城市规划管理与法规——知识归纳

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城市规划管理与法规

城市规划管理：目的：实现城市土地空间资源的使用和合理布局

过程：组织制定城市规划，并依法对城市土地的使用和各项建设活

动进行组织、协调、引导、控制和监督

结果：使土地资源系统和各项建设的空间关系形成合理的结构，促

进城市建设的协调和可持续发展。

第一章、行政法学概述

行政法是政府行政管理和实施依法行政的主要法律依据。

依法行政是城乡规划管理的一项基本原则。第一节法律及行政法

本节重点：行政法的概念、法政法治原则一、法律

1、概念：泛指国家机关制定或认可，并由国家强制力保证实施的

行为规X的总称。狭义指国家立法机关制定的具有约束力的规X性

文件。2、特征：调控人们行为的社会规X；由国家制定或认可；

由国家强制力保证实施；法律规定人们权利和义务。二、法律规X

1、定义：构成法律整体的基本要素或单位。由国家制定或认可的、

逻辑上周全的、具有普遍约束力的行为规则。组成要素：

假定：规定适用该规X的条件部分

处理：为主体规定的具体行为模式，即权利和义务

制裁：违反规定应承担何种法律责任在乡、村庄规划区内进行

乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应

当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民

政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

第六十五条

三、行政法

1、概念：关于行政权力的授予、行使及对行政权力进行监督的法

律规X的总称。

国家法律体系中的一个部门法。在国家法律体系中居于仅次于

宪法的法律地位。

2、行政法的渊源（表现形式）

1）宪法—最根本的渊源

2）法律。基本法律和基本法律以外的法律

3）行政法规：国务院根据宪法和法律制定的主要渊源

4）地方性法规

5）自治法规-自治条例和单行条例

6）规章—部门规章和地方规章四、行政法的原则

1、行政合法性原则—首要原则

概念：指行政行为符合法律法规的基本原则。包括：行政主体合法；

行政行为依法；行政程序守法；行政权限合法

2、行政合理性原则

行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。

内容：ⅰ正当性。主观上出于正当动机，客观上必须符合正当的目

的。ⅱ平衡性。ⅲ情理性。符合客观规律，合乎情理。行政自由裁

量权：是行政主体在法律规定的X围内自行判断、自行选择和自由

决定，以作出公正而适当的具体行政行为的权力。

存在的合理性：是适应现代行政管理事务的复杂性和多变性的

需要；是行政效率价值追求的要求；是克服法律固有的不完善性的

需要。

二、行政行为

1、概念：国家行政机关依法行使国家行政权力，实施国家行政管

理而产生的具有法律效力的行为。必须具备五个要件：1）行为的

主体2）行为的客体3）行为的内容4）行为的形式5）行为的结果

2、分类

按行政行为的方式和作用不同，可分为：

1）抽象行政行为：法定行政主体制定普遍适用具有法律效力的行

政法律规X文件的行为

2）具体行政行为：行政主体对具体事件或特定的人所作的具体处

理或特定的争议进行裁决的行为

三、行政立法

1、概念：国家行政机关依照法定权限与程序制定、修改和废止行

政法规、规章等规X性文件活动。

立法的主体是国家行政机关

必须在法定权限内，依照法定程序进行

目的在于执行宪法和法律，实现国家行政管理职能

内容是关于国家对社会各方面事务的行政管理

表现形式是制定行政管理方面的行政法规和规章

2、立法原则：依法立法、XX立法、加强管理与增进权益相结合、

效率原则

3、行政立法行为的主体

我国的行政机关通过三种形式取得立法权：

行政合法性与合理性之间的关系

1）是行政法两项基本原则，两者不可偏废。

2）合法性原则是主要原则，合理性原则是补充原则。

3）违反合法性原则导致行政XX，违反合理性原则导致行政不当。

4）行政合法性原则既适用于行政管理，又适用于行政诉讼，而行

政合理性原则不适用于行政诉讼。3、行政应急性原则

在某些特殊的紧急情况下，处于国家安全、社会秩序或公共利益的

需要，行政机关可采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。第

二节行政主体与行政行为

本节重点：抽象行政行为与具体行政行为、行政立法的概念、要求

一、行政主体

概念：依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使

职权及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼

效果的组织。

是一种组织，而不是个人；依法拥有独立的行政职权；行政主

体能以自己的名义行使行政职权和参加行政诉讼；行政主体能独立

承受行政行为所引起的法律效果和行政诉讼效果。

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A根据宪法和有关组织法的规定取得职权性的行政立法权。B根据

有关法律、法规规定取得授权性的立法权。C根据最高国家权力机

关通过的专项决定，取得特别授权性的行政立法权。

我国获得行政立法主体资格的行政机关有：

国务院、国务院各部、各委员会

省、自治区、直辖市的人民政府

省、自治区政府所在地的市人民政府

经国务院批准的较大市的人民政府

4、程序

编制立法规划、起草、征求意见、审查、审议通过、签署审批、发

布备案

第三节行政程序

本节重点：行政程序、行政复议

一、定义：行政主体实施行政行为的时间与空间方式，也即行政主

体在实施行政行为时必须遵循的步骤、方式之总称。

目的：保障行政相对人的权利，扼制行政主体自由裁量的随意性；

保障行政权力的有效行使，提高行政效率

二、法律意义

1、行政程序合法、适当是构成行政行为的有效要件之一。

2、行政程序XX、失当可以构成相对人申请复议、提请诉讼的理由

之一。

3、行政程序XX、失当可以构成权力机关和上级行政机关撤销其行

为的理由之一。

4、行政程序构成行政审查和司法审查的内容之一。

三、程序的基本制度

1、告知制度：指行政主体在实施行政行为过程中，必须把相对人

应该知道的有关事项告知相对人的一种行政程序制度。

告知的内容：说明理由；告知权利和义务。

告知的方式：公告、文书、口头、标志及手势告知等。

2、听证制度：行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，

由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提

供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律

制度。

3、回避制度：指行政公务人员在行政管理过程中，不得参与与自

己有某种利害关系的行政事务的处理，以确保行政的公正性的一项

制度。

三类：职务回避；公务回避；地域回避。4、信息公开制度：是行

政机关向公民、法人或者其他组织公开政府文件、档案材料和其他

政府信息的制度。

5、职能分离制度：两类：同一行政主体内部实行职能分离；不同

行政主体之间实行职能分离。

6、时效制度：指行政法律关系主体在某些程序上必须在法定期限

内行使权利或履行义务，否则就要承担不利的法律后果的一种程序

制度。

三种类型：在法定期限内不行使其权利的，视为放弃权利。在法定

时限内不履行其义务的，可以视为不履行义务。行政主体在法定期

限应该作为而不作为的，可以视为同意或拒绝。

6、程序及操作要求

1）程序：申请、受理：五日内审查、审理、决定

2）要求：①申请复议的时效：知道具体行政行为之日起60日内提

出复议申请。

②受理条件：A申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的

公民、法人和其他组织；B有明确的被申请人C有具体的复议请求

和事实根据D属于申请复议X围E属于受理机关管辖

③及时审查：复议机关及时审查，五日内决定是否受理

④全面审理：原则上实行书面复议制度。复议期间，已经生效的

具体行政行为对申请人仍有约束力。

⑤复议决定：A维持决定B补正决定—程序不当，可作出要求被

申请人补正的决定C撤销或变更决定(主要事实不清，具体行政行

为认定的基本事实缺少证据,适用法律、法规、规章和具有普遍约

束力的决定、命令错误、违反法定程序、超越或滥用职权、具体行

政行为明显不当)

不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。

引起不可抗力的原因有两种：一是自然原因，人类无法控制的大自

然力量所引起的灾害事故；二是社会原因，如战争、罢工、政府禁

止令等引起的。

不可抗力因公民个人不能预见、不能避免而成为民事活动中适用的

一种免责理由。

（二）行政诉讼

1、定义：人民法院按照诉讼程序解决部分行政争议的活动。

2、与行政复议的衔接:自由选择、复议前置；法定复议后不得起诉：

5、参加人：当事人（申请人、被申请人）、第三人和复议代理人

7、救济制度

四、行政救济：当事人的权益因受国家行政机关或法律、法规授权

组织的不法行政受到损害时，请求国家采取措施，使自己受到损害

的权益得到维护的制度。

形式：申诉、声明异议、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等。

（一）行政复议

1、定义：Reconsider，公民、法人或其他组织认为，行政机关或

法律、法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向被申

请人的上级领导机关提出申请，由受理申请的机关对原行政行为依

法进行审查并作出行政复议决定的活动。

行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。

2、基本原则

实事求是、有错必纠；合法性原则；公开性原则；及时原则；便民

原则

3、X围：行政机关作出的具体行政行为

4、管辖（即向谁申请复议）：上一级的行政机关

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3、行政诉讼的程序:起诉与受理、第一审程序、第二审程序、审判

