新城开发BT项目法律意见书

致：XXCK信用保险公司

关于对“ZS路桥公司天津WQ新城开发BT项目”进行

初步法律评估的

法律意见书

敬启者：

北京市JD律师事务所（以下简称“JD”）是在北京市司法局注册设立并依

法执业的律师事务所，现受中国CK信用保险公司法律部委托，就题述“ZS路桥

公司天津WQ新城开发BT项目”（以下简称“本项目”）的整体合规性、各子项

目合规性等相关事项进行初步法律评估并出具法律意见。

为出具本法律意见书，JD审阅了贵公司提供的有关文件资料，具体包括：

1.天津市WQ区规划局2008年11月《关于WQ开发区三期西区和北区、

东蒲洼还迁小区、徐官屯还迁小区规划审定意见》和《关于下朱庄街

道办事处京津公路以西片区规划的审定意见》；

2.

3.

4.

2008年9月6日天津市WQ区区委、区政府《关于加快城区开发建设

的实施意见》；

2009年1月4日国土资源部办公厅发“国土资厅函[2009]1号”《国土

资源部办公厅对天津市土地利用总体规划大纲审查意见的函》；

2009年3月5日天津市国土资源和房屋管理局WQ区土地资源分局（以

下简称“区国土局”）发“津国土房WQ[2009]11号”《关于实行土地征

转分离相关政策的说明》；

5.

6.

7.

2009年6月10日区国土局发《关于天津WQ新城开发BT项目用地情

况的说明》；

天津市WQ区人民政府（以下简称“WQ区政府”）于2009年9月5

日签发的《关于天津WQ区“新城开发”BT项目招商引资的决定》；

WQ区政府2009年9月6日签发《关于天津WQ区“新城开发”BT

项目授权委托书》；

8.由WQ区政府与中国水电建设集团路桥工程有限公司、中国水电建设

集团房地产有限公司、中国水利水电第四工程局有限公司、中国水利

水电第十一工程局有限公司、中国水利水电第十三工程局有限公司和

中国水利水电第十四工程局有限公司于2010年1月10日签订的《投

资合作合同》及其附件；

区政府与ZS电津城投资发展有限公司（以下简称“ZS电公司”）

于2010年2月10日签订的《投资建设合同》及其附件；

区政府2010年1月15日签发的《关于天津WQ区“新城开发”

项目的承诺函》；

11.天津市WQ区人民代表大会常务委员会“津武人发[2010]8号”《关于

印发〈天津市WQ区人大常委会关于批准区人民政府将中国水利水电

建设集团新城开发BT项目回购款列入区财政预算的决议〉的通知》；

12.区国土局2010年1月18日《关于天津WQ区“新城开发”项目配置

土地的决定》；

区地方税务局（以下简称“区地税局”）2010年1月15日《关于

天津WQ区“新城开发”项目税收的承诺》；

区财政局（以下简称“区财政局”）2010年1月18日《关于天津

WQ区“新城开发”项目资金支付的决定》；

15.天津市WQ区审计局（以下简称“区审计局”）2010年1月15日《关

于天津WQ区“新城开发”BT项目资金支付的决定》；

区政府、天津市WQ区土地整理中心、天津新技术产业园区WQ

开发区管委会联合签发的《关于WQ区“新城开发”BT项目配置土地

的函》；

17.中国水电建设集团路桥工程有限公司《企业法人营业执照》及其《章

程》；

18.本项目中“东蒲洼还迁小区建设项目”和“徐官屯还迁小区（孔官屯

片）建设项目”已取得的天津市WQ区发展计划委员会（以下简称“区

发改委”）准予天津WQ城市建设投资开发集团（以下简称“WQ城投”）

办理固定资产投资项目备案的决定；

19.本项目中针对WQ开发区三期西区广源道道路、桥涵、给排水工程等

12项市政基础设施建设及道路建设工程已取得的区发改委立项批复、

可行性研究报告批复及天津市WQ区环境保护局《建设项目环境影响

评价报告表》；

-2-

20.中国农业银行《关于向ZS电津城投资发展有限公司切分20亿元授信

额度的批复》；

21.中国农业银行已向ZS电公司提供人民币3亿元借款的借款凭证；以及，

22.其他相关的资料文件。

本法律意见书所依据的法律、法规包括但不限于：

1.《中华人民共和国合同法》（中华人民共和国主席令第15号）；

2.《中华人民共和国城市房地产管理法》（中华人民共和国主席令第29

号）；

3.《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令第21号）；

4.《中华人民共和国预算法实施条例》（中华人民共和国国务院令第186

号）；

5.《城市房地产开发经营管理条例》（中华人民共和国国务院令第248号）；

6.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发

〔2006〕100号)；

7.《关于加强土地调控有关问题的通知》；

8.《财政部关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》(财综

〔2006〕68号)；

9.《财政部、国土资源部关于印发<土地储备资金财务管理暂行办法>的通

知》(财综〔2007〕17号)；

10.财政部等部门《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕

74号）；

11.《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发

〔2010〕19号）；

12.国家及地方其他相关法律法规、规章等文件。

JD基于贵公司提供的前述文件资料和相关说明、陈述的情况出具本法律意

见。如果贵公司提供的资料或陈述的情况缺乏真实性、准确性、完整性，存在遗

漏或隐瞒情形，则JD对由此导致法律意见书失实、错误不承担责任。

根据前述文件资料载明的事实和贵公司所提供的初步情况说明，JD了解到：

-3-

1.根据2009年9月5日WQ区政府作出《关于天津WQ区“新城开发”

BT项目招商引资的决定》，同意天津WQ区“新城开发”BT项目（共

19个项目，建筑内容为35.5平方公里土地一级开发和130万平方米的回

迁安置房以及陈石路工程）以BT（建设-移交）特许经营方式进行招商

引资建设，并由天津新技术产业园区WQ开发区总公司（以下简称“开

发区公司”）代表区政府出资20%与中标人出资80%共同合资成立项目

公司，负责本项目的投资建设与移交。

该《决定》进一步明确：“本项目的回购资金来源为区财政收入并应采用

货币支付，此外，项目公司也可以选择以具备挂牌条件的住宅用地的土

地使用权方式折抵回购款。在此情况下，若项目公司选择以土地使用权

折抵回购款，则以土地使用权出让起拍价的90%折抵回购款；若项目公

司选择以货币方式支付回购款但区政府不能按合同约定按期支付的，经

中标人同意，区政府可以选择以土地使用权形式向乙方支付回购款，按

土地出让起拍价的80%折抵回购款。”

