浅谈行政公益诉讼

浅谈行政公益诉讼

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的

行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护

公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽

然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉

讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首

先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利

益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保

护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之

法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把

握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要

性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文

环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不

鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不

作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政

诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没

有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要

目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少

掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。众多

方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为

由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，

必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追

求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥

梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史

文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是

不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。

二、行政公益诉讼之法理基础

任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它

就会成为空中楼阁。行政公诉的法理基础如下：

（一）社会公共性权利的司法保护

社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊

重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映。公民的各项权利，根本

上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应

然权利演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是

法律权利，这也是权利获得法律保障的必然要求。

法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公

民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。但是，仅有制度根据

没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我

国而言，立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整

性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和

法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由

多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不

被认可。

无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保

护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得

司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法

律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之

一。

（二）私人力量对行政权的制约

依我国行政诉讼法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为

侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利；而如果政府行为侵害了社会公

共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。

此种观念和制度之所以存在，其理论根据就在于：行政权本身就是为维护公益而设

的，它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提起诉讼，当法院认定公民个

人与案件不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益，也即不认可其原告资

格。

按照这样的传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来

纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害

及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手

段对之进行审查；而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决！

其结果是：封闭的权力分立与制衡之设计一方面使得公权系统无限扩张，运作效率

愈发低下，造成社会资源极度浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有

自身利益的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人

民主权的根本法理。

可见，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运

用公权以外的力量――私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。司

法审查的精髓不只是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上，其意义在于动用

私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。

（三）诉的利益观之更新与公益救济

在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利

益”是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或

与他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性；诉的利益与原告资格直

接相联系。因此，笔者认为，要研究诉讼资格扩大的问题，其认识基础应在于诉的

利益观之更新。

在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按

照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益容易识别。而随着新型纠纷（环境诉

讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律

所承认的权利体系或框架之中。然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。因为其

权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉的利益的观念和标准进

行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加公民运用诉讼的机会或途

径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，应当是尽量扩大诉的利益的范围。

对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。显

然，在行政诉讼中对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，在现代社会已不合

时宜。细想之下，认为政府的公权力行为与公民个人毫无利害关系，难免显得绝

对。

三、行政公益诉讼之内涵

行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，我国的行政公诉制度应该与我国的

国情以及整个行政诉讼制度相适应，具有中国特。在我国，行政公益诉讼应具有

其独特的具体内涵。

要明确行政公益诉讼的含义，首先应了解作为属概念的“公益诉讼”。公

益诉讼，顾名思义，就是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授

权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究

违法者责任的诉讼。公益诉讼有以下两个主要特征：第一，公益诉讼的直接目的是

主持社会正义，实现社会公平，以维护国家和社会公共利益。第二，公益诉讼的起

诉人可以是与案件无直接利害关系的人。

何谓“行政公益诉讼”，笔者认为，在我国，行政公益诉讼（又简称为行

政公诉），是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害

之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，

并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这是我国应建立之行政公诉的应有之

义。

对此含义，我们主要应从以下几个方面进行把握：

（一）行政公益诉讼的对象范围包括在普通行政诉讼的受案范围之内，应

属于“法律、法规规定可以起诉的其他案件”一类。

行政公益诉讼作为行政诉讼的种概念，其诉讼理念和价值与其他行政诉讼

并无二致，这也就决定了他所针对的对象不能超过《行政诉讼法》中规定的受案范

围。在当今司法实践中，随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强，所有行政

主体行使职权的行为，除了法律明确规定不可诉的以外，只要侵害了公民个人的合

法权益，一般都可被依法起诉。而行政公益诉讼则将把侵害公共利益的行为纳入司

法审查的范围之下。也就是说，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法权益的不

法行政行为都将具有被司法审查的可能性。

应当特别指出的是，笔者认为，在行政公益诉讼中，对于《行政诉讼法》专门

规定的不予受理的“抽象行政行为”应当作严格解释。可以理解，抽象行政行为与

公共利益之间存在着特殊的联系。因为抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反

法律（宪法或法律）或正当程序，就将必然损害公共利益。但我国的立法者却“依

据国情”通过立法将该类行政行为排除在司法审查之外，而交由国家权力机关或上

级行政机关对其进行审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势

的不断加强，相信抽象行政行为终将会接受司法的制约而具有可诉性，这也是国际

上诉讼制度发展的必然规律，并已为西方法治国家的诉讼制度演变的过程所证实。

所谓对其进行严格解释，即“抽象行政行为”的行为主体必须是国务院及其各部或

直属机构，各级人民政府，或省级政府各部门行政机关；其表现形式必须是行政法

规，部门规章，政府规章或自治条例。因此，只要不符合以上两条件的具有普遍约

束力的规范性文件便不属于法律规定的不予受理的“抽象行政行为”。

（二）被诉行政行为违法，并侵害了公共利益或有侵害之危险。

首先，行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行

政行为的侵害即可提起诉讼，而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危

险，则由法院通过审理进行判定。

其次，违法行政行为包括作为和不作为。不作为的违法行政行为一般是指

具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不

理，或放纵该行为。在实践中，可能出现不作为行政机关互相推诿的情况，即两个

或两个以上的行政机关对某一违法行为都具有管理职责，但都不实施制止行为，而

是互相推托。在这种情况下，原告可选择任何一个、几个或所有负有职责的行政机

关作为被告而提起诉讼。

再次，违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、

法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范性文件。“程序违法”

