对我国涉法信访问题的几点思考

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对我国涉法信访问题的几点思考

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等方方面面。且问题所涉及的利益大小不一，涉

及的主体多少不定，关系错综复杂，处理难度大。

（三）、信访形式更加多样化

过去主要是个体信访，而现在的信访形式不一而

语，集体上访、越级上访和联名信访甚至无理访、缠

访兼而有之。过去信访方式主要是书信、电话、走访，

而现在的访、传真访、网络访等新的上访形

式比比皆是，信访无论在组织、手段还是在行为方式

上都在发生深刻变化。首先，体性。目前体性集

访涉及地区广，人员多，规模大，劝阻、疏导困难。

从中办、国办信访局掌握的情况来看：1998年，全国

31个省、区、市接待众集体上访的批次和人次分别

比上年增长%和60%；1999年，接待众集体上访的

批次和人次又比1998年分别增长了%和%。集体上访

在整个信访总量中所占比重较大，1998年占%，1999

年占%。其中联名信占众来信量的91%。2003年国

家信访局接待众集体上访批次和人次，分别比上年

上升41%和%。其中，50人以上的集体上访批次和人

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次，分别比上年上升%和39%。在法不责众的意识影

响下，体性集访上升趋势明显。其次，越级性。据

调查资料显示：80%的信访来自基层，

80%的信访问题可以在基层得到解决。由于各级信访

机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，信访工

作网络又“下不保底”，不利于及时就地解决问题，导

致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

2003年受理众信访量上升14%，省级

只上升%,地级上升%，而县级却下降了%；中央和

国家机关受理众信访量上升46%，省、地、县直属

部门增幅较少，有的还是负增长。受理

众来信同比上升%，接待众上访的批次、人次同比

分别上升%、%。2004年第一季度，受理

众来信同比上升%,接待众上访批次、人次同比

分别上升%和%。最后，过激性。从信访行为上看，

过去民众上访总体比较温和，近年来上访众的情绪

则日趋激烈，较大规模甚至大规模的过激行为在全国

各省都有发生。由于信访工作中的“重堵轻疏”，加上

上访众始终抱着“回报高于投入”的信念，在“大闹大

解决，小闹小解决，不闹不解决”“要想有出路，必须

上马路”的思想指导下，一些上访众与体制渐行渐

远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。

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二、涉法信访运行中存在的主要问题

当前，作为反映社情民意“晴雨表”的众上访活

动，出现了许多新情况：信访主体的广泛性和规模的

集性明显；信访问题的复杂性和内容的趋同性突出；

信访活动的组织性和对抗性增强；信访问题的相对集

中性和上访时间、地点的选择性不断显现。从而导致：

信访机构受理信访事件大量越位；化解矛盾的责任主

体大量错位；行政机关的日常工作受到大量缠访、闹

访的严重干扰；重复访、越级访明显增加，政府信访

工作开展艰难。

（一）、机构分散，信访滚雪球效应愈发严重

现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主

要有两个方面，其一是政治参与，即所谓的“民意上

达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济

程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公

民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求交

错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把

信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一

种特殊权利。在一定的程度上，信访制度作为一种民

情上达、申冤维权的特殊信道，对社会起着安全阀，

对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，由于信访机构设

立分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、

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政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，

