明确国土空间规划法律地位的必要性

明确国土空间规划法律地位的必要性

摘要：针对当前我国国土空间开发与管理多规并存、内容重叠冲

突、衔接不协调等问题，文章采用文献调研法、综合分析法，分析国土空

间规划体系在法律层面存在法律地位未明确、体系框架不完善、基本规则

不统一等问题，据此提出明确法律地位、完善体系框架、统一基本规则的

对策，从根本上重构国土空间规划体系，推动经济、社会、生态的全面

发展。

关键词：国土空间规划；法律地位；依法治国

一、引言十八届三中全会提出“健全国土空间开发，资源节约利

用、生态环境保护的体制机制及深化行政体制改革、推动城乡发展一体

化”，十八届四中全会提出“依法治国”，《生态文明体制改革总体方

案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互

衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门

职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，均为探索和建立国土空间

规划的统领性上位法律提供了政策依据和立法契机。

近年来，国土空间规划的提出掀起了规划界的

起了大家的广泛关注，已有学者对现阶段我国国土空间规划

存在的问题进行了梳理，我国涉及国土空间规划的只有《城乡规划法》、

《土地管理法》、《海域管理法》等部分专项性法律，在国家层面上尚无

一部统一、健全的国土空间规划法律法规，主体功能区规划、区域规划、

国土规划虽客观存在，但主要依据中央文件或政策推进相关工作，在法律

上仍处于真空状态，缺乏明确的法理地位；此外，现有法律法规并没有

对各类空间规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等作出原

则性规定，以至于各类空间规划的法律关系模糊。目前，国土空间规划相

?岢保?引

关的法制建设尚处于探索阶段，已有学者将其列为土地科学重点关注问

题。

本文所称“国土空间规划”是对传统意义上的“规划”概念的拓展

（传统意义的“规划”是一个平面上的概念）是把国民经济和社会发展规

划、城市总体规划、土地利用规划、林业保护规划等涉及到的相同内容统

一起来，依据国家经济社会发展战略，统筹区域国土资源禀赋及开发利

用、经济社会活动、生态环境治理与保护三者关系的资源空间配置、开

发利用管理和布局优化的总体方案，是基础性、综合性和战略性的空间规

划。

本研究提出以国土空间规划为纲领，是解决规划自成体系、内容冲

突、缺乏衔接协调等突出问题的最有效方法之一；是建立统一衔接、功能

互补、相互协调的国土空间规划体系的重要基础；也是贯彻落实十八大提

出的“优化国土空间开发格局”的积极尝试和实践。

二、国内外国土空间规划的法律体系完善经验国外空间规划体系从

宏观到微观，从上到下构建了一个完整的规划法律体系，这些法律为空间

规划编制、协调以及切实落实提供了可靠的保障，凸显了空间规划的强制

性和约束性。各级规划的编制都是在上一级规划指导下编制的，构成具

有连续性的体系。各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，

又在进行下一级规划时根据其空间发展侧重点进行各种利益之间的协调。

同时空间总体规划还与专项规划相结合，法律规定的正式规划与以问题为

导向的非正式规划相结合，使得空间规划体系更加灵活与完善。每个层次

的空间规划均有相应的法律支持。具体来说，从20世纪30年代开始，

发达国家就先后开展了国土整治和国土规划工作，把国土作为一个整体，

由国家进行有计划的开发和治理，效果显著。如英国是最早兴起空间规

划的发达国家，自1909年颁布《住房及城市规划诸法》以来，之后进

行了多次制定和修订相关法律法规；德国于1950年通过了《联邦德国

国土规划法》，1998年修订了《联邦德国国土规划法》，对空间规