是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为

的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平和防止幕后交易的重要

手段。

最后，违法行政行为损害了公共利益或者有损害公共利益之危险。所谓公

共利益，是指不特定的多数人所共同享有的利益。在当今文明法治社会，公共利益

不仅指物质利益，还涵括人身利益、环境利益、消费利益甚至审美利益等。就行政

公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害了或危及到社会性的公共利益，而

并非直接损害公民私人的利益。当然，请求救济的公共利益在受到侵害的同时，某

些私人利益也可能同时受到损害，但行政公益诉讼的主要目的乃在于维护社会公

益，其诉讼基础并不在于某种私人利益受到侵害或危险，而在于希望保护因行政主

体违法行为而受到损害的社会公益；而且，即便受到侵害或威胁的公共利益中包含

有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他选择通过公益诉讼程序一并获得救

济。

行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要现实的

发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政

行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就

可对该不法行为提起公益诉讼。之所以这样规定是因为，公共利益一般关系到多数

人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或很难弥补。因而，为最大限度的保

护公益，应允许原告人在公益有受侵害之虞但尚未实际发生时对侵害行政行为提起

诉讼。

（三）不以诉讼“发起人”即公民与被诉行政行为有直接利害关系为要

件。公民为维护公益，可以就无关自己权利及法律上利益的事项，对行政主体的行

为“发起”行政公诉。

根据传统的“诉的利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益

有直接关系为限。但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人

利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，

与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。受益者对致使其受益的行政

行为起诉的积极性能有多大可想而知。而且，在某一特定问题上，有直接利害关系

的人并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公益，应允许与自己无直接

法律利害关系的公民，可就违法行政行为而发起诉讼。

笔者认为，在行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一

类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。另一类是非行政

主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。如某企业排放超标污水，当地环保局

却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，

但该企业的侵害行为却以环保局不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵

害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。做出此种分类的意

义在于：

首先，有无“直接利害关系”应是指普通公民相对于行政主体的违法行为

而言，而非相对于公共利益的直接侵害主体。因为两者有时并不一致。例如上述所

举案件中，遭受损失的农民相对于环保局的不作为而言不具有直接利害关系，但其

相对于直接侵害主体――污染企业却是直接利害关系人。

其次，在公共利益的直接侵害主体为行政主体时，无直接利害关系的公民

只能发起行政公诉，而不能以自己的名义提起诉讼。当公益的直接侵害主体是非行

政主体时，又有两种情况：一是虽相对于行政行为无直接利害关系，但与直接侵害

行为有直接利害关系的公民可选择直接以直接侵害主体为被告向法院提起诉讼，此

时的诉讼虽在效果上保护了公共利益，但因诉讼目的非公益而不是真正的行政公益

诉讼。但该种情况下违法行为的行政主体可与直接侵害行为主体一起，成为案件的

共同被告。二是普通公民对行政主体（间接侵害主体）的不法行政行为发起行政公

益诉讼。也就是说，与直接公益侵害行为有直接利害关系的公民有其他诉讼和行政

公益诉讼两种选择。一般说来，当只有侵害之危险或者侵害比较微小时，他们会选

择前者；当侵害已经发生或侵害比较严重时，则大多选择后者。

（四）行政公益诉讼的“启动权”由公民享有，而特定机关享有起诉权，

具有原告资格。

所谓“启动权”，是指公民针对侵害公共利益的行政行为，不能直接向法