监督程序、执行程序

4、行政复议与行政诉讼的区别：行政复议是行政监督，行政诉讼

是法制监督。

从法律效力上来说行政诉讼优先与行政复议。

三、行政赔偿：行政机关及执法人员XX行使国家行政管理职权而

侵犯公民、法人或组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责

任的制度。

第四节行政法律责任与行政法制监督

本节重点：行政责任的形式和构成条件、行政监督的内涵和基本要

求

一、行政责任

1、概念：违反行政法律规X的当事人依法必须承担的法律责任。

2、包含的内容:行政主体的行政法律责任、行政相对人的法律责任、

工作人员的行政法律责任

3、形式:A行政处分：行政机关对公务员或国家机关工作人员的XX

失职的惩戒。

B行政补偿C行政处罚：行政相对人

D警告、、没收XX所得、责令停产停业等

4、构成条件

1）行为人的行为客观上已构成XX。

2）行为人具有责任能力。年龄16周岁以上，智力正常。

3）行为人在主观上有过错。考察行为人主观恶性程度。

4）行政XX必须以法定职责或法定义务为前提。

5、原则：教育与惩罚相结合的原则、责任法定原则、责任自负原

则、主客观一致原则

二、行政监督

1、含义：党、国家机关和人民众对国家行政机关及国家公务员

在行政管理过程中遵纪守法情况的监察和督导活动。（核心作用：

中国共产党）

主体是党、权力机关、检察机关、审判机关、企业、事业单位、社

会团体公民；对象是各级国家行政机关及公务员；法制监督。

2、主要任务是发现和纠正一切违反国家行政管理原则、法规、规

章的行为，防止和纠正行政管理活动中的偏差，保障行政目标准确、

及时地实现。

作用：预防作用、补救作用、改进作用

3、类型:执行党的监督（核心作用）

权力机关的监督：各级人民代表大会对行政机关的监督

司法机关的监督：人民检察院、人民法院

公民与社会组织的监督。

第五节行政许可

一、概念：行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审

查，准予从事特定活动的行为。

二、特征:1、依申请的行政行为。

2、管理型行为。3、外部行为。

4、准予相对人从事特定活动的行为。

三、分类

1、普通许可

行政机关准予符合法定条件的公民、法人或其他从事特定活动的行

为。有附加条件活动的准许。没有数量限制。行政机关没有自由裁

量权。

2、特许：行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定的权利的

行为。

取得特许权应支付一定的费用；有数量控制；行政机关有自由裁量

权。

适用于：有限自然资源的开发；有限公共资源的配置；直接关系公

共利益的垄断性企业的市场准入

3、认可：行政机关对申请人是否具备特定技能的认定。

通过考试；资格、资质证的认可，不能继承、转让；没有数量限制；

没有自由裁量权。

4、核准：行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术

规X的判断、确定。

依据主要是技术性和专业性的；根据实地验收、检测决定；没有数

量控制；没有自由裁量权。

适用于对特定的产品、物品的检验检疫。

5、登记：行政机关确立行政相对人的特定主体资格的行为。

未经合法登记取得主体资格或特定身份，从事社会活动是非法的；

没有数量控制；对申请登记的材料只进行形式审查；没有自由裁量

权。

适用于：确立个人、企业或者其他组织特定的主体资格、特定身份

的事项。

四、程序

1、申请与受理

申请人向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可活动的意思

表示

行政机关进行形式审查，决定是否受理

2、审查——实质内容的核查

形式：书面审查、实地核查、当面质询、听取第三人意见、召开专

家论证会等。

3、决定

准予行政许可的，应当予以公开；不予行政许可的，应说明理由并

告知相对人救济权。

行政许可的期限：

行政许可法规定了20日的一般期限；多个行政机关，实行统一办

理或联合办理的，行政许可法规定办理时间不得超过45日；颁发、

送达行政许可的期限为作出行政许可决定后的10日内完成。

第二章城乡规划法规体系

本章重点:我国城乡规划法规体系的组成、《城乡规划法》

第一节我国城乡规划法规的发展历程

我国法律制度在历史上并不健全，1947年制订了现代历史上第一

部城市规划法《都市计划法》

五个阶段：

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一、国民经济恢复时期（1949—1952年）

1952年成立建工部，同年9月召开了建国以来第一次城市建设座

谈会。

二、第一个五年计划时期（1953—1957年）

1954年，在建工部设城市建设总局，主管城市建设工作。

1954年11月，国家建委成立，1956年国家建委颁发《城市规划编

制暂行办法》，这是新中国第一部关于城市规划的法规文件。

三、和调整时期（1958-1965年）

1960年第九次全国计划会议上，草率地宣布“三年不搞城市规划”，

是一个重大失误。

1961年，中共八届九中全会提出了“调整、巩固、充实、提高”

的八字方针。

严格控制大城市人口增长，新建工厂，尽量分散在中小城市。

四、“文化大革命”时期（1966—1976年）

1966年至1971年，是城市建设遭受破坏最严重的时期

1972年，国务字批转国家计委、建委、财政部《关于加强基本建

设管理的几项意见》，重新肯定城市规划地位。

1974年，《关于城市规划编制和审批意见》和《城市规划居住区用

地控制指标》

五、社会主义现代化建设新时期（1977年至今）1、1977-1989年

1978年全国城市工作会议，中央发布《关于加强城市建设工作的

意见》；

1984年国务院颁发了《城市规划条例》，是新中国建国以来，城市

规划专业领域第一部行政法规，标志着我国的城市规划步入法制管

理的轨道；

1987年10月，建设部在XX威海召开了全国首次城市规划管理工

作会议；

1988年在XX召开全国第一次城市规划法规体系研讨会，提出建立

完善的法规体系。

2、1990至今

1990年4月1日，新中国第一部城市规划专业法律《中华人民XX

国城市规划法》正式施行

1993年6月29日，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》，

1993年11月1日起正式施行；

（一法一条例）

2008年《中华人民XX国城乡规划法》开始施行，标志着我国进入

城乡一体化的新时代（共七章七十条）。

第二节我国城乡规划法规体系

城乡规划法规体系—国家调整城乡规划和规划管理方面所产生的

社会关系的法律及各种法规、规章的总和。

（一）国家城乡规划法规体系

1、基本法：《中华人民XX国城乡规划法》

2、行政法规—由国务院制定和发布

《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）

《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008年）

3、部门规章：《城市规划编制办法》

《城市规划强制性内容暂行规定》

《城镇体系规划编制审批办法》等

4、其他规X性文件：国务院：《国务院办公厅转发建设部关于加强

城市总体规划工作意见的通知》

建设部：《关于加强省域城镇体系规划调整和修编工作管理的通知》

《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通

知》

相关部委的规X性文件

5、国家技术标准

（二）地方城乡规划法规体系

1、地方性法规：《XX省历史文化名城保护条例》

《XX市城市规划条例》（1998）

2、地方政府规章：《XX省城镇国有土地使用权出让和转让实施办

法》、《XX市城市规划管理技术规定》

3、其他规X性文件

4、地方技术标准

二、纵向体系与横向体系

1、纵向体系：法律→行政法规→部门规章→地方性法规→地方政

府规章（法律效力由高到低）

2、横向体系

城乡规划受到相关方面的法律、行政法规和规章的制约。

土地管理法、环境保护法、建筑法、行政许可法、行政复议法

等。

城乡规划体系：法律+法规+规章+技术标准+相关法

规章常以“。。。办法”形式出现。

三、城乡规划技术标准体系是工程建设标准体系的一个组成部分。

工程建设标准体系包括15个部分。

1、基础标准

某一专业X围内作为其他标准的基础并普遍使用，具有广泛指导意

义的术语、符号、计量单位、图形、基本分类、基本原则等。

城市规划术语标准、城市规划制图标准、城市用地分类代码

2、通用标准

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针对某一类标准化对象制定的覆盖面较大的共性标准，它可作为制