《决定》规定：“回购款金额=投资成本+投资收益。其中，投资成本=施

工图预算中的建筑安装工程费X（1-下浮比例）±调整费用项目+财务费

用+勘察设计费+监理费+建设单位管理费+保险费+永久设备购置费；投

资收益=投资成本×收益比例。下浮比例、收益比例通过招标确定。”有

关回购款的审核，“由项目公司委托的造价咨询中介结构代表区政府审计

部门对回购款数额进行审核，并以其出具的《回购款结算审核报告》中

确认的回购款数额为支付回购款的最终依据，不再进行其他形式的审

核。”

关于回购款的支付，《决定》规定“按单个项目分别支付回购款，原则上

自第三年起开始支付回购款，即第三年1月1日支付第一年完成的投资

对应的回购款，第四年1月1日支付第二年完成投资的回购款，以此类

推，建设期结束后次年1月1日付清本项目所有回购款。”

2.根据WQ区政府2009年9月6日签发《关于天津WQ区“新城开发”

BT项目授权委托书》，WQ区政府授权开发区公司代表其具体负责本项

目的招标工作（以区政府名义）；负责完成本项目方案设计、规划、立项

-4-

资料及环评和水保等专业报告的编制和报批；负责本项目用地的报批工

作；负责代表区政府出资20%与中标人出资80%共同成立项目公司，依

法行使股东权利并承担股东义务；负责协助项目公司及时获得所有必要

的许可和批准；负责本项目的验收与接收工作；负责回购款支付的落实。

3.根据区政府2009年12月30日签发《天津市WQ区人民政府关于同意

调整天津WQ区“新城开发”BT项目之中标联合体成员及有关事项的

决定》，开发区公司经区政府授权负责组织公开招标遴选本项目的投资人

和施工人。通过招投标程序，2009年11月10日依法选定中国水电建设

集团路桥工程有限公司联合体为本项目中标人，由中标人出资80%与开

发区公司共同组建项目公司负责本项目投资建设。并决定就中标联合体

成员以及出资比例事项作如下调整：

（1）中国水电建设集团路桥工程有限公司联合体，即中国水电建设集团

路桥工程有限公司、中国水电建设集团房地产有限公司、中国水利

水电第四工程局有限公司、中国水利水电第十一工程局有限公司、

中国水利水电第十三工程局有限公司和中国水利水电第十四工程

局有限公司，共同作为本项目投资人和相应施工人，并与开发区公

司共同组建项目公司负责本项目的投融资建设。

（2）项目公司中开发区公司的出资比例为10%；中国水电建设集团路桥

工程有限公司联合体出资比例为90%。

4.依据上述相关政府文件精神，区政府与中国水电建设集团路桥工程有限

公司联合体各方共同于2010年1月10日签订《投资合作合同》，主要约

定以下：

（1）由开发区公司代表区政府与中国水电建设集团路桥工程有限公司

联合体各方共同成立项目公司，持有项目公司的10%股份。项目公

司的注册资本金为三亿元人民币。项目公司继承中国水电建设集团

路桥工程有限公司联合体享有本项目建设-移交BT特许权，负责实

施本BT项目的投融资建设。项目公司设立完成后10日内，区政府

与项目公司签订本项目《投资建设合同》，使项目公司取得投资建

-5-

设本项目的独占性权利。

（2）本项目投资总额以80亿元人民币为限。如最终超出，则超出部分

由双方另行协商确认但以中国水电建设集团路桥工程有限公司联

合体最终决定意见为准。

（3）区政府负责项目立项、用地、规划、建设施工的合法性；负责本项

目征地拆迁安置工作及费用；负责本项目控制性详细规划、修建性

详细规划、方案设计工作及费用。区政府承诺本项目由中国水电建

设集团路桥工程有限公司联合体负责实施建设。

（4）区政府保证按《投资建设合同》约定及时向项目公司支付回购款，

履行回购义务。中国水电建设集团路桥工程有限公司联合体作为本

BT项目投资人，有权通过项目公司按《投资建设合同》约定收取

相应的回购款，按照合同约定按时完成项目建设。区政府与项目公

司按《投资建设合同》的相关约定完成项目的移交工作。

5.根据贵公司提供的中国水电建设集团路桥工程有限公司《企业法人营业

执照》及其《章程》，我们了解该公司简要情况如下：

公司名称

注册号

住所

法定代表人

注册资本

实收资本

企业类型

经营范围

中国水电建设集团路桥工程有限公司

113

北京市海淀区车公庄西路22号海赋国际大厦A座10层

王彤宙

人民币60000万元

人民币60000万元

有限责任公司

施工总承包；公路、铁路、桥梁、渠道、市政基础设施项

-6-

目的投资；购销建筑材料、机械电器设备、化工产品（不

含一类易化学品及危险化学品）。***

成立日期

营业期限

发证机关

发证日期

a.公司由中国水利水电建设集团公司、中国水利水电第四工程局、中国水

利水电第七工程局、中国水利水电第十四工程局、中国水利水电闽江工

程局、中国水电建设集团十五工程局有限公司和中国华瑞投资控股有限

公司等七方共同出资组建。

b.公司股东会由全体股东组成，是公司的权利机构，有权决定公司的经营

方针和投资计划，有权选举和更换非职工代表担任的董事、监事，决定

有关董事、监事的报酬事项；有权审议和批准董事会、监事会的报告；

有权审议批准公司的年度财务预算、决算方案、利润分配方案和弥补亏

损方案；有权增加或减少公司注册资本、对公司发行债券作出决定，决

定公司合并、分立、解散、清算或变更公司形式。股东会会议由股东按

照出资比例行使表决权。

c.公司设董事会，成员为九人，其中含职工代表一人。董事任期三年，任

期届满可连选连任。

2006年4月30日

自2006年4月30日至2036年4月29日

北京市工商行政管理局

2008年4月17日

-7-

d.董事会的表决，实行一人一票。董事会会议应有三分之二以上董事出席

方能举行，董事会对所议事项应由出席董事会会议的三分之二以上董事

表决通过方为有效。

e.公司设监事会，成员三名，监事会中股东代表监事与职工代表监事的比

例为3：1。监事的任期每届为三年，连选可以连任。

f.公司设总经理一名，由董事会决定聘任或解聘，经理对董事会负责。

6.依据以上，WQ区政府与ZS电公司于2010年2月10日签订《投资建

设合同》，主要约定如下：

(1)ZS电公司是开发区公司与中国水电建设集团路桥工程有限公司联合

体各方为实施本项目而根据《投资合作合同》依法设立的项目公司；

本合同签订后，ZS电公司依据本合同独家享有本项目的BT特许经

营权。

(2)本项目包括WQ开发区三期西区（总规划面积25.1平方公里）、WQ

开发区三期北区（总规划面积5.4平方公里）和下朱庄（总规划面积

5平方公里）三个区域的土地一级开发工程，以及东蒲洼（总用地面

积约740亩、规划建筑面积70万平米）、徐官屯（总用地面积约650

亩，规划建筑面积60万平米）回迁安置房工程、陈石路工程。暂定

分为19个（具体以项目立项情况为准）捆绑招标项目，每个项目单

独立项，单独核算。其中，

①土地一级开发工程包括按照区政府提供的控制性详细规划和方

案设计要求，完成市政配套设施建设和土地的“七通一平”建

设，完成基础配套设施建设（包括给水加压泵站、雨污水泵站、

集中供热站等），委托电力相关部门完成电力工程的建设，配合

社会投资单位完成通讯、宽带网络、天然气、有线电视、污水

-8-

处理厂等工程的建设。

②回迁安置房工程包括对两个回迁安置房小区进行开发建设，完

成住宅楼、经营性和非经营性公建（含会所、居委会、学校、

幼儿园、养老院、公厕等）及市政配套设施（含供热站、变配

电站、泵站、院区管网等）建设。

③陈石路工程基本指标为：全长16.5公里，路宽12米，两侧路肩

各1.5米。

(3)为本项目融资目的，ZS电公司可以用其对区政府享有的应收账款（回

购款）权利向金融机构设立质押。

(4)WQ区政府在本合同项下的基本义务包括：确保本项目立项、规划、

用地、建设施工等合法性；确保政府各部门依据本合同约定出具相

应的配套支持文件；协调并上报区人大，确保区人大出具正式文件

同意本项目回购款的支付安排，并将本项目回购款的支付纳入财政；

协助ZS电公司及时获得所有必需的许可或批准；负责根据项目建设

进度需要完成项目用地的全部征地拆迁及农用地转建设用地工作；

严格按照约定支付回购款等。本合同未约定由ZS电公司投资负担的

费用，例如接口费、增容费、“四源”费等费用，由WQ区政府承担

并应及时进行缴纳以满足工程建设需要。在WQ区政府未按照合同

约定足额支付回购款的情况下，ZS电公司有权拒绝移交项目，且有

权停建或缓建在建项目及未开工项目。

(5)本项目的前期工作包括但不限于项目规划批复、项目规划意见书、

工程可行性研究报告等规划、立项资料的编制和报批；项目用地批

准；建设用地的征地拆迁补偿安置；项目规划与方案设计及报批；

办理项目施工许可证；为回迁安置房工程提供三通一平的建设条件

等，由WQ区政府负责及时完成并承担相应的全部费用。

(6)本项目计划建设工期为6年；各项目以取得WQ区政府、监理单位、

施工单位、设计单位四方签字确认的“竣工验收单”（格式作为本合

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同附件）作为通过竣工验收的条件和标准。同时如果由于WQ区政