均设有信访机构，却并未形成统一协调机制。正是信

访机构设置上的过度分散，导致其功能的不明确，功

效发挥的不理想，并且当稳定取得压倒一切的地位时，

地方政府在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的理念下，

通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化

考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以达

到息访的效果。并且在采取以信访量多少

给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门

给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台

后，这种情况更加严重。面对大量的体信访或矛盾

激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下

有众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的

处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截

访等法治以外甚至违法的方法，而且这种状况已经形

成恶性循环，大量的社会矛盾涌向信访渠道，三访现

象愈演愈烈。显而已见，通过目前信访体制这种非法

治化的体外循环的手段解决社会矛盾，无论其结果是

否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的，

已经造成了信访滚雪球效应现象，并且这个趋势愈演

愈烈。

（二）、责重权轻，信访工作机制效率低下

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在现实社会生活中，信访除了监督、解决争议、

听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本

社会责任外，还“成了优于其他行政救济甚至司法救济

的最后一根救命稻草”。信访机构要承担如此之大的责

任，就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运

行。可在制度设计上，我国信访机构不具有行政的职

能和权力，没有独立处理问题的权限，甚至也不是单

独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程

序性功能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职

责的国家机关办理的社会事务，从而使信访部门处于

无米下锅的尴尬境地。失去了行政权力的依托，信访

工作缺乏权威性和约束力，对众来信来访反映的问

题难以解决。使社会管理的行政成本居高不下。另一

方面，由于中国机构改革始终未走出“九龙治水”和“十

羊九牧”的怪圈，重复设置的机构不但不能使政府对社

会事件特别是突发事件反应提速，反而徒生诸多瓜葛

磨擦，据统计，真正通过上访解决的问题只有2‰，

效率之低可见一斑。

（三）、渠道不畅，“踢皮球”现象屡见不鲜

信访机构内部有严格的上下级关系和各自的职责

范围，重层次、尚服从应该是其组织关系的基本特征。

可当前的信访工作基本上是“自选工作”，很少“规定动

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作”。对于同一信访案件，常常是众上访的部门不同，

接访的工作人员有别，其处理结果和建议就会大相径

廷。信访内容的广泛性和复杂性，信访工作的随意性，

使信访工作呈现出“什么都管，什么都管不了；什么都

不能不管，什么也都可以不管”“说起来重要，做起来

次要，忙起来不要”的随意状态，信访局成了“万金油”，

各种矛盾都在这里归大堆，信访案件看似有了着落和

受理单位，实际上各机构对信访人反映的问题推来推

去，最后基本都不了了之。同时，由于党政机关的信

访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交

错，缺乏内在的沟通和协调，导致信息的不共享，信

访资源的大量浪费闲置。职责的不清，信访人向哪个

部门诉说都有其道理，哪个部门都有理由拒绝信访人

的要求。即便给予受理，由于信访系统缺乏统一协调

机制，没有建立信息网络平台，信访者一个问题可能

同时了几个机构，得到的答复和解决方案也可能不

一样，甚至相互矛盾。这样信访人与信访部门之间不

自觉地形成了一种认识上的“踢皮球”。使得信访人不

知道到底要在哪里诉说？好不容易得到的答复和解决

方案中，到底哪个更有效更有权威？

（四）、程序缺失，终结机制不完善

程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定

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目的的活动方式、步骤和过程。任何一种争议解决机

制要实现其正义的目标，首先必须在受理、立案直至

终结的一系列过程中，做到程序的完善、公开、公正，

这样人民合法权益的保护才能获得形式上的公正。而

我国法律对信访案件的处理没有严格的程序规范和处

理标准，终结机制也不完善。案件的受理、问题的实

质解决全凭领导的个人素质、众情感以及对信访的

重视程度。对一个信访案件，信访机构可以反复批转

下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关

部门可以拖着不办，为了求得问题的解决，信访人只

能越级、重复甚至异常上访。事实上，上述制度性缺

陷总是盘根错节，综合地影响着信访的运行效果。

三、引起涉法信访问题急剧增长的主要原因

上访这种体制外的争端解决机制对行政裁量和诉

讼等体制内的争端解决机制具有一定的补救效应和均

衡效应，可以在一定程度上削减和矫正政府体制内单

向度解决纠纷潜在的不公正性。但由于上访制度本身

就是内生于中国层层嵌套、向上负责的政府流程，导

致观念文化、权力分配体制、监督体制、救济体制等

无法为信访制度的运行提供良好的环境。从而造成目

前涉法信访案件急剧增长。

（一）、司法信仰的缺失和法律权威的弱化

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法律的神圣性与权威性是以法律自身所体现的主

体情感与社会正义为纽带的，具体可表现在司法机关

严格执法、规范办案，实现公平与正义方面。这一纽

带的某一链条一旦出现扭曲或断裂，公众对法律的信

仰即可能被削弱甚至丧失。在我国，数千年的人治统

治使得从根本上就缺少信仰法律的基础，法律制度上

的漏洞往往又使人们缺少适用法律的依据，而现实存

在的许多不正常的执法现象又不能不令人对当今的执

法状况产生怀疑。这种不尊崇法律、不相信司法裁判

的结局，使人产生心理和道德的空白，必然导致思想

上的迷茫和行为上的无序，遇到问题时不冷静，考虑

问题时不周全，处理问题时不规范，成为走上上访之

路的根本原因。

（二）、缺少公正执法的环境

主要表现在一是行政权力依然大于司法权。在行

政领域，最常见的一种现象就是领导批示。纵然有再

多再好的法律，也赶不上上级机关的指示、重要领导

的批示。领导批示本身弹性很大，而《国务院信访条

例》又对领导批示有着明文规定，即各级行政机关的

负责人应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决

信访工作中的问题，检查指导信访工作。这里面到底

什么叫做重要来信什么叫做重要来访，显然缺乏标准，

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而上访人员都知道只要能获得领导批示，就能解决问

题，这样“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”