定专用标准的依据。

城市人口规模预测规程、历史文化名城保护规X、城市用地竖向规

划规X、镇规划标准、城市工程管线综合规划规X3、专用标准

针对某一具体标准化对象或作为通用标准的补充、延伸制定的专项

标准，覆盖面一般不大。

城市居住区规划设计规X、风景名胜区规划规X、城市绿地设计规

X、城市道路交通规划设计规X

第三节城乡规划法

2007年10月28日人大常委会通过，2008年1月1日起施行《城

乡规划法》共七章七十条

与城市规划法比较，取消了城市新区开发与旧区改造一章，新增

了“城乡规划的修改”和“监督检查”两章节

一、《城市规划法》的检讨

A城乡二元分治，不利于统筹发展B立法理念滞后(工业文明的直

接反映)“实现城市的经济和社会发展目标”“适应社会主义现代化

建设的需要”C法律实施的机制不全，可操作性不强D监督机制

缺失，责任追究制度缺乏E执法主体不明确，责权分配不合理F法

律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

《城市规划法》第五章规划行政主管部门没有行政强制权，面对

XX建设，他们只能下达“责令停止建设”“限期拆除或者没收”“责

令限期改正，并处”的行政处罚文书，相对应人不履行处罚决

定的，只能申请人民法院执行。

二、《城乡规划法》的特点

A首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构规划

制度，进人城乡统筹规划管理新时代。

B对比上版最大的不同是强调城乡统筹，最显著的进展是强化监督

职能，最明确的要求是落实政府责任。

C为加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进

城乡经济社会全面协调可持续发展制定本法。

三、《城乡规划法》的主要内容

（一）城乡规划体系、原则和管理体制

1、城乡规划体系

城乡规划管理工作。

（二）城乡规划的制定

1、城乡规划的内容

（1）省域城镇体系规划。（2）城市、镇总体规划

强制内容：建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地

和水第、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保

护、防灾减灾等

（3）乡规划和村庄规划

乡规划应包括村庄发展布局

2、城乡规划编制和审批程序

3、科学、XX制定规划的要求

设计单位资质。基础资料。公众参与。

（三）城乡规划的实施

1、实施原则

政府实施城乡规划应遵循的原则

在城市建设和发展过程中应遵循的原则

在镇的建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则

在乡、村庄的建设和发展过程中实施规划

规划实施过程中禁止擅自改变用途的原则

2、近期建设规划：制定、重点内容、实施

3、城乡规划实施管理制度

（1）建设项目选址规划管理（2）建设用地规划管理

（3）建设工程规划管理（4）乡村建设规划管理

（四）城乡规划的修改

1、规划修改的前提条件

省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：对原规划的实施

情况进行总结，并向原审批机关报告。涉及强制内容的，要提出专

题报告。

控制性详细规划：对修改的必要性进行论证，征求地段内利害关系

人的意见，并向原审批机关提出专题报告。涉及强制内容的，应先

修改总规。

修建性详细规划：采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。因

修改给利害关系人造成损失的，应依法给予补偿。

乡规划、村庄规划：经村民会议或村民代表会讨论同意。

2、规划修改的报审程序：基本是按原规划

第三章城乡规划管理基础知识

2、城乡规划原则

（1）城乡统筹、合理布局、节约用地、集约发展。

（2）先规划后建设。（3）环保节能，保护耕地。

（4）保护历史文化遗产和城乡特风貌。

（5）公共安全、防灾减灾。

3、城乡规划管理体制

第十一条：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工

作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的

本章重点：

1、政府的主要职能2、公共政策3、城乡规划管理的目的和任务4、

城乡规划管理的依据、内容与方法

第一节公共行政基础知识

一、公共行政

1、含义：政府处理公共事务提供公共服务的管理活动。

国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动。

公共-公共权力、公共利益、公共事务

行政—对公共事务的管理与指挥

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2、X围：公共领域—基本公共产品领域和混合公共产品领域

3、作用：导向作用、管制作用、服务作用、扶助作用

二、公共行政的主体和客体

1、公共行政的主体：政府-行政机关及独立的行政机构。由不同层

级组成，包括中央政府和地方各级人民政府

2、公共行政的客体——公共事务

国家事务：国防、外交

共同事务：跨行政区域的，如大经济区协作

地方事务：城市规划管理、交通管理

公民事务：户籍管理

三、行政机关

1、概念—又称政府，国家依法设立并代表国家行使行政权，掌握

国家行政事务的机关。是国家权力机关的执行机关。行使的职权是

国家赋予的行政权。实行首长负责制。

2、分类：根据管辖领域，可分为中央行政机关和地方行政机关。

（国务院和地方各级人民政府）

3、结构

1）纵向层次—层级制结构：下一层次对上一层次负责，上下层次

之间构成领导与被领导的关系。

2）横向结构—职能结构：在一个层次中由若干平行部门组成，每

个部门相对独立。

四、政府的基本职能

1、政治职能：保护国家的独立和主权、维护社会治安、界定和保

护产权

2、经济职能：宏观经济调控、区域性经济调节、国有资产管理、

微观管制、规划并组织国家的大型经济建设项目。

3、文化职能：领导和组织精神文明建设

4、社会职能：通过专门机构对社会保障、福利救济等社会公益事

业实施管理来实现。

五、行政权力与行政责任

1、行政权力

（1）含义：各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，在法

律授权的X围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强

制力量与影响力。

特征：公共性、强制性—权力的行使依据法律进行、约束性—接受

广大民众的监督

（2）内容：立法参与权、委任立法权、行政管理权、司法行政权

2、行政责任

（1）法律上的行政责任

（2）普通的行政责任：政治责任、社会责任、道德责任

第二节公共政策

一、含义及本质

1、含义：政府为处理社会公共事务而制定的行为规X。

2、实质—政府对全社会的利益所作的有权威的分配。

政府分配利益是一个动态过程。

（1）利益选择—政府分配利益，要与政府价值偏好一致。

（2）利益整合—政府考虑不同利益主体的需求，制定不同的政策。

四、城乡规划管理系统要素

管理人员通过一定的管理中介手段，规X管理对象，作用于被管理

者，以实现管理目标的行为。

（3）利益分配—能够保护多数人的利益。

（4）利益落实—公共政策是政府依据特定时期的目标，在对全社

会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中所制定的行为准

则。

二、基本功能

1、导向功能：政策对人们的行为、事物发展加以引导。

2、调控功能：政府运用政策，对社会公共事务中出现的各种利益

矛盾进行调节和控制所起的作用。首先维护统治阶级的利益与需

要。常常表现出特有的倾斜性。

3、分配功能：与政府主观偏好一致或基本一致者。最能代表社会

生产力发展方向者。普遍获益的社会多数者。

三、特征

权威性—公共政策得以实施并发挥作用的基本保障

动态性—不同时期随着外部发展环境的变化公共政策适时而变

层次性—国家、区域、地方

四、基本价值取向

1、社会公正准则2、发展效率准则3、实践检验准则

城乡规划行政主管部门住建部→建委、建设厅→市规划局→县

建设局→镇规化管理人员（高至低）

第三节城乡规划管理基础知识

一、基本概念

根据《城市规划基本术语标准》：

城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称。

a.城市规划管理是政府的一项行政职能

b.城市规划管理的核心包括：1、城市规划的组织编制、审批管

理2、城市规划实施管理3、规划的监督检查管理

二、城乡规划管理的基本特征

1、服务与制约的特性（就职能而言）

2、宏观与微观管理（就管理对象而言）

3、专业性与综合性（就管理内容而言）

4、阶段性与长期连续性（就管理过程而言）

三、城乡规划管理系统

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五要素：管理目标、管理者、被管理者、管理对象、管理中介

1、管理目标：通过管理努力争取并期望达到的城市未来的理想状

态

规划管理目标：目标内化：规划管理人员必须牢牢把握上述规划管

理目标，将其转化为自己的理想和意志

目标外化：将城市总体规划的目标，分介为地区详细规划的目标

目的和任务：1、保障城乡规划建设法律、法规的施行和政令的畅

通

2、保障城乡综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展

3、保障城乡各项建设纳入城乡规划的轨道，促进城乡规划的实施

4、保障公共利益，维护相关方面的合法权益

2、管理人员：一个组织管理活动的执行者和组织者职业道德

3、管理对象：城市（宏观）、城市规划区内的土地使用和各项建设

活动（微观）

4、被管理者：政府部门、建设单位

5、管理中介：通过管理达到目标状态的依据和手段

五、基本依据

1、法律规X依据。2、城乡规划依据。

3、技术规X和标准依据。4、方针政策依据。

六、原则：依法行政、系统管理、集中统一管理、政务公开

七、城乡规划管理方法

1、行政方法：城规行政主管部门依靠行政组织授权，采取命令、

指示、规定、制度、计划、标准、工作程序等方式来组织、指挥规

划的编制、实施、监督检查活动。

