我国图书馆应急服务的不足与保障制度设计

我国图书馆应急服务的不足与保障制度设计

摘要：分析我国图书馆应急服务法律保障机制的现状和当前应急服务存在的不足，

研究我国图书馆应急服务的法律保障机制，提出要完善图书馆应急服务立法、保证执法以及

以法治思维强化应急服务意识。

关键词：图书馆;新冠肺炎疫情;应急服务;法律保障机制;立法;公共事件;

Abstract：Thispaperanalyzesthecurrentsituationofthelegalguaranteemechanism

ofemergencyservicesinlibrariesinChinaandthecurrentexistingdeficienciesofemergency

servicebylibrary,studiesthelegalguaranteemechanismofemergencyserviceinlibrariesin

China,putsforwardthatlegislationonemergencyservicesinlibrariesshouldbeimproved,ensure

thelawenforcementandstrengtheningtheconsciousnessofemergencyservicewithlegal

thinking.

Keyword：library;COVID-19epidemic;emergencyservice;legalguarantee

mechanism;legislation;publicevent;

新冠肺炎疫情严重影响了包括公共文化生活在内的人们社会生活的各方面。图书馆

系提供公共文化服务的重要场所，有服务便利性、亲民性的特征，能够有效助推我国文化振

兴进程。在新冠肺炎疫情等重大突发公共事件背景下，图书馆是提供应急服务的主力军。法

律保障作为法治社会有效运行的基本保证，无疑是图书馆为社会大众提供应急服务的根本遵

循。笔者围绕图书馆应急服务的法律保障机制展开思考，以求教各位同仁。

1、我国图书馆应急服务法律保障机制现状

图书馆是提供公共文化服务的重要场所，《中华人民共和国公共文化服务保障法》

和《中华人民共和国公共图书馆法》这两部法律的出台很大程度解决了我国公共文化服务管

理不规范的问题，夯实了公共文化服务的法律基础，筑起了我国公共文化服务基本法律制度

体系的框架，为进一步加强公共文化服务管理和保障提供了法律依据。《中华人民共和国公

共文化服务保障法》更是把完善服务体系、提高服务效能作为政府保障责任写入了总则，《中

华人民共和国公共图书馆法》是规范我国公共图书馆服务的根本遵循，使得图书馆公共文化

服务能够规范化、制度化，可见我国对于公共文化服务的法律保障越发重视。

我国虽然在逐步完善公共文化服务治理体系，但图书馆应急服务领域的法律保障仍

较为薄弱，《中华人民共和国公共图书馆法》和《中华人民共和国公共文化服务保障法》中

有关应急状态下图书馆及其他公共文化服务如何运行、如何规范、以及重大突发公共事件发

生时如何保障执法等问题，均难以到相关法律规定予以明确保障。特别是新冠肺炎疫情的

发生，更是给我国图书馆的应急服务敲响了警钟。当前图书馆承载着借助技术手段与数据思

维坚守文化阵地，为科学研究、政府决策、舆论管理提供重要保障的作用【2】，而重大突发

公共事件的发生，极大阻碍了图书馆应急服务的实施，导致其主要职能难以发挥。

公共文化服务对象是全体民众，承担着社会文化发展和国家精神文化建设重大任务。

公共文化服务应是全面文化服务，贯穿社会文化始终，不论何时，人们自身文化素质的提高

都是社会发展的重点。国家所提供的公共文化服务需要全面应对不同时期的不同需求，使精

神文明能持续增长。公共文化服务必须将各类重大突发公共事件纳入考虑范畴，把其作为自

身职责范围内的重要问题加以解决。因此理当将应急服务作为必要措施，在重大突发公共事

件背景下通过应急服务向民众提供相应文化资源，保障社会公共文化供给。故当前我国图书

馆的应急服务仍然有着较大的完善空间。