便成了信访者信奉的教条。二是司法机关地位不高、

司法权力弱化。一方面司法附属于行政，受制于行政，

另一方面司法权力的行使常常采用行政管理的模式，

使明文规定的法律得不到有效执行。比如，在司法领

域，常常听到“优先立案、优先审理、优先执行”的说

法。而“优先”之说是否合法？为什么要“优先”？优先

的对象是谁？又不得而知。于是，要想使自己的案件

能够“优先”解决就必须上访。这样“优先”也便成了涉

法信访增多的助推器。三是在处理缠访缠诉案件中，

有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，

使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助

长了无理缠纺缠诉人的气焰。四是不排除极少数司法

人员水平不高、素质低下甚至贪赃卖法、枉法裁判的

现象。

（三）、现行信访工作机制不健全

一是在信访机构的设置上。我国的信访机构都是

附属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，

本身不能够解决任何实际问题。而信访人员的问题得

不到解决或解决的不好时，必然要越级上访或采取他

们认为可以解决问题的方式。二是在信访监督机制上。

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按照规定，信访机构对所受理的信访案件，一是交本

机关办理，二是交有关机关处理。各有关机关对直接

办理、交办、转办的信访案件必须限期审理，限时回

复。但由于监督保障缺少有效的监督制约，使有些问

题久拖不决，也导致上访不止。三是在处理信访问题

的工作方式上。某些上级主管机关常把上访数量的多

少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准之

一，有的甚至以一票否决给下级机关施加压力。而下

级机关为了追求短期效益，不被否决，便把精力放在

对付上访者的身上，这样既难治标也不了治本，无法

从根本上解决问题。

（四）、司法机关的独立性及权威性尚未确立

当前，我国司法机关应有的独立地位尚未确立，

司法机关在处理社会纠纷中的终局性得不到落实。这

也是导致了大量的上访、信访案件出现的原因。近代

西方社会的司法体制是以三权分立为基础的，因此司

法机关自身具有独立的权力，当事人对于司法机关的

裁决不服，只能按照司法程序、由司法机关自身予以

解决。而我国宪法虽然规定了”人民法院独立行使审判

权”，但在实践中，司法机关的独立行使审判权的规定

并没有落到实处。目前的情况是一遇有上访，各种机

关为了社会的稳定或者其他的原因，对个案直接进行

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干预。由于其他机关不一定了解司法权力运作的方式，

也由于这些机关并没有直接参与案件的审理，不知道

案件的具体情况，仅仅根据上访者的一面之词进行分

析、判断，难免得出错误结论。使得上访者将其他机

关的批示视为尚方宝剑向司法机关施加压力，这样，

不但不能公正地解决上访人所反映的问题，破坏人民

法院的权威。同时，由于其他机关不当的处理，造成

只要上访，当事人就能获利，尽管这样的利益未必就

是公正的、合法的。这种现象的存在，无疑等于鼓励

和纵容了人们上访，使得涉法信访的现象与日严重。

（五）、检察机关对司法权威的维护乏力

司法的权威应当是公正性与稳定性的统一。检察

机关与审判机关共同构成我国的司法体系，在强调司

法的权威性和终局性的情况下，检察机关应当充分发

挥出其在维护司法裁决的公正性与稳定性中的地位与

作用。因此，在我国实行两元司法的宪政框架之内，

实行司法机关解决社会纠纷终局性的含义是首先，检

察机关对于生效的裁决认为是错误的，应当以有限次

抗诉的方式予以救济，以维护司法机关应当具有的公

正性。其次，检察机关审查认为裁决是正确的，即人

民法院的生效裁决一旦经过检察机关的审查认为不符

合抗诉的条件，就应当视为终局性的裁决，除人民法

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院依审判监督方式外其他机关不得干预，以维护司法

机关裁决的稳定性。但是目前，受我国传统上仅仅注

重司法的公正性而忽略了司法的稳定性这种观念的影

响，在发挥维护司法机关权威的作用时，检察机关的

作用仅仅体现在检察机关认为法院的裁决是错误时以

抗诉的形式进行法律监督。因此，即便是经过了检察

机关审查后认为是正确的裁决，当事人仍然可以通过

上访推翻审判机关的生效裁决。因此，检察机关在维

护司法机关应当具有的稳定性方面尚未发挥出其应当

具有的地位与作用也是导致涉法信访案件增多的一个

客观原因。

四、促进涉法信访良性运行的基本对策

信访制度自身的悖论和缺陷，造成信访公民往上

跑、信访机构逐级向下批转信访案件的恶性循环，这

一循环导致了严重的社会内耗。因此，信访制度必须

与时俱进，适时创新，以建立有效的调停机制与运行

规则，防范矛盾激化，降低社会运行成本，促进涉法

信访良性运行。

（一）、创新信访理念是解决涉法信访问题的必然

要求

信访工作是法律工作，信访事项从法律视角检视，

就是法律案例。《信访条例》规定了“属地管理、分级

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负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题