府原因不履行协助配合义务导致竣工验收延期，ZS电公司不承担违

约责任，区政府仍应按约定履行回购款的支付义务。

(7)回购款=投资成本+投资收益

投资成本=施工图预算的建安工程费×（1－5%）±调整费用+财务费

用+勘察设计费+监理费+建设单位管理费+保险费+永久设备购置费。

其中，“施工图预算的建安工程费”按《天津市建设工程计价办法》

（DBD29-001-2008）、2008年天津市各专业工程预算基价、2008年

天津市各专业工程工程量清单计价指引计算；“财务费用”按银行同

期贷款利率计算，包括ZS电公司在建设期内固定资产投资利息、项

目竣工验收后尚未支付的合同价款的资金利息，以及实际发生的相关

融资费用；“调整费用”是指由于设计变更、工程洽商、区政府未及

时完成其前期工作义务、国家或政府部门建设标准、工程定额发生更

新、地质、文物保护原因或WQ区城市规划调整改变项目规模、主

要控制点等情形造成的工期延误超过1个月以上时所产生的索赔费

用。

投资收益=投资成本×12%。

双方约定，ZS电公司只针对投资收益部分支付税费，对于所收到的

回购款已缴纳税费的部分，区政府负责协调税务部门不再重复征税；

如协调不成，区政府承诺将ZS电公司实际承担的该等费用纳入回购

款。

(8)关于本项目的决算，双方约定由双方选择的造价咨询中介机构代表

区政府审计部分对项目工程造价进行审核。回购款决算审核报告视

为区政府审计部门的审计，是区政府支付回购款的最终依据，区政

府不再进行任何其他形式的审核。

(9)双方约定回购款的支付原则：

-10-

①以签订本合同的所在年份为第一年，WQ区政府应按单个项目

分别支付回购款，第三年1月1日支付ZS电公司第一年完成

的投资对应的回购款，第四年1月1日支付ZS电公司第二年

完成投资对应的回购款，以此类推，在建设期结束后次年1月

1日付清本项目所有回购款。

②若届时造价咨询机构已出具回购款决算审核报告，则区政府应

当按照回购款决算审核报告确定的回购款数额向ZS电公司支

付；若届时尚未完成回购款决算审核报告，则区政府按照ZS电

公司完成的、经监理确认并经ZS电公司审核的工程量所对应的

回购款为准支付该年应支付的回购款。建设单位管理费、监理

费、勘察设计费、财务费用、保险费、永久设备购置费等其它

投资成本以该年实际发生的为准。待造价咨询机构回购款决算

报告审核完成后，双方依据回购款决算审核报告确定的数额结

算，多退少补。

③除以货币形式支付回购款外，双方同意，若ZS电公司要求，亦

可以采用ZS电公司选择的具备挂牌条件的住宅用地的土地使

用权方式支付回购款。在此情况下，若ZS电公司选择以土地使

用权折抵回购款，区政府出让给ZS电公司的土地使用权，以该

土地使用权出让起拍价的90%折抵回购款；若选择以货币方式

支付回购款但区政府不能按合同约定按期支付的，经中国水电

建设集团路桥工程有限公司联合体同意，区政府可以选择以土

地使用权形式向ZS电公司支付回购款，按土地出让起拍价的

80%折抵回购款。WQ区政府在此承诺确保有充足的土地使用权

可以随时上市出让以满足向ZS电公司折抵回购款的需要，且

ZS电公司可以合法取得相关土地使用权。

(10)WQ区政府支付回购款的资金来源为区财政收入，并保证在本合同

签订时安排出具人大和政府正式文件以及相应的WQ区财政局、审

计局、国土局、税务局等有关政府部门的正式支持文件。区政府保

证在每个年度在区人大批准的财政预算基本建设支出、城市维护费、

土地出让金、收益金等支出范围内优先支付本合同项下的回购款，

-11-

并应在本项目建设期和回购款支付期内为ZS电公司提供每个年度

的区人大和区政府批准财政预算和政府工作报告的有效文件。区政

府承诺同时提供《承诺函》，确保本合同是为实施政府融资建设而签

订的BT特许经营合同；区政府将按本合同履行回购义务。区政府同

意将位于WQ开发区规范范围内并已储备于WQ区土地整理中心的

3096.14亩配置土地作为支付本合同项下回购款的保证。在未按时足

额支付回购款的情况下，以该等配置土地出让获得的土地出让金抵

付回购款。在区政府未足额支付全部回购款之前，若配置土地需进

行出让的，在出让前区政府应通知ZS电公司，并提供相应面积的其

它未出让住宅用地补足上述配置土地面积，且将补足土地情况书面

通知ZS电公司，以满足通过配置土地为回购款支付提供担保的需

要。

(11)项目通过竣工验收取得竣工验收单，即标志着项目已依约建设完工

且移交给区政府。竣工验收单签署之日，为该项目移交日。在双方

完成项目移交后，ZS电公司应及时向区政府或其指定的机构分别办

理已移交项目的有关档案资料的移交手续并签署交接单。若届时区

政府未按照合同约定按时足额支付回购款，则ZS电公司有权拒绝移

交项目，且有权停建缓建在建项目及未开工项目。在此期间发生的

成品保护等照管费用及ZS电公司发生的费用由区政府承担并计入

回购款。双方约定，在WQ区政府按合同付清某一项目回购款之日

起，该项目所有权转移为区政府所有；在未付清某一项目回购款之

前，项目所有权归ZS电公司所有。

(12)在项目移交后，区政府应承接与项目有关的未履行完毕的合同下的

ZS电公司的权利和义务，ZS电公司应对此提供必要的协助。

(13)ZS电公司投资本项目所享有的优惠政策，包括但不限于税收减免、

项目报建费用等方面的优惠待遇，并且区政府保证该优惠待遇不低

于同期WQ区土地一级开发、村民回迁安置房、市政道路建设享受

的优惠政策水平。

(14)ZS电公司应当购买和维持建筑工程一切险、雇主责任险和第三者责

-12-

任险。根据本合同的履行情况，ZS电公司分阶段投保政府信用险，

保险标的为区政府出现违反本合同约定的违约行为。

(15)WQ区政府应承担的违约责任情形和违约赔偿办法包括：a.逾期支付

合同价款，应向ZS电公司支付违约金，违约金按逾期金额×同期同

类银行贷款利率计算。逾期支付超过120天，从超过之日起按逾期

金额×同期同类银行贷款利率的2倍计算。b.逾期向ZS电公司返还

土地出让金，应向按逾期金额×同期同类银行贷款利率并向ZS电公

司支付违约金。c.擅自单方终止合同或者因区政府原因造成本合同生

效后120日内本项目未取得施工许可或工期延误120日以上时ZS电

公司决定行使合同解除权的，则WQ区政府应当按照ZS电公司本

项目实际投资成本的1.2倍承担违约责任。d.除前述三种情形外，不

履行或不完全履行本合同其它义务，且超过ZS电公司书面催告通知

要求的履行时间30个工作日仍未履行的，应赔偿因延迟履行义务给

ZS电公司造成的损失。

(16)ZS电公司擅自单方终止合同或者因其原因造成项目工期延误12个

月以上而区政府决定行使合同解除权的，如果项目未开工，则WQ

区政府无偿收回项目；如项目已开工或竣工，则WQ区政府收回项

目时按项目已完成进度的工程造价的80%给予ZS电公司补偿。此