划的方法、基本原则与任务以及各联邦州制定空间规划法律的途径都作

了详尽的规定，2006年又修改了《建筑法典》，进一步夯实了“区域

发展之法制先行”的思想；美国国土规划按规划范围分为流域综合开发规

划、区域开发规划、城市规划等，按隶属关系分为跨州规划、各州规划和

各县规划等；日本从1949年开始先后颁发了《国土综合开发法》、

《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等，以后又

陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，形成了一套完整的

国土规划法律体系；韩国在近40年已经形成并确立了完整的国土规划

体系，它包含三个层次和两个部门的规划体系。

我国国土空间规划工作实践较晚，1987年，我国出台了《国土规

划编制办法》；2001年，天津、深圳开展国土规划试点工作，包括国

土开发利用、空间区划与布局、国民经济和社会发展等内容；2003

年，辽宁开展国土规划工作，包括国土开发利用和重大工程空间布局等内

容；2017年，我国开展了《全国国土规划纲要（2016〜2030年）》

的编制工作，标志着我国全国性国土空间规划正式启动。据不完全统计，

我国涉及国土空间利用的相关国家级规划有83个，到省配套的规划有

100多个，省、市、县三级规划纲要、重点专业规划有7300余个，但

新时期人口、资源、环境面临严峻挑战，国土空间规划暴露了多规并存、

内容重叠冲突、衔接不协调等一系列问题，造成了规划间的不协调和规划

实施上的困难，制约了规划效力的发挥，影响了经济社会的发展。

总的来说，国内外国土空间规划体系大多以行政级别来划分体系，

而国外空间规划体系具有完善的法律体系支撑，国内现阶段缺少法律体

系，还需要借鉴国外空间规划理论与

实践经验。

三、存在问题及原因分析

（一）法律地位未明确，缺乏主体法律体系

由于国土空间规划法律地位未明确，规划的权威性不

足，土地违法屡禁不止，相关行政部门因“公”违法成本低，其根源就在

于地方政府，土地是围绕着项目转，为了招商引资，地方政府在背后支

持，默许土地违法现象大量存在，片面追求经济效益而忽视生态环境承载

量，大量农田因此化为建设用地，有的甚至公开、直接违法。

当前的《国土规划编制办法》不具有法律地位和作用，

缺乏统领国土空间规划全局的主体法律。国土规划工作依据的实体法和程

序法，多是针对有关环境保护管理部门和资源管理部门发布的法律和行政

规章制度，如《土地管理法》、《森

林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水土保持法》等，缺乏主导性

明确的主体法律统领法律体系，主体法律应对部门法律和规划存在的问题

作出明确规定。

架不完善，各部门缺乏全局性考虑

由于未从法律层面对体系框架进行完善，造成各部门缺

（二）体系框

乏规范性、全局性、综合性考虑，部分规划空间内容重叠冲突，导致了不

少地区国土开发与保护处于混乱状态，影响和危及区域社会经济的可持续

发展，导致在同一块地方的重复规划、重复建设、反复投资现象出现的几

率相应增加，造成

资源浪费

各部门专题性规划因价值取向、专业领域限制，突出专题性，缺乏

综合性、全局性考虑，使相关专题规划在空间上出现同地规划多向利用，

在实施中出现冲突。如土地利用总体规划对农用地、建设用地与未用地之

间的比例关系作了规定，但只考虑土地的天然界线，不考虑土地与城镇

化的关系，基本农田保护区划定错综复杂，导致城镇布局结构不完整，

基础设施难以实施；城市总体规划对土地用途、开发时机、开发强度等内

容进行规定，但忽视了耕地占补平衡，导致城市建设侵占耕地，耕地数量

减少。

（三）基本规则不统一，各规划缺乏系统化基本规范

由于未从法律层面对基本规则进行统一，导致各部门制定国土空间

规划缺乏统一遵循的基本规则，各自为政，基本的技术规范和基本的分类