2、法律方法：通过《城乡规划法》及相关的法律、法规、规章和

各种技术规X、标准，规X城市规划编制和各项建设行为。加强立法、

执法、守法和司法工作，严格依法行政

3、经济方法：通过经济杠杆，运用价格、税收、奖金、等经

济手段，按照客观经济规律的要求来进行规划管理。兼顾城市整体

利益、激发城市经济活力、城市建设调控作用

4、咨询方法：有利于集思广益，提高决策水平

八、城乡规划行政主管部门

住建部→建委、建设厅→市规划局→县建设局→镇规划管理人员

第四章城乡规划编制与审批管理

本章重点：城乡规划组织编制的主体、城乡规划的编制与报批程序、

城乡规划的审批主体、城乡规划的审批程序与方法、城乡规划修改

的程序、各级城乡规划编制单位承担项目的X围

第一节城乡规划编制管理

一、城乡规划的内容

回顾《城乡规划法》第二条的规定

A城镇体系规划→全国和省域

B城市规划、镇规划→总体规划、详细规划、近期建设规划C

乡规划D村庄规划

二、特征

1准立法行为：维护城市规划的严肃性和相对稳定性、积极促进城

五、城市规划组织编制的程序

拟定编制计划→制定规划编制要求→确定编制单位→协调规划编

制中的重大问题→评审规划中间成果→验收规划成果→申报规划

成果

六、城乡规划的强制性内容

《城乡规划法》第十七条：总规强制性内容

审批管理：分级审批

城关镇→市一般镇→县

第二节城乡规划审批管理

一、城乡规划审批主体——实行分级审批制。

1、全国城镇体系规划：由国务院城乡规划行政主管部门报国务院

审批、省域城镇体系规划报国务院审批

2、城市总体规划：直辖市—报国务院审批省、自治区人民政府所

在地的城市及国务院确定的城市，由省、自治区人民政府审查同意

后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、

自治区人民政府审批。

3、镇总体规划：县人民政府所在地的镇，报上一级人民政府审批。

其他镇的总体规划报上一级人民政府审批。

4、详细规划：城市控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报

本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。乡规划和村

庄规划，报上一级人民政府审批。

二、审批程序

1、前置程序

（1）报请审议：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划

市规划法制化

2是政府意志的体现：制定城市规划是政府的职能

3是一个有机的组织过程

4是一个动态的连续过程

三、编制城市规划的法定依据

1《城乡规划法》规定的各项原则

2上一层次依法制定和依法批准的城乡规划

3城市规划和建设有关法律、法规和技术标准

4党和国家的方针政策

5城市或地区的现状条件和自然、地理、历史特点

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.

在报上一级人民政府审批前，应经本级人民代表大会常务委员会审

议，并将审议意见及根据审议修改情况一并上报。村庄规划在报送

审批前，应经村民会议或村民代表会讨论同意。

（2）规划公告：报送审批前，组织编制机关应依法将城乡规划草

案公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意

见。公告时间不得少于30日。

2、上报程序：由组织编制机关上报。

3、批准程序：批准前，审批机关应组织专家和有关部门进行审查。

城乡规划审批机关在对上报的城乡规划组织审查同意后，予以书面

批复。

4、公布程序：城乡规划组织编制机关应及时公布经依法批准的城

乡规划。

总体规划的审批程序：论证规划方案、城市政府组织审核、报请人

大审议、批准总体规划、公布批准的规划

第三节城乡规划修改管理

一、省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总规的修改

1、规划实施情况评估。

组织编制机关应组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评

估。采取论证会、听证会等方式征求公众意见。向本级人民代表大

会常务委员会和原审批机关提出评估报告，并附具征求意见的情况

2、修改的条件——《城乡规划法》第四十七条

3、修改的程序：对原规划实施情况进行总结，并向原审批机关报

告。修改涉及强制性内容的，向原审批机关提出专题报告，同意后，

方可修改。按原审批程序报批。

二、控制性详细规划的修改

1、对修改的必要性进行论证。

2、征求规划地段内利害关系人的意见。

3、向原审批机关提出专题报告。4、按原程序报批。

5、涉及总规强制性内容的，应先修改总规

三、修建性详细规划的修改：不行随意修改，确需修改的，采取听

证会等形式，听取利害关系人的意见。因修改给利害关系人合法权

益造成损失的，应依法给予补偿。

第四节城市规划设计单位资格管理

一、城乡规划编制单位的资质

有法人资格；有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划

师；有规定数量的相关专业技术人员；有相应的技术设备；有健全

的技术、质量、财务管理制度

二、城乡规划编制单位资格管理主体

国务院城乡规划行政主管部门负责全国的城市规划编制单位资质

管理工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门负责本行

政区域内城市规划编制单位的资质管理工作。

三、城市规划设计单位资质标准

城市规划编制单位各级标准中均应有固定的工作场所，其人均建筑

面积甲、乙、丙级均不少于10平方米。四、资质管理程序

1、申请程序

填写《资质证书》申请表。高等院校、科研单位的城市规划编制机

构中专职从事城市规划编制人员不低于技术人员总数的60%。新设

立的单位，可申请暂定资质，有效期2年。在效期满后，根据业务

情况，确定资质等级。乙、丙级单位，取得证书满3年方可申请高

一级资质。

2、审批程序：申请甲级资质的，由省、自治区、直辖市人民政府

城市规划行政主管部门初审，国务院城市规划行政主管部门审批，

核发证书。

申请乙、丙级资质的，由所在地市、县人民政府城市规划行政主管

部门初审，省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门审

批，核发证书，报国务院备案。

3、变更程序：撤销或更名，应在批准之日起30日内到发证部门办

理注销或变更手续。合并或分立，在批准之日起30日内重新申请

办理证书。

4、换发、补发程序：证书有效期为6年，期满3个月前，编制单

位向发证部门提出换证申请。

5、监管程序：发证机关对城市规划编制单位实行资质年检制度。

五、与城乡规划编制审批管理有关的法律责任

第五章建设项目选址规划管理

从“两证一书”到“三证一书”《城乡规划法》第四十一条规定

第一节概述

一、概念：城乡规划行政主管部门根据城乡规划及有关法律、法规

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.

对按照国家规定需要有关部门进行批准或核准，以划拨方式取得国

有土地所有权的建设项目，进行确认或选择，保证各项建设按城乡

规划安排，核发建设项目选址意见书的行政管理工作。

-计划审批阶段的用地规划管理

-关于土地使用权的获得

二、意义：城乡规划实施的首要环节；建设用地规划管理的前期工

作；是建设项目是否可行的必要条件之一

三、任务：保证建设项目布点符合城乡规划；履行城乡规划的宏观

调控职能；综合协调建设选址中的各种矛盾，促进建设项目的前期

工作顺利进行

四、适用X围——规划区：指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡

建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体X围由

有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和

村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划

定。

第二节操作要求

一、申请X围——《城乡规划法》第三十六条

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

用地X围和规划设计条件的核定和提出

1、以行政划拨方式取得土地使用权的

建设项目规划选址→可行性研究报告批准→申请建设用地由建设

单位向规划管理部门申请办理

（选址意见书→行政划拨纳入土地出让合同→有偿出让）

→规划设计条件

2、以国有土地使用权有偿出让方式取得土地使用权的

确认地块的规划是否经过审批同意→核定土地利用规划要求和规

划设计要求→函复土地管理部门

土地管理部门函请规划管理部门办理

《合法选址意见书》是行政许可

第六章建设用地规划管理

建设用地规划管理概念、目的和任务、审核内容、程序

训练重点：拟定用地的规划设计条件

《城乡规划法》第三十八条、第三十九条

一、建设用地规划管理的概念：城乡规划行政主管部门根据城乡规

划法律规X及依法制定的城乡规划，确定建设用地位置、X围，审

核建设工程总平面，提供规划设计条件，并核发建设用地规划许可

证的行为

实施阶段的用地规划管理：以行政划拨方式提供国有土地使用权的

建设项目用地、以出让方式获得土地使用权的建设项目用地

二、管理的目的和任务——实施城乡规划

1、合理使用规划区内土地，保障城乡规划的实施。

2、节约建设用地，保护耕地。

3、实现城乡建设的综合效益。

4、不断完善、深化城乡规划

三、审核内容

（一）划拨用地审核内容

1、审核建设用地申请条件。

批准、核准、备案文件；建设项目选址意见书；建设工程总平面设

计方案；建设用地申请表

2、提供规划条件。3、审核建设工程总平面。

补充：控制体系与要素

控规的核心内容是控制指标体系的确定。

控制内容：土地使用、建筑建造、设施配套、行为活动

二、建设项目选址的审核内容

1、经批准的建设工程项目建议书及其他申请条件

2、建设项目的基本情况3、与城乡规划的协调

4、建设项目与相关设施的衔接与配合（大中型项目）

5、与周围环境的和谐

三、申请建设项目选址意见书工作程序

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.