外，ZS电公司不履行或不完全履行本合同其它义务，且超过区政府

书面催告通知要求的履行时间30个工作日仍未履行的，应赔偿因延

迟履行义务给区政府造成的损失。

(17)本合同提前终止的，与本项目有关的、由ZS电公司与第三方签订的

有关合同由区政府承继。与本合同有关的争议的解决机关为中国国

际经济贸易仲裁委员会。

7.本项目已取得天津市WQ区规划局2008年11月《关于WQ开发区三期

西区和北区、东蒲洼还迁小区、徐官屯还迁小区规划审定意见》和《关

于下朱庄街道办事处京津公路以西片区规划的审定意见》，WQ区规划局

经审定同意WQ开发区三期西区和北区控制性详细规划，以及，东蒲洼

还迁小区、徐官屯还迁小区的规划设计方案，及下朱庄街道办事处京津

-13-

公路以西片区总体规划。

8.我们注意到根据区国土局向中国水电集团有限公司提供的“津国土房

WQ[2009]11号”《关于实行土地征转分离相关政策的说明》以及《关于

天津WQ新城开发BT项目用地情况的说明》，WQ区自2008年以来实

行土地征转分离试点政策，以解决在土地征收征用过程中可能出现的农

转用指标问题。即将土地的征收与农转用相对分离，对符合土地利用总

体规划和城乡建设规划的项目用地，先办理征收手续，待项目和用地指

标落实后再办理农用地转用手续。实行土地征转分离后，可以“有效提

高审批效率，实现地等项目，同时避免遗留隐患。”目前，本项目所涉及

撤村建居农民还迁房用地已经完成国有征收，现为国有建设用地，目前

正由区政府完善建设立项手续（约100公顷，合1500亩，建设130万平

方米还迁房）。同时，35平方公里新城开发涉及的基础设施用地，土地

指标已经解决，由区政府负责办理相关用地批准手续。该两项用地均不

涉及征转分离土地政策。

9.根据WQ区政府2010年1月15日签发的《承诺函》，WQ区政府与ZS

电公司签订的《天津市WQ区“新城开发”BT项目投资建设合同》是

区政府以“BT建设-移交”的融资建设方式与ZS电公司签订的BT特许

经营合同。区政府保证本项目立项、规划、建设施工的合法性，并将切

实依照合同约定的投资回报条件履行回购义务，不因领导人、负责人的

更换而影响合同的履行，确保投资人获得合同约定的投资回报。

10.依据天津市WQ区人民代表大会常务委员会“津武人发[2010]8号”《关

于印发〈天津市WQ区人大常委会关于批准区人民政府将中国水利水电

建设集团新城开发BT项目回购款列入区财政预算的决议〉的通知》，天

津市WQ区人大常委会于2010年4月20日向区政府确认同意区政府将

分期支付项目建设回购款按年度列入区财政预算。

11.根据区国土局2010年1月18日《关于天津WQ区“新城开发”项目配

置土地的决定》，区国土局同意确保有充足的土地使用权可随时上市出让

以满足向项目公司支付回购款的需要，并协助项目公司合法取得上述土

地使用权；同意区财政以土地使用权折抵回购款。

-14-

12.根据区地税局2010年1月15日《关于天津WQ区“新城开发”项目税

收的承诺》，天津WQ区“新城开发”BT特许经营项目实施过程中，项

目公司只针对回购款的投资收益部分缴纳税费，对于项目公司收到的回

购款已缴纳税费的部分，不再重复缴税。

13.根据区财政局2010年1月18日《关于天津WQ区“新城开发”项目资

金支付的决定》，同意对天津市WQ区“新城开发”项目以区财政收入

进行支付，并确保按时足额支付回购款。同时，在土地挂牌取得的出让

金收入中，优先支付“新城开发”项目的回购款。

14.根据区审计局2010年1月15日《关于天津WQ区“新城开发”BT项

目资金支付的决定》，区审计局同意由ZS电公司与开发区公司选聘的工

程造价咨询中介机构代表区审计局对“新城开发”BT项目（即WQ区

35.5平方公里土地一级开发和130万平方米的回迁安置房以及陈石路工

程）的回购款数额进行核算，并以其出具的回购款决算审核报告中确认

的回购款数额作为区政府支付回购款的最终回购依据。上述审核与决算，

视为区审计局对回购款的审核与决算。

15.根据WQ区政府、天津市WQ区土地整理中心、天津新技术产业园区

WQ开发区管委会联合签发的《关于WQ区“新城开发”BT项目配置

土地的函》，区政府向ZS电公司做出承诺，将位于WQ开发区规划范围

内并已储备于WQ区土地整理中心的3096.14亩配置土地作为支付“新

城开发”BT项目全部回购款的保证，在未按时支付回购款的情况下，以

配置土地上市出让获得的出让金抵付回购款。

16.根据区发改委向WQ城投下发的共计16份《天津市内资企业固定资产

投资项目备案通知书》，天津WQ城市建设投资开发集团已经取得了东

蒲洼还迁小区建设项目和徐官屯还迁小区（孔官屯片）建设项目，即本

项目中的两大回迁房建设项目的16个子项目的项目备案核准手续；同

时，根据区发改委向开发区公司下发的针对WQ开发区三期西区广源道

道路、桥涵、给排水工程等12项市政基础设施建设及道路建设工程的立

项批复、可行性研究报告批复，以及天津市WQ区环境保护局向开发区

-15-

公司下发的该12项工程之《建设项目环境影响评价报告表》，针对本项

目中的基础设施配套建设和土地平整工程，目前已完成了前期立项审批

手续。

基于前述事实，JD根据《中华人民共和国律师法》的要求，按照律师行业

公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责精神，出具如下法律意见：

一、关于WQ区“新城开发”BT项目的整体合规性问题

1、关于BT项目融资模式法律结构的简要介绍

所谓BT（build-transfer，即建设-转让）模式的准确理解，应当是指政府授

权的项目业主，通过合同协商或者公开招标方式确定项目投资人（即BT投资

人），由BT投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收后移

交政府或项目业主，由政府或项目业主按合同约定支付对价、回购项目的一

种项目融资模式。BT项目模式主要适用于由政府作为主导的、非经营性的城

市基础设施和市政公用设施的投资建设，如城市公路、道路、铁路、港口等

基础设施；城市垃圾、污水和固体废物处理基础设施；城市供水、供气、公

交、绿化等市政公用设施等。采用BT模式实施项目建设最主要优势在于，该

模式能够发挥融资功能，减轻政府的短期财政压力，并能够依法通过专业机

构协助政府或者项目业主单位完成项目建设管理。

一般BT项目的参与各方主体应当包括（1）地方政府，作为项目的发起人、

特许方、监督者和最终回购义务人；（2）政府授权机构，作为项目直接发起

人、监督者和回购义务人；（3）投资人，担任项目公司的出资人和融资担保

人；（4）BT项目公司，即项目的实施主体（包括投融资、建设、移交、取得