2、当前我国图书馆应急服务存在的不足

2.1、图书馆应急管理的法律制度缺失

(1)图书馆应急人员和应急服务管理的法律制度缺失

首先，在应急人员管理的相关规定上，目前我国法律大多语焉不详。如《中华人民

共和国公共图书馆法》第15条仅笼统规定"设立公共图书馆应当具备下列条件:(六)安全保障

设施、制度及应急预案";，至于应急状态下相关人员如何安排、具体工作如何进行等都缺乏

具体制度规定;其次，具体应急服务管理相关规定普遍缺失。如《中华人民共和国突发事件

应对法》第11条仅泛泛规定"公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作";，在重

大突发公共事件发生时，图书馆作为"其他组织";具体如何参与应对工作，是否要根据具体

情况开放小范围的阅读场地等相关服务管理问题均难以从法律层面得到指引，进而造成应急

服务管理混乱。

(2)图书馆应急听证的法律制度缺失

听证是确保服务科学化和民主化的重要措施，要提供应急服务，就须考虑该服务实

施是否真的科学且让民众满意。但可惜的是，目前在《中华人民共和国突发事件应对法》《中

华人民共和国公共图书馆法》和《中华人民共和国公共文化服务保障法》等法律中，都未提

及应急听证。很多应急服务具体实施前根本没有进行应急听证，无法有效了解民众实际需求，

导致应急服务和民众的实际需求脱节。另外，即便举行听证，鉴于重大突发公共事件的危险

性如新冠肺炎疫情，民众无法聚在密闭空间，外出通行受阻，那应急听证又该采取何种形

式，现行法律中应急听证相关规定的缺失，势必严重制约图书馆应急服务的有效提供。

(3)图书馆应急设备的法律制度缺失

《中华人民共和国公共图书馆法》第39-41条明确规定了要加大对政府设立的公共

图书馆投入，将所需经费列入本级政府预算，扩大设备数字化。但是，该法并未通过具体法

律条款对各类图书馆所需应急设备予以明确，其他法律亦然。新冠肺炎疫情发生后，我国图

书馆就存在无足够设备来支持应急服务开展的问题。多数图书馆原本就存在电脑等设备老化

严重的问题，投入使用的设备，如电脑、火警应急照明、消毒器材等，很难保证数量充足、

运行良好。

(4)图书馆应急资金的法律制度缺失

现行《中华人民共和国公共图书馆法》等法律并没有明确公共图书馆应急经费财政

保障的限度，更没有规定图书馆提供应急服务的资金来源，哪些应急服务是图书馆免费提供

的范围，哪些应急服务经费不属于财政保障范围等问题均没有合理的说明。相关法律缺失，

各地图书馆自身就无力科学规划应急资金并制定有效的管理制度，进而给应急服务造成巨大

阻碍。

2.2、应急服务意识淡薄

目前我国图书馆馆员在重大突发公共事件发生时，对如何避免危险及如何安全地向

受众继续提供服务的意识还不强。有研究显示，多数图书馆对重大突发公共事件发生时如何

进行应急服务都缺乏系统培训。很多图书馆馆员往往只认识到正常情况下自身的职责，对在

重大突发公共事件状态下仍要向民众提供应急服务的意识并不强。此外，即使有图书馆进行

了紧急状态下的应急服务培训，也往往草草了之，没有认真对待，向民众提供应急服务的意

识非常淡薄。

2.3、应急服务渠道单一

图书馆应急服务渠道单一也是目前我国图书馆应急服务存在的主要不足。新冠肺炎

疫情等重大突发公共事件背景下，图书馆通常仅依靠提供应急服务，适用体范围较小、

渠道过于单一，儿童、老人等不会使用电脑或没有条件接触网络的体难以获得相应的服务。

同时，图书馆也较少主动拓展新的服务平台和应急服务渠道，这也导致图书馆在新冠肺炎疫

情等重大突发公共事件背景下向民众提供服务的渠道单一，难与微博、今日头条、知乎以及

诸多短视频软件等平台达成合作，传播力不强。此外，图书馆线下应急服务站点寥寥无几，

进一步加剧了应急服务渠道单一化。

3、未来我国图书馆应急服务的法律保障机制设计

3.1、完善立法

笔者主张针对各类重大突发公共事件的发生，可以制定相关法律法规如《图书馆应

急管理条例》等对图书馆应急服务予以规范。具体言之，其内容宜包括如下:

(1)应急人员管理相关规定

根据现行法律在图书馆应急人员管理规定方面存在的缺失，可在《图书馆应急管理

条例》中对图书馆应急人员管理作出详尽规定。如不同级别的图书馆应急人员分别设置为何

种规模，具体服务人员如何组成，应急服务人员的责任如何明确，这些具体规定都需反复调

研并加以明确。此外还应当明确图书馆提供应急服务期间，工作人员要以安全为首要原则，

特殊情况下还可外聘具有特殊专业知识的应急管理人员，同时明确外聘人员具体责任义务，

进而保障应急服务高效实施。

(2)具体应急服务管理相关规定

对图书馆具体应急服务管理的规定，最主要的是将图书馆应急服务范围化和明细化，

使图书馆应急服务有相应的法律作支撑。可通过法律规定图书馆在提供应急服务过程中采取

的具体方式，如图书馆根据自身规模和级别，在保障安全前提下开放一定范围线下实体阅读

区域，规定每天入馆人数或图书馆应急区域开放程度，通过合理措施检测应急开放区域的安

全隐患等问题。另外，还可借助《图书馆应急管理条例》适当改变传统环境下的一些服务规

定，使其在重大公共突发事件发生时变通实行，如在应急服务期间，对于图书借阅时间可以

适当延长等。

(3)应急听证相关规定

为使图书馆应急服务能合乎民意进行，《图书馆应急管理条例》可以重点规定应急

听证程序。其中在实体层面要明确应急听证人员由图书馆负责人、涉及应急管理的专业人员

以及读者大众组成。还应具体规定听证参与人数和听证场所。应急听证程序还可以允许采取

线上会议等形式组织特别听证。《图书馆应急管理条例》还要对应急听证的效力做出详细规

定，保证其在应急服务期间有效施行;在程序层面，应急听证程序应具有简易性。如应急听

证程序包括提前告应急听证内容，听证会的地点、日期和方式，以及相应的质证、决定程序

等。在一些重大突发公共事件发生时，久拖不决和反复持续进行的听证往往会阻碍应急活动

实施，因此《图书馆应急管理条例》须明确应急听证程序所要达到的标准，如最终听证决定

符合法律规定，没有危害国家、社会和他人利益，具备可行性且有重大价值等即可成立，尽

量减少冗杂程序促进应急服务高效实施。

(4)应急设备相关规定

应由法律要求政府加大图书馆应急设备投入力度，对于旧的、瘫痪的设备需及时更

换，对于各类正常运转的设备则要科学合理使用，故《图书馆应急管理条例》需包含应急设

备的购置和管理使用措施。应强调图书馆要确保应急消毒设备的购置、保管和正常使用，要

让图书馆有良好的设备来支持应急服务工作。此外，对应急设备存在问题需维修时也应考虑

在法条内，可明确规定组织相关应急维修人员进行严格的疫情设备检查来保证设备有效运行。

(5)应急资金相关规定

《中华人民共和国公共图书馆法》虽未规定突发公共事件发生时图书馆应急资金投

入，但《北京市图书馆条例》《上海市公共图书馆管理办法》等地方性法规所规定的图书馆

各种经费处理措施对我们仍有一定借鉴意义。首先，须明确规定应急资金来源，可以规定由

政府投入或是向社会募集应急资金，同时还需要立法规定资金募集流程，可以明确要求由图

书馆内部成立应急资金募集小组或是政府代为募集，以应急网络资金渠道或其他便捷方式在

重大突发公共事件造成不便情况下快速获得应急资金。其次，应明确规定图书馆应急资金使

用范围，哪些可以加大投入，哪些应予以免费提供等问题都要做出规定。最后，还可借助相

关规定鼓励图书馆进行适度的应急有偿特服务获取应急资金。

(6)图书馆与各类传播机构合作的相关规定

