我国自然灾害救援存在的法律问题研究

我国自然灾害救援存在的法律问题研究

摘要：近年来,自然灾害发生的频率在我国愈演愈烈。本文将从我国法律的基本理论入手。

结合我国的具体实践经验和组织结构特点,对我国自然灾害救援的现状和存在的法律问题

进行分析和研究,从而进一步完善我国相关领域的法制建设。

在自然灾害的救援过程中，政府无疑应起到组织筹划的主导责任。由于政府担任着公共产

品供应者的角，且能够较为高效的对大量公共资源进行组织，理应担负自然灾害救援的

主要责任。除此之外，非政府组织由于其灵活性和专业性也在自然灾害的救援过程中起着

重要作用。

一、自然灾害救援法律现状和存在问题

（一）应急预案不足，基本法律领域空缺

《紧急状态法》的缺失导致我国政府在应对自然灾害等紧急救援任务时，只能按照现行的

《突发事件应对法》进行处置。而《突发事件应对法》中未将极端形式的紧急模式纳入考

虑范围。就像在2008年汶川发生的大地震，其破坏程度和受灾面积空前严重，远超《突

发事件应对法》的应急救援考虑范围，因此政府在对此规模自然灾害的救援过程中，易陷

入对批准权限、调动限度、指挥体制等方面定义模糊的状态，从而未达到最佳救援效果。

（二）各方力量协调沟通存在冲突，应急保障缺失

例如，《防震减灾法》规定在重大地震灾害发生后，应由国务院在受灾现场建立的临时指

挥机构对武警部队等救援力量进行管辖，而《防洪法》规定由上级防讯部门和人民政府对

救灾力量进行管辖；《地质灾害防治条例》中又将参加地质灾害抢险救灾队伍的领导权划

归本级人民政府；而《森林防火条例》规定武警森林部队接受县级以上地方人民政府所成

立的指挥机构进行指挥；而在《军队参加抢险救灾条例》中则规定自然灾害救援任务由指

挥机构统一下达，而具体的行动与筹划将由部队内部管理。由于武警部队对于上述的自然

灾害都有救援的任务，但不同的法律之间缺乏统一规范的指导性质的法律文件，这就导致

灾害救援过程中，降低了救援效率，易造成指挥混乱。

（三）救灾力量的使用限度问题与信息公开不足

在我国的救援体系中，军队参与救灾的广度是其他国家无所比拟的。但也因此我们更应注

意军队授权行动使用限度。德国英国等部队参与抢险救灾还需要考虑对社会产生的心理恐

慌等负面效应，而从我国人民解放军的社会历史和传统作风的角度，我国对于救灾中部队

的启用并不存在其他国家所担心的上述问题。但在部队的使用限度方面仍需从法治角度慎

重考虑。《军队参加抢险救灾条例》的优先度较低，法律依据上没有具体规定，较容易与

其他的法律和条例产生冲突，所以最好由基本法律对相关情况进行明确规定。并根据灾害

的情况有限度的对部队的力量进行投放，与此同时不应故意隐瞒和封锁自然灾害的受灾信

息，从而避免社会恐慌。

二、完善自然灾害救援基本应急法律体系的建设

全面贯彻落实依法治国的治理体系，作为治国的基本方略，在自然灾害发生的状态下，自

然灾害救援的指挥主体所进行的一切决策和资源调动都应在法律框架的制约之下来进行。

这也是对其管理者的保护行为。在紧急的自然灾害救援条件下，为了最快速度的达到救援

效果，需要对指挥主体赋予一定的权力来对大量的资源进行调动和安排筹划。其权力的运

行更注重强调效率，因此，应尽可能的减少对指挥主体的审批流程和相应的约束。当然，

应对其权力进行严格的规范，否则可能导致滥用权力和弱化权威的现象。法治原则其内涵

主要是各方救援力量参与灾害救援的管理与调动必须在宪法和法律的框架下进行，需要体

现宪法和法律的目的。

为了对突发自然灾害事件快速响应，必须提前对可能发生的自然灾害和调动体系进行完备

的预案审核，形成相应的制度以及根据该制度所制定的自然灾害救援应急预案。自然灾害

救援法治体系的预案本身就是针对自然灾害而编制形成的有关自然灾害救援应对处置的应

急计划和行动方案，主要内容应包括但不局限于当自然灾害救援事件发生时，应急指挥领

导机构和职责权限、自然灾害的预警流程和突发事件准备、自然灾害救援的应急处置与后

勤物资保障、自然灾害救援的后续处理等。当然，在国家总体法规的框架下，不同级别政

府、单位应根据当地或该领域易发生的自然灾害事件编制具有地方特的自然灾害救援应

急预案。例如，对于自然灾害救援的应急预案可按照国家总体救援体系、专项救援体系、

地方应急救援体系、民间企事业单位救援预案等类型。

当前各法律间存在一定的矛盾冲突原因之一是缺少上位基本法的规范。此外，应加强对于