2、审核建设用地申请条件。

建设项目的批准、核准和备案文件。国有土地使用权出让合同。核

验规划设计条件。

3、审核建设工程总平面。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向有关部门申请办理

土地权属证明

四、程序

（一）申请程序

1、行政划拨方式取得用地使用权的

建设项目选址意见书→建设单位报审批部门→提出建设用地规划

许可申请→核发建设用地规划许可证→向土地主管部门申请用地

2、以出让方式提供国有土地使用权的

土地规划条件作为土地使用权出让合同的组成部分→建设单位持

建设项目的批准、核准、备案文件和合同，向城乡规划主管部门申

请建设用地规划许可证

（二）审核程序

1、程序性审核：各项文件、资料、图纸是否完备

2、实质性审核：审核建设用地X围、规划设计方案和规划设计条

件

（三）核发程序

核发建设用地规划许可证及附件

补充规划设计条件

第七章建设工程规划管理

熟悉建设工程规划管理的概念、掌握建设工程规划管理的目的和任

务、掌握建设工程规划管理行政许可程序

训练重点:方案的审查

《城乡规划法》第四十条

第一节建设工程规划管理

一、概念：城乡规划主管部门和省政府确定的镇人民政府，依据城

乡规划和有关法律、法规及技术规X对规划区内各项建设工程进行

1、用地的位置和界限

2、核定规划设计条件：土地使用规划性质、建筑容积率、建筑密

度、建筑高度、绿地率、地块出入口、后退红线、停车泊位等

（二）出让地块审核内容

1、提供规划条件。

组织、控制、引导和协调，审查修建性详细规划、建设工程设计方

案等，核发建设工程规划许可证的行政行为。

建筑工程：以新建、扩建、改建的方式所进行的各类房屋建设工程。

落实城市总体规划、详细规划和城市设计的具体行政行为。建设单

位或个人只有在取得上述证件后，方可办理开工手续。

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二、作用：1、保证建设工程符合城市规划要求

2、保障城市公共利益3、优化城乡环境景观

4、综合协调相关矛盾5、确定建设活动的合法性

三、管理审核内容

（一）审核建设工程申请条件

使用土地的有关证明文件；项目批准、核准、备案文件；建设项目

选址意见书或国有土地使用权出让合同；建设工程总平面；建设用

地规划许可证；土地权属证明文件；填写建设工程申请表；资料、

图纸、表格是否完备

（二）审核修建性详细规划

以居住区规划为例：1、居住区规划设计的基本原则

2、居住区用地平衡指标3、居住区规划布局

4、居住区空间环境5、住宅、公建、道路、绿地

（三）审定建设工程设计方案

仔细审阅，明确使用功能。避免对周围建筑产生不利影响。

2、建筑容积率的控制

1）建筑容积率的核定

A.计算方法。区别单项和成片开发建筑工程两种不同情况.

半地下室面积等，应按国家和各城市规定统一计算。

《建筑工程建筑面积计算规X》

C.建筑基地面积统计。

D.建筑容积率的奖励。为公众提供开敞空间、游憩场所、公共绿地等，规

划管理给这些工程增加面积补偿

建设用地X围内建设了开放空间的建设项目，可以相应增加建筑面积，

但增加的建筑面积总量不得超过核定建筑面积的百分之二十。

在建筑物内部（包括地面层和其他楼层）或者外部提供全天候对外开放

的步行空间或者通道，将周边建筑物与城市街道、广场、游园、购物中

心等公共空间连在一起且有效宽度不小于4.5米的，可以作为城市公共

通道，并按照开放空间增加建筑面积。

3、建筑密度的控制—反映建筑疏密关系的重要指标。

影响建筑功能的合理安排，也影响空间环境质量。

消防通道、停车、回车场地、建筑间距等。

4、绿地率的控制——为了改善城市绿化环境质量。

注意实际效果，多种乔木，保护基地内的古树名木。

不同的地块有不同的绿地率控制指标。

5、建筑高度（层数）控制—基地内允许建筑最大高度

重点控制沿街建筑、传统风貌区和重点地段，以控规或城市设计

为依据，视觉环境、文物保护和建筑保护、航空、通信、消防、

防震等

6、建筑间距的控制

日照因素、消防安全因素、卫生防疫因素、施工安全因素、空间

景观因素、道路安排、工程管线的布置等

7、建筑X围的控制

建筑后退用地红线—建筑物外墙后退用地边界的最小距离；建筑

五、乡村建设规划许可证的管理程序

1、单位或个人在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施

和公益事业等建设活动，应向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇

人民政府审核。

2、乡、镇人民政府审核后，报城市、县人民政府城乡规划主管部

门核定发放乡村建设规划许可证。

3、取得乡村建设规划许可证后，方可向土地管理部门申请办理用

地审批手续。

不得占用农用地进行建设，确需占农用地进行建设的，办理农用地

转用审批手续后，再申请办理乡村建设规划许可。

乡村建设规划管理办法由省、自治区、直辖市制定。

六、方案审查

后退道路红线距离；建筑后退铁路线的距离；建筑后退高压电力

线的距离；建筑退让河道蓝线距离；道路红线：城市道路（含居

住区级道路）用地的规划控制线。

8、道路交通的控制→建设基地出入口

停车和交通组织

9、基地标高的控制

10、建筑环境的协调管理

11、配套公共设施和无障碍设施的控制

（四）审查工程设计图纸文件

四、管理程序

工程设计方案；建设工程总平面图、单体建筑平、立、剖面图；

建设工程设计编制单位资质证明

2、审核：程序性审核、实质性审核

3、核发建设工程规划许可证

4、竣工验收前的规划核实

验灰线（《建设工程验线规划核实部门审核表》）、验正负零（《建

设工程规划核实现场勘察记录》）、结构完工阶段、规划验收阶段

5、竣工验收资料的报送：建设工程竣工验收6个月内，建设单

城镇中心区、历史文化街区、重要的景观风貌区、重点发展建设区等1、申请：提交土地使用有关证明文件；修建性详细规划；建设

1、建设工程使用性质的控制→审核建筑空间使用功能，对建筑单体平面《开工验线通知单》、《道路规划红线订界申请单》

B.建筑面积统计口径。如地下室面积、高度在2.2m以下的设备层面积，位应向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