与疏导教育相结合”的原则，本文认为，除上述基本原

则外，还需要进一步创新信访理念。

1、法律至上。怀着深厚的感情做信访工作是起码

的要求，但是感情绝对不能代替法律，法律作为硬规

则约束，是绝对不能突破的最后底线。现代法制社会

应该首先提倡用法律解决问题。在强化信访制度作为

公民政治参与渠道的同时，应把公民权利补救功能从

信访制度分离出去。在策略上应尽可能避免使用行政

手段，把矛盾和冲突引入到正常的司法程序之中，由

司法机关以法律手段加以处理。

2、程序优先。信访活动必须按规定逐级、有序、

理性、依法信访。实践中，有些在实体处理上并没有

多大问题的案件，当事人仍信访不止，往往就是程序

上的瑕疵，当事人感受不到司法的正义。现实中公民

无序越级信访更多的是由下级机关的乱作为、不作为

或作为不当引起的，公民因此寄希望于寻求上级机关

的支持和压力，信访制度逐渐向“准司法程序”靠拢。

当前，在处理信访问题上许多是“暗箱操作”，人们一

般会对程序规则的不合理不公正提出疑义，而只要程

序公正合理，无论产生的结果如何，都是可以被人接

受认可的。

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3、依法分流。对可以通过复议、诉讼等法律程序

解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人

申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法

律途径解决问题。不能一味地以“谁家孩子谁家抱”、

“人要回去，事要解决”的简单理由要求下级政府千方

百计“抱”回、领走而草率了事。

4、公开中立。中立性是法治的基本内涵。中立性

要求信访机构在行使职权、处理具体信访问题时，必

须不偏不倚、一视同仁，不倾向于信访参与诸方的任

何一方，而按问题本来的是非曲直去处理信访博弈各

方的关系，因为信访机构与涉案责任单位往往有着更

多的联系，一旦有了偏见，就会先入为主，也就难以

公平公正地对待各方信访参与人。

5、有限信访。信访机构不是法定的纠纷处理机关，

应该只对社会纠纷的解决起补充、辅助作用。“信访制

度的存在不能挑战或破坏现有司法体系，信访办不能

变成‘第二法院’或不开庭的‘三审法庭’。信访机构

应当成为党和政府的‘第二研究室’，担负起表达民意、

集中民智的决策咨询机构”。信访机构必须坚守不受

理、不干预涉法涉诉案件。因个案利益的保护而动摇

对司法权威的信仰，会动摇人们对法院判决信赖的司

法理念，继而损害整个社会的法律制度。

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（二）加强制度建设是解决涉法信访问题的根本

途径

1、严格实行“逐级上访、分级受理”制度

“逐级上访、分级受理”制度是指对众上访反映

的问题，一般由依法有权对该问题作出处理决定的基

层直接管辖的部门或单位（起始单位）首先作出处理，

上访人如对起始单位处理不服，可向上一级机关提出

复查请求，未经起始单位接待处理或未持起始单位出

具的《答复意见书》而直接到上级机关上访的，上级

机关只做登记，一般不立案、不交办，劝其回到起始

单位反映问题。“逐级上访、分级受理”制度是与终结

机制配套的工作制度，是确保信访终结机制实施的重

要措施。然而，“逐级上访、分级受理”制度在信访工

作实践中并没有得到很好的实施。原因如下：

（1）信访部门受理哪些事项在条例中没有明确规

定。我国众信访“门槛”过低，信访部门受理的内容

过宽，多年来由于我们把坚持党的领导演绎为党和政

府对一切社会政治、经济、文化事务的包揽，习惯通

过单一的行政手段去处理纷繁复杂的各类社会矛盾。

致使众不管什么事项都来信访，众上访存在着盲

目性、任意性和无序性。信访部门成为向来访者解释

政策的“宣传办”，倾听众诉说不满的“出气办”，重