回购价款）；（5）项目的融资机构，负责为项目筹集融资，包括股权融资及债

券融资；（6）担保机构，通常主要负责为政府信用提供担保；（7）其他项目

服务机构，包括项目勘查/设计/施工/监理/材料设备供应/工程保险机构/造价

咨询/工程审计/律师等机构，各自履行其专业服务职责。

根据JD为众多BT项目提供法律服务的丰富经验，通常此类项目能够得以实

施的前提条件在于（1）项目的工程可行性研究报告已获得批复；（2）政府已

-16-

经落实有关回购款的资金来源；（3）BT项目公司/投资人应当已经取得政府

关于实施BT项目的批准或授权。

2、对本项目通过《天津市WQ区“新城开发”BT项目投资合作合同》、《天

津市WQ区“新城开发”BT项目投资建设合同》及其已经取得的一系列

政府支持性文件所构建的新城开发BT项目的整体法律分析和评估

首先，在本项目中，由WQ区政府作为项目发起人和回购义务人，委托项目

公司即ZS电公司实施本项目BT融资建设；WQ区政府授权开发区公司代表

区政府作为政府授权机构，直接发起本项目并与作为本项目投资人的中国水

电建设集团路桥工程有限公司联合体共同出资设立了ZS电公司；中国水电建

设集团路桥工程有限公司联合体作为本项目的投资人，与ZS电公司实际承担

本项目的融资责任和投资义务。由此看来，本项目目前现状情况在形式上能

够符合一般BT融资项目所应当具有的形式要件，其法律主体各方身份均已明

确，各方在本项目中的责任和义务清楚、具体。从本法律意见书前述的本项

目目前已具备的各项文件来看，WQ区政府已经获得WQ区人大常委会的相

关决定支持，初步落实了有关回购款的资金来源，而ZS电公司通过《投资建

设合同》亦已获得了有关本项目的实施批准和授权，因此本项目已经在形式

上具备了BT融资项目在整体角度进行评估和分析的基本条件，并取得了启动

实施的各项基本条件。

通过本法律意见书前文部分对关于本项目《投资合作合同》、《投资建设合同》

及本项目已经取得的一系列政府部门支持性文件的简要分析和概述，我们不

难得出，本项目的实质内容，即应当被理解为对WQ区新城开发项目土地一

级开发业务中的土地平整、市政基础设施建设、回迁安置房建设以及陈石路

建设的融资建设行为。

所谓土地一级开发业务，通常的理解是由特定政府部门（包括土地储备整理

中心等）会同市发展改革、规划、建设、财政、交通、环保等行政主管部门

制定统一的土地储备开发计划后，由该政府部门实施或者通过招标方式选择

房地产企业实施的土地储备开发行为。由于目前国家并没有对土地一级开发

业务制定统一的法律法规，我们参考《北京市土地一级开发管理暂行办法》（京

国土房管出[2002]1100号）第一章第三条的规定理解，土地一级开发应当是

-17-

政府委托市土地整理储备中心（以下简称市土地储备中心）及其分中心，按

照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发

计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、

农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。由此可见，土地一级开发

业务的本质特征在于，土地一级开发的责任主体是政府，土地一级开发的目

的是对国有建设用地进行的土地整理和储备。按照JD为各地区土地一级开发

项目提供法律服务的经验，我们理解，一般的土地一级开发项目应当主要包

括对非国有建设用地的征收、征用，对农用地的农转用审批工作，土地的征

收过程中所涉及的拆迁、补偿、安置（包括回迁房的建设开发），土地平整及

其配套市政基础设施的建设等主要内容。

由于按照对土地一级开发本身应当由政府担任责任主体的通常理解，一般情

况下整体土地一级开发业务的实施并不适用于BT融资模式。原因在于，BT

融资建设过程需要对其所实施的标的在融资建设的过程中进行权属上的转

移，才能满足项目的融资条件，并构成未来政府的回购目标。而就土地一级

开发业务而言，其实施的目的在于国有土地的整理和储备，因此不能在其具

体实施过程中实现对土地使用权的转移，而为实现一级开发业务中的土地整

理和储备目标所实施的市政基础设施建设和回迁房的建设，在现实中也不应

发生除政府主体和被补偿对象之外的其他权利人的存在。故通常情况下的BT

融资项目并不适用于土地的一级开发业务。

不过，本项目的独特之处在于，对土地一级开发一般意义上的业务和工作内

容予以了细分。WQ区政府确认并承诺将继续承担有关土地的征用、农转用

手续的办理、土地现状的拆迁及其补偿，并为ZS电公司办理实施本项目BT

融资建设所需的各项政府批准手续，保证建设用地和政府审批手续的合法性

和及时性等。由此，ZS电公司实质上并没有承担对WQ区“新城开发”项目

整体的土地一级开发业务，并非在法律上称为土地一级开发项目的受委托实

施主体，而仅仅承担了该项土地一级开发工作当中的，有关具体工程建设内

容的BT融资建设主体身份。对此，JD倾向于认为，本项目的融资建设方式

并不违背有关土地一级开发方面的法律制度和相关规范性文件的具体要求，

其作为BT融资项目予以实施，在实质性方面较好的规避了一般意义上的土地

一级开发业务不适用于BT融资建设模式的问题，并未出现原则性的法律障

碍。

-18-

3、关于本项目整体合规性的结论性意见

（1）WQ区“新城开发”BT项目在形式上较好的满足和符合了一般性

BT融资项目的法律结构和模式，具有采用BT模式实施本项目融资

建设的形式要件；在实质上没有与土地一级开发业务方面的基本制

度形成原则上的冲突，因此对WQ区政府实际上希望实现的“新

城开发”土地一级开发项目中的土地平整、市政基础设施建设和回

迁房项目建设进行BT融资，在法律上能够满足其必要的合法合规

性要求。

（2）同时需要提示贵公司注意的，本项目与一般较常见的公路、水电基

础设施的BT建设模式存在的不同之处在于，在本项目的融资建设

过程中，ZS电公司及其投资人仅得以依据相关的合同约定对其所

投资的资产主张所有权，其投资收益的实现全部依赖于回购款项的

足额、按时支付，而不能等同于其他项目，可能对所融资建设的标

的获得实际上的特许经营权和收益权，并仅仅以政府回购款的支付

为其融资建设活动的终点和对其特许经营权和收益权的担保情形。

（3）基于JD对BT融资项目的丰富法律服务经验，我们在此进一步向贵

公司说明依据目前国家和各地方对BT融资建设项目较为有限的法

律法规，在大多数BT项目的实施过程中普遍存在并可能遇到的其

他法律问题，主要包括以下：

①关于政府落实回购款项的资金来源及其保障问题，通常较为常

见的方式包括三类：即以政府财政预算资金作为回购款的主要

来源，或安排第三方（如国有企业）为政府履行回购义务提供

担保，或通过政府土地收益，主要为政府进行特定区域进行土

地成片整理、出让时所获的、地方政府可以支配的政府土地收

