种法律

之下的自由裁量，表现为各机构救助问题银行须严格遵循某

些基本法律原则。救助机构职权的分工方面，美联储

是最主要的救助机构，其救助对象包括问题银行在内的所有

银行，救助条件为“缺乏流动性”而非“缺乏清偿性”，救助

以提供最后贷款为主要方式。联邦存款保险公司仅有权救助

由其接管的问题银行，救助方式为营业银行援助，救助条件

是满足“成本最小化”或“系统性风险例外”原则。此外联

邦存款保险公司的救助决定须通过美联储和财政部的批准。

财政部的救助对象较为灵活，有权在衡量系统性风险的基础

上相机抉择救助包括问题银行在内的所有银行，并且不受银

行“缺乏流动性”或“缺乏清偿性”之区分的限制，其救助

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的条件是确保救助成本的可回收。美国公共资金救助

问题银行三家救助机构并存有其合理性：其一，为银

行提供最后贷款是各国中央银行的传统职能。作为美国的中

央银行及银行业的主要监管机构，美联储能够实时监控并及

时了解银行的经营管理及财务状况，为暂时缺乏流动性的银

行提供紧急贷款能够在第一时间及时化解潜在的金融风险，

维护金融系统的稳定。因此，在三家机构的救助中，美联储

的救助是避免银行经营状况进一步恶化并进而引发系统性风

险必不可少的第一道屏障。其二，对于经营状况恶化

至“缺乏清偿性”的问题银行，银行监管机构通常交由美国

联邦存款保险公司接管。由于银行的破产会直接导致存款保

险公司偿付存款，因此，出于成本最小化的考虑，《联邦存款

保险公司法》赋予存款保险公司处置问题银行的权力是必要

的，这种处置权力不仅包括促成银行并购、存款偿付、破产

清算，而且也理应包括对银行的救助。因此，存款保险公司

对某些问题银行的救助是避免银行破产的第二道屏障。

其三，财政部救助问题银行在美国法律中并没有明确的法律

依据，但由于财政部服从于联邦政府维护社会稳定的宗旨，

因此法律实际赋予了财政部救助问题银行最为广泛的自由裁

量权，与联邦存款保险公司和美联储相比，财政部在救助条

件方面几乎不受约束。实践中，财政部在必要时加入到美联

储和联邦存款保险公司的救助行动中以增强救助力度，起到

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补充作用，在某些情况下甚至起到决策作用。财政部在救助

中的这种特殊地位有其存在的合理性：一方面，对于某些大

型问题银行的救助，财政部救助手段更为多样化（注释8：财

政部对问题银行的救助可通过编制预算、调节税收、制定财

会制度、资产管理等手段以及动用财政预算来完成。）；另一

方面，由于大型问题银行的破产会影响金融系统乃至整个社

会的稳定，因此对某些问题银行的救助应以整个社会的综合

效应为着眼点，而不是局限于银行业内部。财政部能够弥补

美联储和联邦存款保险公司均属银行业内部机构的缺陷，能

够全面客观评价银行救助或破产对其他行业的影响。如此，

美国形成了由联邦存款保险公司、美联储和财政部为救助主

体，各机构之间分工明确又相互协调的问题银行救助体系。

注释:

[1]彭欢．美国存款保险公司选择处理有问题银行方式的理

论依据[J]．统计与决策，2010，（3）：138－140.[2][瑞士]

艾娃?胡普凯斯．比较视野中的银行破产法律制度[M]．季立

刚，译．北京：法律出版社，2006．[3]徐诺金．美国银行

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攀，等译．北京：中国政法大学出版社，2003．[5]Yomarie

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