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大会事节日活动期间的“维稳办”，平息突发事件的“救

火办”。

（2）各级信访机构受理信访事项的范围不明确。

分级受理的总原则模糊，信访机构上下职责不清、权

限不明，各级信访机构直接办理信访事项的范围不明

确。中央一级、省一级信访部门的工作重点是什么，

主要有哪些事项、信访当事人不清楚，信访部门的工

作人员也不清楚。一方面造成该上级部门研究解决的

信访事项转给了下一级，如政策方面的问题，跨地区、

跨部门、跨行业方面的问题等，基层对这些问题无能

为力。另一方面，造成上级部门受理了很多本该下级

部门处理的信访问题，如目前中央一级、省一级信访

部门相当大的精力在重复做县、乡一级的信访工作。

（3）信访事项没有规定时效限制。信访人反映

的信访事项没有时效限制，没有规定信访事项的时间

跨度，通常是信访人想访就访。

（4）信访部门对信访制度的认识不够。分级受理

是逐级上访的前提，首先应该严格界定各级各部门对

信访事项的受理范围，既管辖权，应在立法上予以明

确；其次，加大宣传力度和制度约束，让每个公民都

清楚地知道所诉信访事项应该哪一级、哪个部门。

把指导公民正确信访作为信访部门的一项重要工作。

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信访条例中应当设立信访管辖制度。信访管辖制度是

信访法治化、规范化的重要内容，也是信访活动走向

有序的重要保证。可以尝试按级别管辖办理相应的信

访事项，比如：国家信访机构负责处理对中央政府机

构和机关工作人员的投诉，地方信访机构负责接待处

理对地方政府和服务机构工作的投诉。

2、建立一套科学的绩效考核体系和责任追究制

引进经济学上的成本-收益分析理论，建立一套科

学的信访工作绩效考核体系，并在此基础上加强责任

追究制，可以从制度上保证信访工作各个环节工作质

量的提高。目前，信访工作考核机制不完善，目标管

理不科学。有一些地方政府及其信访部门对越级上访

和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务，

按分配的数量进行考核。其直接负面效应是迫使基层

信访部门把主要精力用在降低信访量上，而不是用在

解决问题上，为了把上访数字压下来，不惜花费大量

人力、物力、长期派人到上级部门值班，许多省甚至

长年有几十人、上百人在北京守候，拦堵上访众，

想方设法不让众在窗口登记。有的为了抹掉登记数

字，到处托人关系。这种舍本逐末的做法，结果当

然适得其反，致使一些问题久拖不决，矛盾不断激化

升级，造成了大批上访老户、缠户。导致这种恶性循

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环的重要原因就是考核机制的不科学，考核的价值取

向出现了问题。

3、完善行政诉讼制度

行政诉讼在程序上相对信访制度而言其优势明

显，但是现行行政诉讼制度本身还存在一些缺陷，其

强势地位往往使实体不正义成为可能。信访制度尽管

缺乏规范的程序，存在浓厚的人治彩和态意成分，

但它包含了公众认可的实体正义成分。尽管实现这种

实体正义非常艰难，但是，在健全行政诉讼制度、树

立法律至上权威的漫长过程中，信访制度“无论对于仍

对行政诉讼持怀疑态度的行政相对人还是对于在行政

诉讼中走投无路的行政相对人来说，都具有重要的意

义。”当公民权利受到公权力侵害时，公民本来可以向

当地政府或上一级部门提起行政复议，但是在具体操

作中，由于复议机关与原有的责任部门存在千丝万缕

的上下级或利益关系，公民的行政复议大多数被驳回，

行政复议不能发挥本应发挥的行政监督作用，导致这

一渠道缺乏应有的公信力和公正性。许多行政相对人

并非不愿打官司，而是更习惯于通过信访去实现目的。