益作为回购款的资金担保。

对于以上，我们已注意到本项目目前已经将区政府支付回购款

的资金来源列入了区政府财政预算并就此已经获得了区人大常

-19-

委的同意决定。但根据目前中国的《预算法》明确规定，不允

许政府编列赤字预算，即政府不能负债。尽管据JD了解目前有

关的政策可能正在发生调整，但将政府委托实施的BT融资项目

的回购款以政府财政预算作为主要资金来源的，在法律上确实

仍普遍存在此类问题。

对于以上提到以政府土地收益作为回购款资金担保的问题，我

们将在后文专门部分予以讨论和分析。

②由于国内尚无立法，有关BT模式项下尚有一些相关的法律适用

方面仍存在需要进一步明确和落实的问题。尽管现实中已经普

遍在实际操作中存在，但并没有得到很好解决的：(1)BT模式与

法律规定禁止施工单位“垫资承包”之间的关系问题；(2)BT模

式与中华人民共和国招标投标法等相关法律制度之间的关系问

题。

根据《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民

共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施

工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必

须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利

益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或

者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援

助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务

院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法

律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依

照其规定。”同时，根据《工程建设项目招标范围和规模标准规

定》第七条进一步规定：“本规定第二条至第六条规定范围内的

各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及

与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之

一的，必须进行招标：（一）施工单项合同估算价的200万元人

民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估

算价在100万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务

的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；（四）单项

-20-

合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目

总投资额在3000万元人民币以上的。”由此，在BT融资模式下

的施工主体单位可能仍旧会面临招投标法律程序性方面的要

求。按照目前的实践操作，普遍认为BT融资模式是不应当排除

招投标法相关规范的适用的，而对BT融资项目项下项目公司和

投资人所采用的招投标方式进行的竞争性谈判和中标，也不能

取代未来在项目施工过程中的招投标法程序的适用要求。

在此我们建议贵公司需对本条所述两方面的法律问题予以适当

当关注。

二、关于本项目中各子项目的现状合规性问题

如本意见书前文所述，JD根据贵公司所提供的相关文件和资料，已了解目前

本项目中的回迁房建设项目，包括东蒲洼还迁小区建设项目和徐官屯还迁小

区（孔官屯片）建设项目的共计16个子项目，已经由WQ城投取得其《天

津市内资企业固定资产投资项目备案通知书》；同时，本项目中的土地平整和

基础设施建设项目部分，开发区公司则已经取得了共计12个子项目的立项批

复、可行性研究报告批复，以及天津市WQ区环境保护局向开发区公司下发

的该12项工程之《建设项目环境影响评价报告表》。

JD理解贵公司希望本所就目前本项目中的各个子项目进行其合法合规性评估

的法律服务需求，并希望本所就上述两类不同的子项目各选其一进行具体分

析。然而，JD认为：

1、无论本项目中的土地平整、市政基础设施建设类项目，或回迁房建设项

目，目前都处于最前期的项目审批手续办理阶段。从目前贵公司提供的

文件来看，任一子项目均尚未取得有关的规划、用地、施工许可手续，

而均处于项目的立项审批和备案工作的完成阶段。就此，我们认为，（1）

该类文件的取得仅为该类项目可以合法存在的必要条件而非充分条件；

（2）目前该各个子项目的状态为已通过立项备案手续得以合法建立，

其应在该类立项/固定资产投资备案的有效期限内，依法办理后续项目前

期的审批手续；（3）鉴于该各个子项目的现状情况，尚不具备对其合法

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合规性进行法律评估的基本条件，也不具备以具体单一子项目为例予以

分析的基本条件。简言之，我们目前仅仅能够确认该各子项目在目前有

效存在之法律事实。

2、从本项目土地平整、市政基础设施建设项目和回迁房建设项目已经取得

的区发改委立项备案文件来看，本项目中回迁房建设项目的建设主体单

位为天津WQ城市建设投资开发集团，而土地平整和市政基础设施建设

项目的建设主体单位为开发区公司，二者均不是ZS电公司。作为“新

城开发”BT项目的实施主体单位，ZS电公司尚未取得其应当取得具体

项目实施许可文件，同时，本项目子项目的立项备案主体单位仍为区城

投公司和开发区公司的情况，与本项目《投资建设合同》约定的情况并

不相符。对此我们理解，ZS电公司具体开始执行并实施《投资建设合同》

项下的BT融资建设单位之各项责任和义务，应当以其合法取得本项目

各子项目的合法审批许可手续为前提必要条件。在区政府将上述有关土

地平整和市政基础设施建设项目及回迁房建设项目的主体单位变更并统

一依法确立为ZS电公司之前，ZS电公司及本项目的投资人——中国水

电建设集团路桥工程有限公司联合体尚不具备投资启动实施项目融资建

设的必要合法及合约条件。

三、关于本项目中涉及以土地使用权折抵回购款之具体安排的合规性问题

首先JD认为，对贵公司提出的题述法律问题予以分析论述，主要涉及两个方

面的法律制度，一是与土地一级开发过程中土地出让金收支管理方面的法律

法规，二是关于土地使用权公开交易方面的程序性规定。

目前在国家层面上，涉及土地一级开发业务领域中土地出让金的收支管理方