与指导体系缺乏协调性、统一性，甚至同类用地各自分类不一，归类有

别，造成国土空间归属不清。

主要原因：一是基本的定义不清晰、形式不规范等，如在定义城市

规划区时，《城市规划法》第三条定义的城市规划区是指城市市区、近郊

区以及城市行政区内因城市建设和发展需要实行规划调控的区域，而城市

规划区的具体范围由城市人民政府在编制城市总体规划中划定，由于其定

义不清晰，各城市划定的规划区范围差异较大；二是各规划指导思想制

定的不同，编制技术标准不统一，具体编制的技术手段上的联系与差异也

就更为显著；三是各规划在基础底图的选择、坐标体系的采用、用地指标

和分类标准上都存在着不可忽视的技术性差异，这些都为规划的实施与协

调带来了一系列困难。

四、对策及建议

（一）明确法律地位

明确法律地位是构建国土空间规划体系的核心任务，也是空间规划

规范实施的基础保障。建议将《土地管理法》修改为《国土空间利用管理

法》，将《土地利用总体规划》修改为《国土空间规划》。首先，建立从

顶层到基层的法律法规，从宪法中进行明示，标明国土空间规划的法律地

位，从顶层设计构建完整的国土空间规划法律体系，明确《国土空间规

划》的法律地位，作为国土规划基本法规，统领全局。其次，明确国土空

间规划从属法的范围，涵盖《土地管理法》、《城乡规划法》等现有法

律，以及所涉及的相关法，如《房地产管理法》、《建筑法》、《城市规

划编制办法》、《环境保护法》、《森林法》等，以及最终所形成的各项

规划。最后，修订现有的法律法规，使其与《国土空间规划》形成上下协

调一致的具有权威性的法律体系，保障国土空间规划实施。

（二）完善体系框架

为了使得国土空间规划法律地位更加明确，可从国土空间规划体系

框架进行设计。建议从纵向上、横向上等方面完善现有的体系框

架，各部门在体系框架的基础上进行各自的专项规划。

纵向上，国家层面的规划侧重宏观性和战略性，具有“引导性”；

省市级层面则需要做好上下沟通协调的“衔接性”，而县乡级层面则要

做到具有“可操作性”。

横向上，各规划的协调应建立起以主体功能区规划为主导、以土地

规划为衔接、城乡规划及林业规划为有益补充的战略规划体系。主体功能

区的宏观领导性自不必说，其主导地位显然易见；而土地规划的全覆盖、

综合性、多尺度、约束性和统一的数据基础等特征，作为次一级的衔接性

综合规划最为合适。

（三）统一基本规则在大力推进法制化进程的大背景下，统一基本

规则是保障国土空间规划有效实施的基本措施。建议理顺现有规划间的

内在联系和编制时序，制定国土规划标准，协调专题规划存在的问题。在

多种规划中，以综合性较强的土地利用总体规划为基础，结合其他部门相

关规划，进行技术规程协调、分类体系协调、空间开发利用方向协调，强

化国土空间规划系列性、系统性、协调性和可操作性。在《国土空间利用

管理法》中明确基本概念的定义、基础数据采用标准、用地分类标准、

指标数据算法等，最终形成一套完整的技?g标准。

技术标准制定过程中要充分考虑指标间的关系、内在的联系、指标的层次

性，有效解决规划中的指标冲突。

总之，需要从法律层面，理顺各类空间规划的关系，保证各类规划

在法律层面完成衔接，形成国土空间规划体系以及空间规划编制实施的基

本原则。

五、结语从依法治国角度来看，明确国土空间规划法律地位是一

个必然的趋势和要求，可以从根本上消除因机制、体制、政策等因素导致

的资源无序开发、多重投资、反复建设等现实问题，统筹资源禀赋及开发

利用、进一步拓展耕地后备资源、改善我国的环境和生态保护。只有正

确认识现有规划体系存在的问题，才能保证国土规划具有科学性、合理

性和实用性，才能发挥其应有功能，推进新时期国土规划的制定。除了文

中提到的对规划体系法律地位、体系框架、基本规则的重新考量外，还有

大量的研究和工作需要进一步深入，规划改革创新任重道远。

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作者单位：湖北永业行评估咨询有限公司）