院起诉，而只能向特定机关“告发”，由特定机关依法决定是否起诉。

不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格，是因为这涉及到法律价值的衡

量问题。在法律水平（包括法律制度、法律体系、法律文化以及公民的法律素质和

意识等）较高的情况下，普通公民享有起诉权，确实有利于在广泛范围内更高效率

地保障公民权益，制约政府权力，而不必担心引起滥诉。但在法律水平较差的情况

下，则很可能出现滥诉，降低行政效率。我们两千多年的封建传统，较低的经济发

展水平，整个法律体制的不完善，以及公民法律素质和意识的相对欠缺，决定我们

暂时不能赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格。因此，依我国现状，为了诉讼经

济和防止滥诉，应将行政公益诉讼的起诉权交由具有专门知识的特定机关。

享有行政公诉起诉权的特定机关主要指检察机关，其以公益代表人的身份

为维护公益而提起公诉。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权

对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能保护

国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的起诉权符合宪法规定，并充分了

检察机关的应有职能。

在某些情况下，也可允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社

会公益的行为提起诉讼。现实生活中，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者

的地位，如消费者，残疾人等，他们的利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体

的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益，并且在工作过程中积累

了大量经验，因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外，行业协会

对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公

诉。

检察机关是否提起行政公诉的决定，应依照法律的规定做出。因此，行政

公益诉讼必须以法律有特别规定为前提，明确规定行政公诉的原告资格、受案范围

和受理条件，防止特定机关滥用诉权，影响行政行为的效率。笔者建议，立法者应

首先制定专门的《行政公益诉讼法》单行法律，以做到有法可依。检察机关必须依

照法律和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要

包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害

之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关对以上事项只进行初步审

查，以衡量判断是否达到诉的标准。经审查后，拒绝起诉请求的，应书面通知请求

人，并告知理由。被拒绝请求人不服可以向上一级检察机关复议一次。检察机关决

定起诉后，并不当然导致诉讼开始。与其他诉讼一样，由法院最终决定受理与否。

起诉一旦受理，检察机关便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履

行相同的诉讼义务。同时为了行政效率考虑，即使是检察机关提起的公诉，仍应贯

彻“诉讼不停止执行”的原则。

检察机关一般是应“告发人”公民的请求而提起行政公益诉讼，其也可以

直接依职权而主动向法院提起此类诉讼。由于中国传统的明哲保身的处世哲学，以

及现实中与政府打官司“赢了官司，输了一辈子”的不合理现状，公民在面对行政

机关侵害社会公共利益的作为或不作为时往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如

少一事”的考虑，无人问津，更不会发起行政公诉。因此，当检察机关认为某行政

行为侵害或可能有害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼。但此项职

权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降

低行政效率。另外，为鼓励公民与不法行政行为作斗争，维护公益，对原告胜诉的

行政公诉的“告发人”应给给予适当的物质奖励。

四、结语

行政公益诉讼在我国目前还只停留在理论层面，对普通公民来说还是一种

陌生的行政诉讼形式，行政法学界也未对其表现出足够的应有重视和进行深入的研

究，这也从一个侧面反映出我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。

但是，没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的，没有行政公益诉讼制度，国家和

社会公共利益就不能得到彻底和有效的保障。因此，当前在我国建立行政公益诉讼

制度具有紧迫的必要性和可行性！