面的法规，大致包括有《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管

理的通知》(国办发〔2006〕100号)；《关于加强土地调控有关问题的通知》；

《财政部关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》(财综

〔2006〕68号)；《财政部、国土资源部关于印发<土地储备资金财务管理暂

行办法>的通知》(财综〔2007〕17号)等，以上一系列规范性文件就开展、

组织土地一级开发的政府职能部门、权限、土地出让金的征收、支出财政科

目等问题进行了规定。

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1.土地出让金支出管理的监管导向

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定了将土

地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理制度，并明确列出，国

有土地出让收入的支出包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、

城市建设支出、其他支出(土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用

费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有

企业职工安置费支出)，规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜，

与之前《关于加强土地调控有关问题的通知》表明的“国有土地使用权出让

总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行收支两条线管理。土地出让

总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物

和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，

其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用

于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”精神相符。

2007年1月1日，国家财政部在《财政部关于印发<国有土地使用权出让收

支管理办法>的通知》中进一步落实了在财政工作中加强土地出让金收入支出

管理的办法，修改、删除、增设了相应财政科目。

从上述法规规定和国家审计署2008年第四号公告《国有土地使用权出让金

审计调查结果》可知，目前国家在土地使用权出让金的征收使用方面有两大

关注点，一是加强土地出让金的征收管理、防止国有资产流失，二是切实确

保征地补偿安置和被征地农民社会保障，在土地出让金的支出中加大对农村、

农业的扶持。关于土地出让金的支出管理，审计署报告主要关注的是是否纳

入财政管理、是否被挪用、借用、用于对外投资。

根据上述法规、公告和当前土地宏观政策可知，国家对土地出让金的支出管

理是趋紧的，不排除今后出台更为严格的土地出让金支出管理办法，或提高

土地出让金收入中的政府职能支出。

2.土地出让金支出管理对本项目的影响

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由于目前国家对土地出让金严格实行“收支两条线”制度，详细列明了土地

出让金的支出项目，并在《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支

管理的通知》中写明：“土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，

通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降

低开发成本。”这些规定和管理趋紧的宏观政策使得土地一级开发项目中的投

资盈利空间存在被压缩的可能。本项目中区政府实现回购款的来源，表面看

为区财政预算，实质上就是土地出让收入。而严格的土地出让收入管理和使

用制度，对于区政府在《投资建设合同》项下所应当承担的回购款支付责任

的实际履行能力势必造成客观的影响。

在财政资金的运转方面，《财政部关于印发<国有土地使用权出让收支管理办

法>的通知》第四条规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。

收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中

予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。在地方国库中设立专账(即登记

簿)，专门核算土地出让收入和支出情况。”进一步地，《土地储备资金财务管

理暂行办法》第四条规定：“土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行

预决算管理。”由此可见，目前我国的土地出让金实行的是财政内封闭运转，

专款专用的资金运转制度。在此我们提示贵公司需要关注的，是未来在《投

资建设合同》履行过程中，已经列入区财政预算的回购款实际对ZS电公司进

行支付的财政CK问题，特别是其中依据合同约定明确的投资收益部分的财政

CK的问题。

通过分析根据新修订的财政支出功能分类科目和《土地储备资金财务管理暂

行办法》，土地一级开发成本在财政上可根据《2007年政府收支分类科目》

支出功能分类212类“城乡社区事务”(反映政府城乡社区事务支出。具体包

括：城乡社区管理事务支出、城乡社区规划与管理支出、城乡社区公共设施

支出、城乡社区住宅支出、城乡社区环境卫生支出、建设市场管理与监督支

出等)08款“国有土地使用权出让金支出”科目划拨给土地储备机构，再由土

地储备机构完成最后的支出。根据《土地储备资金财务管理暂行办法》对土

地储备资金的使用范围规定，在四个使用范围中，未明确列明有土地一级开

发业务的投资收益类支出科目，与之较为贴近的使用范围为“必要的前期土

地开发费用：前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相

关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、

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排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出”，与之可牵强联系