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第二节道路交通及市政工程规划管理

一、道路交通规划管理

（一）管理的对象：1、地面道路交通工程

2、高架道路交通工程3、地下道路交通工程

（二）道路交通工程的特点

1、布局的系统性（骨架）

2、功能的关联性：道路交通功能、管线敷设、城市景观

3、服务的公益性

以人为本，无障碍设计

（三）管理的内容

1、地面道路工程规划控制

（1）道路走向及坐标的控制：通过道路规划红线来控制

（2）道路横断面的控制

路地段的排水要求（4）道路交叉口控制：核定交叉口形式

（5）路面结构类型和控制

车站等

2、高架道路交通工程的规划控制

观、防止噪声、废气

3、地下轨道工程的规划控制

保证其上部和两侧建筑物的安全

地下轨道在城市道路下面穿越，考虑市政管线工程敷设的需要

体量不宜太大。

4、城市桥梁、隧道、立交桥等交通工程的规划控制

桥梁下的净空应满足行车或通航要求；在桥和跨河、跨线桥梁的坡道两

设计应充分注意城市景观要求

（四）道路交通工程规划管理的程序

（五）道路交通工程规划管理的操作要求

1、申请建设工程规划许可证的道路交通工程

2、申请规划设计要点和划示道路红线的操作要求

填报申请单、可行性研究报告及工程计划批准文件、地形图、需要

划拨、征用土地或拆迁房屋的加送道路交通工程建设项目选址意见

书和建设用地规划许可证

3、送审道路交通工程设计方案的操作要求

填报送审单；工程设计图纸；设计单位的资质证明；如属设计招投

标工程，应送中标通知书

4、审核方案的操作要求

审核图纸是否齐全、有效

审核设计方案是否符合规划设计要求和道路规划红线的控制X围

以及其他相关法规、规X的规定

对于规模较大和重要的道路交通工程的设计方案规划部门应组织

有关单位和专家进行会审

在规定的时限内完成对设计方案的审理，经审核同意的，批复道路

交通工程设计方案审核意见单和盖有审核章的设计方案图纸一

套。

5、建设单位申请道路交通工程的建设工程规划许可证的操作要求

填报申请单、道路交通工程施工图（一般为两套）、相关管理部门

的意见、涉及征用、划拨土地或拆迁房屋的尚需加送土地管理部

门批准的土地使用、房屋拆迁等文件、道路交通工程可行性研究

报告的批准文件

6、城市规划行政主管部门核发许可证的操作要求

审核其送审图纸、文件是否齐全有效

复核施工设计是否符合审定的设计方案，并与相关管理部门的审理

意见是否符合等

在规定的时限内完成审核工作，经审核同意的，核发许可证和盖有

审核章的施工设计图一套，并附开程开工验收通知单

（一）管理的内容

1、管线的平面布置

从道路规划红线向道路中心线依次的排列顺序为：电力电缆、电信

电缆、配气管、配水管、热力管、输气管、输水管、雨水干管、

（2）埋设管线的水平间距符合相关规定

（3）架空管线的水平间距符合相关规定

2、管线的竖向布置

自路面向下的排列顺序为：电力线、热力管、燃气管、给水管、雨

（1）埋设管线的竖向间距

当管线竖向位置发生矛盾时：压力管让重力管；可弯管让不易弯管；

支管让干管；小口径管让大口径管

考虑行道树的生长与修剪需要

4、管线敷设与市容景观的关系

各类电杆形式应力求简洁；同类架空管线尽可能合杆设置，减少立

杆数量

5、综合相关管理部门的意见：消防安全、净空控制

第三节临时建设和临时用地规划管理

在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规

划主管部门批准。

临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民

政府制定。

一、临时建设的概念：经城乡规划主管部门批准，临时建设并临时性使

用，必须在批准的使用期限内自行拆除的建筑物、构筑物、道路、管线

或其他设施等建设工程。

时间特征明显，使用期限一般不超过2年。简易结构特征明显。临

时建设使用期间，如国家建设需要时，一般应无条件拆除。临时建设应

在批准的使用期限内自行拆除。临时建设规划批准证件到期后，该批准

证件自行失效。

二、临时用地的概念：由于建设工程施工、堆料、安全等需要和其他原

（3）城市道路标高的控制：按照详细规划的标高控制，满足临街建筑及沿二、市政管线工程规划管理

（6）道路附属设施的控制：包括管理用房、收费口、广场、停车场、公交（1）埋设管线的排列次序

道路走向、控制点坐标；结构立柱的布置；上、下匝道的设置；考虑城市景污水干管

通风设施、变配电设施的设置除满足功能要求外，还应考虑城市景观要求，水管、污水管

端以及隧道进出口30mX围内不宜设平面交叉口；桥梁结构选型和外观3、管线敷设与行道树、绿化的关系

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.

因，需要在城市、镇规划区内经批准后临时使用的土地。

构筑物。证件到期后，该批准证件自行失效。

三、管理的任务

1保证近期建设规划和控制性详细规划的顺利实施。

2统筹兼顾因地制宜，避免对交通、市容、安全等的影响。

3考虑周边环境要求，妥善解决矛盾、影响和利益问题。

四、审核内容

（一）临时建设工程

1、不得超过规定的层数和高度；2、应采用简易结构；

3、不得改变使用性质；

4、城镇道路交叉口X围内不得修建；

5、使用期限一般不超过2年；

6、车行道、人行道、街巷和绿化带上不应修建居住或营业用的临

时建筑；7、屋顶平台、阳台上不得擅自搭建；

8、应当在批准的使用期限内自行拆除。

（二）临时管线

1先申请临时用地再进行临时建设。管线埋设后应恢复原来地形地

貌；2不得影响、破坏原有的地下管线；3不得随意走线和零乱设

置；4必须符合规划的高度要求；5施工现场的临时管线，主体建

筑竣工验收前必须拆除干净；6使用期限不超过2年；7在批准期

限内自行拆除。

第八章历史文化遗产保护规划管理

本章重点：1、历史文化遗产的相关概念

2、历史文化遗产保护的主要方法

3、历史文化名城、名镇、名村申报条件

4、历史文化名城、名镇、名村保护规划实施管理要求

第一节概述

一、世界历史文化遗产保护发展历程

1、《雅典宪章》，1933年

指出了保护的意义与基本原则，及保护好代表一个历史时期的历史

遗存在教育后代方面的重要意义。并提出在可能条件下，交通干道

应避免穿越古建筑区。

2、《威尼斯宪章》（《国际古迹保护与修复宪章》1964年）

国际历史文化遗产保护发展中一个重要的里程碑。关于保护文物建

筑的第一个国际宪章。

《威尼斯宪章》的内容：A文件扩大了文物古迹的概念B文件还指

出古迹的保护不能与其环境分离C保护的宗旨，历史见证D强调保

护全部历史的信息E禁止任何重建。F历史地段指的只是文物建筑

所在地及其周围环境。

3、《保护世界文化和自然遗产公约》（巴黎，1972年）

A规定了文化遗产和自然遗产的定义，文化和自然遗产的国家保护

和国际保护措施等条款。B规定了各缔约国可自行确定本国领土内

的文化和自然遗产，并向世界遗产委员会递交其遗产清单，由世界

遗产大会审核和批准。C凡是被列入世界文化和自然遗产的地点，

都由其所在国家依法严格予以保护。

巴黎

4、《内罗毕建议》（《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》1976

年

归纳了世界各国关于历史环境问题的五点共识：A历史环境是人类

日常生活环境的一部分；B历史环境是过去存在的表现；C历史环

境给我们的生活带来多样性；D历史环境能将文化、XX、社会活动

的丰富性和多样性最准确真实地传给后人；E保护、保存历史环境

与现代生活的统一，是城市规划、国土开发方面的基本要素。

5、《马丘比丘宪章》，1977年

在强调保存和维护的同时，进一步提出要继承文化传统。进一步

扩大保护的内容

6、《华盛顿宪章》（《保护历史城镇和地区宪章》1987年）

继《威尼斯宪章》之后历史上第二个国际性法规文件。

确定了历史地段以及更大X围的历史城镇、城区的保护意义与作用、

保护原则与方法等。提出了历史地段和历史城区的概念。

历史地区保护的内容：地段和街道的格局和空间形式；

建筑物和绿化、旷地的空间关系；历史性建筑的内外面貌，包括体

量、形式、风格、材料、彩及装饰等；地段与周围环境的关系，

包括自然的和人工的环境的关系；地段在历史上的功能作用。

继《内罗毕建议》、《马丘比丘宪章》之后，再次提到保护与现代生

活的矛盾，并明确指出城市的保护必须纳入城市发展政策与规划之

中。作为对《威尼斯宪章》的补充成为世界文化遗产的共同保护准

则

7、《奈良宣言》（奈良，1994年）

A真实性是文化遗址价值的基本特征，进行文化遗址科学研究的基

础；B保护一座文物建筑，要适当地保护其环境。C文化和遗址的

多样性是精神资源和智慧财富；D强调保护方法的多样性

8、第四届“中国文化遗产保护XX论坛”2009年

2009年4月11日《关于文化线路遗产保护的XX倡议》

保护对象由遗产本体扩展到周边环境、视线走廊，遗产的规模由点

状发展到线状和面状，遗产类型由静态向动态和活态发展。

二00八年十月，国际古迹遗址理事会第十六届大会在加拿大古城

魁北克通过了《关于文化线路的国际古迹遗址理事会宪章》，标志

着文化线路正式进入世界遗产保护的视野。

二、我国的历史文化遗产保护的发展历程

1949年以后，历史文化遗产保护体系的建立经历了形成、发展与完

善三个历史阶段

（一）以文物保护为中心内容的单一体系

1982年11月19日《中华人民XX国文物保护法》完善了我国文物

保护的法律制度，标志着我国以文物保护为中心内容的历史文化遗

产保护制度的形成。

（二）增添历史文化名城保护为重要内容的双层次保护体系

1982年首批24个国家历史文化名城的公布，至目前为止共117个

国家历史文化名城

（三）重点转向历史文化保护区的多层次体系

使用期限不超过2年。禁止在临时使用土地上建设永久性建筑物、《保护非物质文化遗产公约》2003年10月17日，第三十二届会议

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.