目前中国法治精神薄弱、人治传统强大，本来应该更

多强调对司法补救制度的完善，而不应过分强化信访

这种非司法手段，但是建设法治社会过程漫长，公民

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对仲裁和复议若明若暗，在诸多补救方式无法发挥其

应有的作用时，越来越多的公民被迫选择“告御状”。

特别是在乡村，村民往往“望法兴叹”，把希望寄托于

无门槛的信访以寻“青天”。

（三）、建立“阳光信访”是是解决涉法信访问题的

重要渠道

阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则，在

人们可以看得见的状态下，将信访公务行为向信访人

和社会公开。在实践中，信访的公开透明度明显滞后，

突出表现在一些信访问题处理上的“暗箱操作”。当前

极少数信访人摸准了政府需要稳定的“软肋”，人为地

制造不稳定的假象，其“闹中求决”的手段在实践中屡

试不爽，并导致更多的信访人效仿，带来了不少社会

负面效应。这实际上是政府诚信缺失和底气不足的表

现。越来越多的经验表明，公平的实现必须在程序和

形式上表现出公开性。比如，新闻媒体之所以常被信

访人寄予莫大的希望，就是因为媒体能够揭破黑箱、

推动监督和评判。再如信访信息系统可以方便信访人

提出信访事项监督信访事项的受理、办理，使上级政

府和信访机构能够及时了解、督促有关行政机关办理

信访事项避免多头信访和重复信访，节约行政成本，

因此，建立“阳光信访”，必须通过创建信访网络平台，

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建立新闻发言人制度、设立专门负责接待公民查阅、

咨询信息的公开机构等方式，提高政府的开放形象，

同时，给媒体以相对宽松的环境并通过严格的程序让

其有序介入，媒体要正确引导社会舆论，以案释法，

使公民明辨是非，避免猎奇、渲染、夸张和误导性宣

传报道。

（四）、实行集中处理是解决涉法信访问题的有效

方法

短期内治理涉法信访，要突出重点抓住关键。重

点是解决一批众反映强烈的涉法信访问题，遏制涉

法信访大量增多的势头。关键是要狠抓案件质量，从

源头上遏制引起涉法信访的诱因。要充分认识集中处

理涉法信访问题的重要性和紧迫性，进一步增强责任

感。坚持实事求是、依法办案的原则，抓紧组织力量，

对涉法信访案件进行全面排查，查清问题，准原因，

逐案逐人进行登记建档，做到底数清，情况明，有什

么问题就依法解决什么问题，对无理上访的，要态度

明确地予以告知，说服其罢访息诉，闹事的，要教育、

批评直至依法制裁，把解决实际问题，加强思想教育

和依法打击处理违法行为有机结合起来，要进一步完

善领导包案接访制度，凡是由司法机关信访部门多次

调处仍未有效解决的信访案件，原则上都要由部门领

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导亲自包案接访，认真落实定领导、定时间，包调处、

包稳定的“两定两包”工作制度，对因案件周期较长而

导致的信访，着力强化政法工作的监督与制约，通过

规定办案期限、案件督察等多种形式，积极解决“久拖

不决”的问题，维护当事人的合法权益，减少信访隐患，

对因法律知识不清而导致的信访，应当通过建立案前、

案中、案后全方位的法律咨询服务体系，积极为来访

众提供法律服务，解疑释惑，化解矛盾；对需及时

办理的重大涉法信访案件，由信访组向有关部门下发

督办函，限期办理，必要时由单位领导亲自挂牌督办，

包案处理；对重点上访老户，应当建立“信访档案”，

实行长期监管，特别是对可能造成越级访的，及时采

取措施，加强教育引导，努力使问题解决在基层，消

除在萌芽状态。

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