的使用范围为“经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用”。

如上所述，我们在确认《投资建设合同》等相关法律文件约定有效的同时，

对于有关合同约定的回购款项具体的支付方式和财政科目，目前认为仍应予

以进一步讨论和明确。

在上述分析的基础上，一旦区政府不能按时筹集并完成年度应付回购款数额，

则很有可能发生对于ZS电公司已经建设完成并具备了土地公开交易条件的

国有建设用地土地使用权的直接摘牌，以折抵区政府在BT融资建设合同项下

应当支付的回购款。我们认为，《投资建设合同》并包括区国土局的有关书面

承诺和确认，对于以具备公开交易条件的国有建设用地的土地使用权折抵应

当支付的回购款安排，存在以下几个方面的法律问题：

1、以土地使用权折抵回购款，并且区国土局承诺协助本项目投资人和ZS

电公司取得相应土地使用权的行为，涉及违反国有土地“招拍挂”出让

的法律制度。如果ZS电公司未经公开、公平、合法的“招拍挂”程序

而直接取得项目土地使用权，特别是住宅等经营性房地产开发项目的土

地使用权，则可能由于其程序违反，而影响其所取得土地使用权本身的

合法有效性。

2、根据上述国有土地使用权出让过程中土地出让金的“收支两条线”管理

制度，以土地使用权折抵回购款的实质即以土地出让金折抵回购款的资

金运用工作安排与该等相关规定存在冲突和合法性瑕疵。基于本所在类

似项目上的法律服务经验，如果ZS电公司不签署具体地块的土地出让

合同或者签署土地出让合同但并不缴纳出让合同约定的土地出让金，均

可能导致其土地使用权的取得过程存在不合法瑕疵并因此对其土地使用

权的合法有效性造成不利影响。但如果ZS电公司签署出让合同并据实

另行缴纳土地出让金，则面临对ZS电公司的额外资金负担，对本项目

的运作程序设计不利。

3、如《投资建设合同》中约定的，“双方同意，若ZS电公司要求，亦可以

采用ZS电公司选择的具备挂牌条件的住宅用地的土地使用权方式支付

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回购款。在此情况下，若ZS电公司选择以土地使用权折抵回购款，区

政府出让给ZS电公司的土地使用权，以该土地使用权出让起拍价的90%

折抵回购款；若选择以货币方式支付回购款但区政府不能按合同约定按

期支付的，经中国水电建设集团路桥工程有限公司联合体同意，区政府

可以选择以土地使用权形式向乙方支付回购款，按土地出让起拍价的

80%折抵回购款。”有关土地出让金90%或80%的条款，还有可能涉及

变相减免土地出让金并造成国有资产流失的法律问题。

综合本部分的上述讨论和分析，我们认为，对于本项目中涉及以土地出让金

作为区财政和回购款项资金支付来源的安排可能在实际执行层面尚存在未确

定性，同时，对于以住宅用地的土地使用权直接折抵区政府应付回购款的安

排在合法合规性方面应当是存在疑问的。

四、当前国家对“政府融资平台”的相关政策可能对项目产生的影响等其

他相关问题

根据“国发[2010]19号”《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关

问题的通知》，将地方政府平台公司基本分为了三大类型，即只承担公益性项

目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司、承担公益性项

目融资任务的同时还承担公益性项目建设、运营任务的平台公司，以及，承

担由稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融

资平台公司。对此三类公司，国务院规定，对第一类公司应当落实公司现有

债务后，其今后不得再承担融资任务，并应对此类公司做出清理；对第二类

公司，则应在落实债务、剥离其融资业务后不再保留融资平台职能；对第三

类公司则应当按照《公司法》等有关规定予以完善法人治理结构，引进市场

化管理和投资多元化途径，改善融资平台公司的股权结构。

我们倾向于认为，本项目中的ZS电公司，可能更接近于上述的第三类融资平

台公司，并且由于其本身即为区开发公司与项目投资人即中国水电建设集团

路桥工程有限公司联合体共同投资设立，应可理解为该公司已经完成了国务

院对类似平台公司的管理体制改革方向要求。对于这一类融资平台公司，目

前国务院和相关政府们对其融资活动主要提出以下几个方面的具体要求：

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1、加强对该类公司的融资管理和银行等金融机构的信贷管理。融资项目必须

符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准

和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备

案手续。

2、金融机构要对该类公司严格规范信贷管理，加强风险识别和风险管理，审

慎评估借款人的财务能力和还款来源，对于没有稳定现金流作为还款来源

的，不得发放贷款。为该类公司提供融资应直接对应项目，并严格执行国

家关于项目资本金的规定。

3、地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，除法律和国务院另

有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费

补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其

他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

通过上述规定可以看出，国家对“政府融资平台”采取日趋严格和紧缩的融

资管理政策。作为本项目中区政府支付回购款的主要资金来源即区财政，不

能再另外对ZS电公司日后为本项目融资另外提供其他担保。我们初步分析，

相关政策的陆续颁布和执行，对于本项目的实际融资方式和融资条件可能造

成相当的影响。

首先，如本法律意见前文所述，本项目BT融资方式与一般BT融资项目不同，

在项目投资建设过程中并没有实际资产的所有权将能够被登记在ZS电公司

名下，也没有来自融资建设项目自身的经营性收益作为可能的融资还款来源，

而全部BT融资回购款项来源来自区财政和土地出让收入；

第二，与一般性的土地一级开发项目相类似的，本项目的投资和建设虽然较

为明确的应当由ZS电公司承担，但其投资收益的取得即回购款项目的获得，

仍很大程度上依赖于政府责任，即区政府和区国土局所保证的、有充足的土

地（指标）用于出让并完成出让或者具备提供土地使用权折抵回购款的条件。

因此，相对于一般BT融资项目而言，本项目在未来的融资模式和融资渠道上

可能面临不同的困难，而国家对“政府融资平台”采取日趋严格和紧张的管

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理政策，显然对于本项目而言是较为不利的。

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以上本法律意见书，是我们就目前所了解的情况，按照贵公司要求所进行的

初步分析和评估。如贵公司尚有其他疑问，也请随时。

顺祝业祺！

北京市JD律师事务所

二零一零年十一月二十二日

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