1996年6月XX省XX市屯溪。屯溪会议明确指出“历史街区的保护

已成为保护历史文化遗产的重要一环”

三、相关概念

1、文化遗产

文物：从历史、艺术或科学的角度看，具有普遍价值的建筑物、雕

刻、绘画、遗物、铭文、穴窟等。

建筑：景观、建筑样式、布局与环境景观方面有突出价值的

遗址：从历史、美学、人种学或人类学角度看，具有突出的普遍价

值的人类工程或自然与人联合工程及考古地址等地方

2、自然遗产

从美学或科学角度看，具有突出普遍价值的由自然和生物结构或这

类结构落组成的一种自然面貌；地质、自然地理结构和确定划定

的濒危动植物生长区；天然名胜或明确划定的自然保护区域

3、非物质文化遗产

各种以非物质形态存在的与众生活密切相关、世代相承的传统文

化表现形式，包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节

庆、传统手工艺技能等。

4、文物——根据《中华人民XX国文物保护法》第一章第二条，文

物有五类：

A历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古窟寺和石刻B

与重大历史事件、革命运动和著名人物相关的，具有纪念教育意义

和史料价值的建筑物、遗址和纪念物C历史上各时代的珍贵艺术品、

工艺美术品；D重要的革命文献资料、具有历史科学价值的手稿和

图书资料等；E反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产和

社会生活的代表性实物。

XX目前已有15处国家文物保护单位

5、历史建筑：指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价

值，能够反映历史风貌和地方特，未公布为文物保护单位，也未

登记为不可移动文物的建筑物。

6、历史地段（街区、风貌区）

《华盛顿宪章》指出：历史地段是城镇中具有历史意义的大小地区，

包括城市的古老中心区或其他保存着历史风貌的地区。

我国公布第二批国家历史文化名城指出：文物古迹比较集中，或能

较完整地体现出某一历史时期传统风貌和民族特的街区、建筑

、古镇、村落等，可根据它们的历史、科学、艺术价值核定公布

为地方各级历史文化街区。

历史文化街区：保存有一定数量和规模的历史建筑，构筑物且传统

风貌完整的生活地域。

7、历史文化名城：保存文物特别丰富，具有重要历史价值和革命

意义的城市。

核定原则：是否保存较丰富完好的文物古迹和具有重大历史、科学、

艺术价值；作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留历史特，

并具有一定的代表城市传统风貌的街区；文物古迹主要分布在城市

市区或郊区

五、历史文化遗产保护分级

世界历史遗产→全国重点文物保护对象→历史文化名城和中国历

史文化名镇、名村→省级文物保护单位和历史文化街区、村镇→市

级、县级文物保护单位→历史建筑

（一）世界历史遗产

1、世界文化遗产2、世界文化与自然遗产

3、世界文化景观遗产4、非物质文化遗产

（二）国家重点文物保护单位

具有重大历史、艺术、科学价值的文物，由国务院核定公布为全国

重点文物保护单位

（三）历史文化名城和中国历史文化名镇、名村

国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门选择已批准公布具

有重大历史、艺术、科学价值的历史文化名城、名镇、名村，确定

为中国历史文化名城、名镇、名村。

（四）省级文物保护单位和历史文化街区、村镇

省级文物保护单位由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，报国

务院备案；

保存文物特别丰富且具有重大历史价值或革命纪念意义的城镇、村

庄由省政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。

（五）市级文物保护单位

（六）县级文物保护单位

（七）历史建筑

第二节历史文化遗产保护管理

一、历史文化名城名镇名村的申报

1、历史文化名城、名镇、名村的申报条件

（1）保存文物特别丰富；（2）历史建筑集中成片；

（3）保留着传统格局和历史风貌；

（4）历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或军事要地，

或发生过重要历史事件，或其传统产业、历史上建设的重大工程对

本地区的发展产生过重要影响，或能集中反映本地区的建筑文化特

、民族特。申报历史文化名城的保护X围内应有2个以上历史

文化街区。

2、历史文化街区应具备的条件

（1）有比较完整的历史风貌；

（2）构成历史风貌的历史建筑和历史环境要素基本上是历史存留

的原物；

（3）历史文化街区用地面积不小于1ha；

（4）历史文化街区内文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护

区内建筑总用地面积的60%以上。

3、申报程序

A申报历史文化名城：省人民政府提出申请→国务院建设主管部门

会同国务院文物主管部门组织专家论证→国务院批准公布

B历史文化名镇、名村：所在地县级人民政府提出申请→省政府确

定的文物主管部门会同国务院文物主管部门组织专家论证→省人

民政府批准公布

二、管理的依据与原则

2、方针原则

（1）历史文化遗产保护方针

物质文化遗产：保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理；

非物质文化遗产：保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展。

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.