立法应详细规定在重大突发公共事件发生时，能够与图书馆合作的传播机构资质，

同时保障在应急状态下此类合作机构的利益。重大突发公共事件背景下媒体平台承载的图书

馆应急服务与平常状态下有所不同，因此需在《图书馆应急管理条例》中设置相关应急合作

规定，明确双方在应急情况下需严格遵守的规则，诚信合作，以求效益最大化。同时，该合

作有着临时性和紧急性，所以还可在立法中制定达成合作的特别程序，如合作双方资质合格

便可直接开展合作。类似新冠肺炎疫情的重大突发公共卫生事件发生时，还可通过网络直接

签订合作协议，特殊情况下更可直接口头达成合作。此外，为强化实体线下宣传，《图书馆

应急管理条例》有关应急合作的规定还可要求与社区等共建线下实体应急服务站点，严格规

定站点责任义务，拓宽图书馆应急服务渠道。

3.2、保证执法

3.2.1、设立图书馆应急督察机构

新冠肺炎疫情等重大突发公共事件背景下，图书馆工作效率很大程度上取决于人们

对法律规定的执行程度。专门设立图书馆应急督察机构可对图书馆应急服务及相关应急管理

起到督促作用。图书馆应急督察机构可由政府或图书馆内的应急管理小组负责设立，由图书

馆应急工作负责人或行政管理部门进行工作安排，其督查贯穿图书馆应急服务全过程，包括

应急资金划拨、具体运营管理、人员调配、决策听证以及与其他传播机构的合作等，应急工

作要高标准、严要求，对不合时宜的安排和玩忽职守的工作人员应立刻调整和问责，确保应

急状态下公共文化服务的科学性和有效性。为督促图书馆应急服务达到预定目标，应急督察

机构还可和相关政府机关协商制定符合本地情况和重大突发公共事件实际情况的具体标准，

以此严格规范图书馆应急服务开展。由于国家法律适用全国范围，它要考虑全国范围的综合

情况，只能是各地区的最低限度标准，但各地区发展参差不齐，为能提供最佳公共文化服务，

发达地区制定的具体标准理应高于国家法律对应急服务规定的基本标准。此外为了确保法律

的实施，应急督查机构在执法过程中还应对其督查工作提出督查意见，督促图书馆相关应急

工作更加符合法律规定，确保图书馆应急服务顺利实施。

3.2.2、实现高效执法，保障应急服务渠道畅通

政府机关可组成应急服务保障小组，采取专人负责图书馆应急状态下的网络畅通、

设立应急数字化社区服务站点等措施，促使应急服务高效实施。政府执法时还应严格查图

书馆应急服务存在的不足。此外，政府还要与图书馆应急状态下的相关管理人员保持密切联

系，及时向广大民众收集应急服务的反馈意见，建立双向交流机制，推动信息畅通。

3.3、强化法治思维，提高应急服务意识

首先，法治思维是规则思维，规则思维要求制定良好的法律，并贯彻遵守。因此，

对应急服务意识的提高要狠抓，由外界规则逐渐塑造内在意识，让守法观念渗透到每一位图

书馆应急服务工作人员心中。这就要求图书馆应急服务的工作人员深刻学习相关法律规定，

透彻掌握法律所表达的精神内涵，强化应急服务意识;其次，法治思维是程序思维，图书馆

相关工作人员应强化的应急服务意识不仅要确保服务不间断，更要保障服务安全，还要防范

应急程序违法带来的相应危害。为此，就须严格严格遵守法律规定的应急服务程序性，保证

应急服务的合法性;最后，法治思维是权利义务思维，对于图书馆相关工作人员必须要求不

断强化自身工作认知，通过学习法律规定和应急服务实践操作，深刻认识到应当承担的责任

义务，以此提高应急服务意识，保障应急服务有效开展。

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