下位法之间关系的梳理和解读。我国对相关紧急救援法律体系进行规范之前，应先对现有

法律中部分关于自然灾害等突发事件的概念进行阐释，尽可能的挖掘现有法律潜力和作用。

着重修改上位法与下位法之间、同级法律之间、地方法律和军队法律体系中矛盾和冲突的

关系。同时，必须将地方法规和军队内部法规进行有效的衔接，避免产生新的法律矛盾与

冲突。除此之外，明确自然灾害的严重等级，可以以此来划分负责指挥救援系统的指挥权。

例如，在新修订的《国家地震应急预案》中，明确将地震灾害根据程度划分了不同等级，

并规定当发生“特别重大、重大”级别的地震灾害才由国家级别参与协调地震的救援和指

挥。

三、优化自然灾害救援的人力、物资应急保障制度

谈及自然灾害救援的人力物资应急保障制度，我国在《突发事件应对法》中已进行了相关

的规定。《突发事件应对法》中对自然灾害救援的人力、物力、财力进行了宏观方面的保

障性规定，但这些规定相对于具体实施来说缺乏现实实施的可操作性，无法充分保障人力、

物资的合理需求。在人力保障方面，我国目前已基本形成了以军队、武警、公安人民军队

为骨干力量，以志愿者为辅助力量的自然灾害救援队伍体系，但在实际应用中，只有政府

是我国自然灾害救援中的正式力量。而非政府领属的志愿者团队主体更多的是在政府动员

的号召或自愿参与之下，进行的一种短期联合和临时合作行为。若缺乏统一的制度进行引

领的情况下，很容易造成救援混乱、盲目参与、资源浪费等不良现象。

而对于自然灾害救援的物资调用方面，我国并无综合性法律文件对救援物资进行专门的规

定。在历史上众多自然灾害救援的过程中，常会发生物资储备种类不全、数量不足等现象。

对于救援资金而言，部分救援过程中来自政府的资金支撑不足也会严重影响救援的效果。

例如，我国预算法对救援预算进行了明确的规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算

支出额的—设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其它难以预见的特殊开

支。”年度总预备费用严重不足，占比明显低于欧美等发达国家。虽然我国已建成全国减

灾救灾标准化技术委员会，但对于应急物资调用、储备、管理等方面并没有出台统一的技

术标准。因此，在明确政府各部门职责的基础上，应将非政府组织和公众的力量纳入法治

体系，形成制度化规定，从而发挥其在自然灾害救援中的优势，形成完备高效的自然灾害

救助体系，运用法律的手段强化非政府主体参与救援系统的环境和条件。例如，对于九寨

沟地震的救援过程中，当地政府可补充改变相关的补助机制，建立由社会捐赠与单位合作

的应急救援队伍，并同时通过科学的物资储备调用制度，将政府储备与社会储备进行一定

程度的融合，集中位置进行储备与分发，对各类救援物资的种类、数量进行了实时的动态

更新，从而大大提高了自然灾害救援的效率与效果，达到了较好的社会反响。

四、合理控制军队救援力量的投入与信息公开程度

军队力量参加自然灾害的救援要与政府进行充分的信息沟通，以便于协调救援行动，这是

十分重要的。因此，在下一阶段的相关法律中应该加以明确规定。在当前《军队参加抢险

救灾条例》第9条则中，“省军区（卫戍区、警备区）、军分区（警备区）、县（市、市

辖区）人民武装部应当及时掌握当地有关险情、灾情信息，办理当地人民政府提出的军队

参加抢险救灾事宜，做好人民政府与执行抢险救灾任务的部队之间的协调工作。”但该问

题作为《条例》，对地方政府来说未免约束力不足。因此，要考虑逐步将军队列入自然灾

害救援体系中，共享灾害的预警等信息。对于军队力量的投入范围，考虑到军队某些专业

技术领域有较大优势，例如解放军的地理测绘、气象预测、工程抢险、跳伞兵等，其特殊

用途保障部队的参与可以直接将先进技术用于自然灾害的救援。就像在2008年汶川地震

中，解放军的测控、遥感技术对救灾起到了重要作用。当然，预案的法律约束力对于属地

政府和其他机构的约束不足，此方面立法有待加强。

五、总结

自然灾害救援的法律体系修改与完善将涉及到多方的利益与协调。如物资储备调用、信息

公开问题、军警参与问题等，这些问题仅依靠现有的相关立法是不能够起到作用的。因此，

在今后自然灾害救援立法以及法律的完善的过程中，应时刻具备“危机意识”，自然灾害

本身的复杂性意味着相关的制度难以统一标准对号入座，但它能够为我们今后处理自然灾

害救援、提高救援效率提供更好的途径与方法。