（2）历史文化遗产保护原则

文物：历史原真性、建筑完整性

历史文化名城、名镇、名村处理好保护与发展的关系。

保护不可移动文物的历史原状；保护其承载的传统起居生活形态、

文化习俗和人文精神；保护历史遗存的完整的街道格局和建筑风

貌；加快城市的经济发展、功能更新和生活环境的改善。三、管理

的主要方法

（一）文物保护单位的保护方法

1、划定文物保护X围

2、划出建设控制地带：建筑实体、环境

（二）历史文化名城的保护方法

1、划定不同类别保护X围界线；历史地段、历史建筑、文物古

迹；分为保护区和建设控制地带两层次；划定环境协调区；紫线：

历史文化街区和历史建筑保护界线。

2、保护传统格局、风貌和空间尺度。

3、古城保护和新区建设相结合。

4、遗产保护与旅游开发相结合。

前提是制定和实施《历史文化名城保护规划》。属于专项规划，通

常分为总体规划和详细规划两个层次。

（三）历史文化街区的保护方法

1、控制各项建设，防止破坏传统风貌。

划定历史文化街区的紫线。

2、加强环境整治，维护传统风貌。

对与历史风貌有冲突的一般建筑物、构筑物整修、改造或拆除；对

历史风貌有冲突的地域空间环境清理、整顿；对市政公用设施和现

代生活设施改善和整饰。

3、合理更新利用，服务现代社会。

赋予新功能；创造历史空间有机延续的目的

（四）历史文化名城名镇名村保护规划

1、保护规划的编制与期限

公布之日起1年内编制完成；编制期限应与城市、镇总体规划一致；

报送审批前，组织编制机关应广泛征求有关部门、专家和公众的意

见。

2、保护规划审批及备案

保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批；

报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。

3、公布和修改

组织编制机关应及时公布依法批准的保护规划；经依法批准的保护

规划，不得擅自修改；确需修改的，向原审批机关报告，并按原审

批程序报送审批。

（五）历史建筑的保护方法

（1）建筑本体的保护

A修缮：表面清洗粉刷、结构性修缮、内装饰修缮

按原样修复，修旧如故，以存其真；尽量利用相同时期生产的材料；

构件无法使用历史材料的，代用部分与原材料有明显的区别B调整

使用：产权或使用权置换、恢复房屋

原使用性质，或改变不当使用

C特殊情况：需要将保护建筑拆除、迁移或变更，必须经过专家论

证，按法定程序报批后，可采取下列措施→整体位移、建筑主体保

存、意象保存

四、管理程序及操作要求

一般程序即纳入建设工程的“一书两证”管理程序

特殊程序是针对历史风貌地区、具有历史文化意义的自然景观和风

景区及法定历史保护建筑的保护而增加的必要程序

（一）文物保护单位

1、保护X围内

不得进行其他建筑工程或爆破、钻探、挖掘等作业。因特殊情况需

作业的，经核定公布的人民政府批准，在批准前征得上一级人民政

府文物行政部门同意。

2、建控地带内

新建建筑工程设计方案应根据文物保护单位的级别，经相应的文物

行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

3、建设工程选址

尽量避开文物，尽量实施原址保护。无法实施原址保护，必须拆除

或迁移异地保护的。省级文物保护单位，须征得国务院文物行政部

门同意；全国重点文物保护单位不得拆除，需要迁移的，须由省人

民政府报国务院批准。

4、不可移动文物重建

不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施原址保护，不得在原址重

建。

（二）历史文化街区环境维护和整治管理

实施依据：历史文化街区保护规划

1、涉及历史文化街区建筑外立面清洗粉刷、人行道铺装、植树、

种花等一般环境整治，在实施前只须征得房地、市政、园林等相关

管理部门同意即可，必须按文物保护法或地方历史保护建筑管理法

规的有关规定向城乡规划主管部门和保护建筑主管部门办理手续。

2、涉及增设路灯、环境雕塑、街头小品、垃圾箱等，必须将设计

方案报经城乡规划行政主管部门同意后方可设置。

3、涉及填浜、挖池、平山、改坡，迁移古树名木，改变历史地段

的自然地貌和具有历史文化意义的人工环境的，需经专家论证，且

分别征得土地、园林、水利、环卫等相关部门同意，并报送城乡规

划行政主管部门，经批准后方可实施

（三）法定历史建筑确定和撤销管理

历史建筑保护单位的确定按下列程序操作

（1）推荐程序（2）论证程序（3）审批程序

审核后上报省人民政府批准公布。列入国家级文物建筑保护单位

的，由省市人民政府报国家文物建筑管理部门审批。（四）、历史保

护建筑的修缮与变动管理

1、修缮、装修和局部变动

A修缮如只涉及建筑外立面的清洗、粉刷，业主可向该历史保护建

筑的保护主管部门提出申请，方案获批后即可实施。

B涉及立面粉刷装修或内部装修，甚至有局部变动的，须按下列程

序进行：申请程序：申请规划设计要求、送审修缮设计方案、申请

建设工程规划许可证

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.

审核程序：提出保护的规划设计要求、论证修缮设计方案、国家文

物保护单位报国家

文物保护部门和住建部备案

核发程序：核发建设工程规划许可证

2、拆除、位移和迁建

由工程主管部门向城乡规划行政主管部门和历史保护建筑保护主

管部门提出申请，审查同意后，按保护级别和管理权限上报省市人

民政府审批；涉及国家重点文物建筑的，须经国家有关主管机关审

批，获批后方可动工

（五）自然保护区、风景名胜区建设管理

自然保护区的核心保护区内，绝对禁止一切影响自然生态环境保护

的开发建设活动。供有限观赏者使用的小道、索道、公厕、垃圾箱

的设置，应严格按照批准的自然保护区规划，逐项按规划管理报批

程序办理规划许可手续。

在建设控制地带内有限的建设活动，应在不损害环境、与环境协调

和总量控制的前提下，按批准的规划组织实施，并办理“一书两证”

手续

第九章城乡规划实施的监督检查

本章重点：1、城乡规划监督检查的内容与方法2、城乡规划行政处

罚的原则与程序

第一节城乡规划的行政法制监督

城乡规划的行政法制监督：享有监督权限的主体，对城乡规划行政

机关的行政行为和行政机关工作人员的职务行为是否符合依法行

政的要求进行监督、检查的制度。

一、我国的行政法制监督体系

1、权力机关的监督：各级人民代表大会及常务委员会

2、司法机关的监督：人民法院和人民检察院

3、行政机关内部监督：层级监督；专门监督。审计监督和行政监

查

4、政治监督：各党派、各政治性团体

5、社会监督：公民、法人或其他组织

二、城乡规划的法制监督

1、城乡规划的权力机关的监督

人民代表大会及常务委员会对“一府两院”工作实施监督，是宪法

和法律赋予国家权力机关的重要职责。

2、城乡规划的层级监督

A城乡规划监察员制度B对具体行政行为进行检查C对制度建设情

况的检查

第二节城乡规划行政执法监督

城乡规划行政主管部门依法对建设单位或个人是否遵守城乡规划

行政法律、法规或规划行政许可的实施所作的强制性检查的具体行

政行为。

第六十四条

一、城乡规划行政监督检查

（一）、依据申请检查

1、复验灰线

1）是否悬挂建设工程规划许可证

2）建筑工程总平面放样是否符合建设工程规划许可证

核准的图纸

3）建筑工程基础的外沿与道路规划红线、相邻建筑

物的外墙、建设用地边界的距离

4）检查建筑工程外墙长、宽

5）检查基地周围环境及有无架空高压电线对建筑工程

施工有相应要求的情况

道路规划红线定界:紧邻道路的建筑工程，办理建设工程规划许可

证时，建设单位或个人应当办理道路规划红线定界申请手续。监督

检查人员在现场复验灰线前，应当先验道路规划红线。

2、建设工程竣工规划验收

全面检查建设工程是否符合建设工程规划许可证及其核准的图纸

要求。建设单位和个人凭城市规划管理部门出具的工程竣工规划验

收合格证明，方可向房产管理部门申请房屋产权证。

竣工规划验收合格证是工程质量检验部门验收，供电、供水、供气

部门办理供电、供水、供气手续，房产部门办理产权登记等环节的

必备手续。

验收内容：

A总平面布局：位置、占地X围、坐标、平面布置、建筑间距、出

入口设置等

B容量指标：建筑面积、建筑层数、建筑密度、容积率、建筑高度、

绿地率、停车泊位等

C建筑立面、造型：建筑物的形式、风格、彩、立面处理等

D室外设施：道路、踏步、绿化、围墙、大门、停车场、雕塑、水

池等

（二）、依据职能检查

1、组织普查：城乡规划管理部门集中一段时间，组织人力对建设

用地和建设活动依法进行普遍检查，如发现XX用地、XX建设，分

别进行处理。

2、随时检查：建设单位或个人在施工过程中，城乡规划管理部门

有权对其建设活动进行现场检查。被检查者要如实提供情况和必要

的资料。

3、检查内容

1）城乡土地利用的检查

建设用地的监督检查：建设单位和个人办理建设用地规划许可证

后，应当按法定的土地征用、划拨或者受让手续，领取土地使用权

属证件后方可使用土地。

城市规划区内保留、控制用地监督检查：规划管理部门应定期或不

定期检查规划区内的用地情况，保证将来城市建设用地的需求。

（2）施工检查

施工过程中，城乡规划管理部门应对建设工程执行建设工程规划许

可证的情况进行现场检查

（3）查处XX建设

无证建设——未取得城市规划管理部门核发的建设工程规划许可

证而擅自建设

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.

越证建设——未按照建设工程规划许可证的要求进行建设

（4）检查建筑物构筑物的使用性质

（三）监督检查原则：1、检查内容合法

2、检查的程序合法3、采取的措施合法

（四）行政检查注意事项

1、检查人员执行检查时，必须两人以上，并佩带公务标志，主动

出示证件。

2、实施行政检查时，监督检查人员应当通知被检查人在现场，检

查必须公开进行。

3、依申请检查必须及时，不能超过正常时间。

4、对检查结果承担法律责任。

二、城乡规划行政处罚

对违反城乡规划法律和法规、违反城乡规划、违反城乡规划管理部

门依法核发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的XX占

地和XX建设行政的处罚。

（一）XX建设的种类

A侵占集体土地、非法买卖土地

B占压规划红线、消防通道、高压走廊等

C侵占城市道路、公共绿地、广场、公共停车场等

D在旧城区见缝插针进行扩建、搭建住宅等

E侵占水源保护区、风景名胜区等

F已责令停止建设而继续强行建设的

（二）XX建设的特点：突击施工；屡拆屡建；集体XX；公然对抗；

居民个体XX建设的特点是规模小、形成快、分散隐蔽（三）行政

处罚的原则：处罚法定原则；公正、公开原则；处罚与教育相结合

的原则；受到行政处罚者的权利救济原则；行政处罚不能取代其他

法律责任的原则；与民事责任、刑事责任区分开来

（四）处罚措施：责令停止建设、限期拆除、没收、责令限期改正、

详见《城乡规划法》第六章

（五）行政处罚程序

1、一般程序

立案→调查（现场查勘、询问当事人（证人）、制作笔录）→告知

与申辩→做出处罚决定→处罚决定书的送达

2、听证程序

A当事人要求听证的，应在城乡规划管理部门告知后三日内提出。

B城乡规划管理部门应在听证的七日前，通知当事人听证的时间、

地点。

C听证由城乡规划管理部门指定的非本案调查人员主持。

D举行听证时，调查人员提出当事人XX的事实、证据和行政处罚建

议，当事人进行申辩和质证。

E听证应当制作笔录。

《文物保护法》第十五、十七、十八、六十六条《城乡规划法》

第六十四、五十三条

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