关于往返于行政诉讼与民事诉讼之间上

关于往返于行政诉讼与民事诉

讼之间上

往返于行政诉讼与民事诉讼之间上

周剑峰

提要：随着经济突飞猛进，信息与商机稍纵即逝，

行政已不限于对公共利益与公共资源的控制，出于掌握

更多的信息以便对民事行为秩序的维护与对民事权利的

保护，行政权对民事行为的介入不断深入，引发了关联

行政的民事纠纷大增，许多民事纠纷往返于行政诉讼与

民事诉讼之间，造成诉讼时间过长，司法资源极端浪费，

但纠纷往往得不到解决。笔者从分析问题的表象与问题

入手，详细分析问题的性质与原因，在理论反思后，得

出关联行政的民事纠纷之正当化处理的方式必须的三原

则，即不导致诉累，不能使司法权与行政权相冲突而互

相削弱，应游离于应然与实然之间，从而导出解决问题

的三个方式。

这几年，经济突飞猛进，行政领域不断向私法领域

扩展,导致民事纠纷与行政纠纷相互交织现象不断攀

升，解决关联行政的民事纠纷的诉讼程序不断出现交叉，

理论的馈乏与法律的缺位，导致实践中出现关联行政的

民事纠纷的主体不断地往返于行政与民事诉讼之间，行

政判决与民事判决相互矛盾，纠纷解决时间的不断延长，

纠纷解决永无止境的局面，不解决这个问题，会引起司

法权与行政权的间接冲突，严重影响到司法的权威性和

行政行为的有效性，最终影响到人民对国家法律制度和

国家机关的信任。对此笔者谈点想法，著此文以求教方

家。

一、表象与难题

所谓关联行政的民事纠纷是指行政纠纷与民事纠纷

因在法律事实相互联系，在处理上互为因果或互为前提、

相互影响的纠纷，主要发生在婚姻纠纷案件(因为涉及

婚姻登记的行政行为)，道路交通、医疗和工伤事故纠

纷案件(因为涉及交通、医疗和工伤事故责任认定的行

政行为)，劳动争议案件(因为涉及劳动争议仲裁的行政

行为)，房地产纠纷案件(因为涉及房地产权登记、地产

权属和房屋拆迁争议裁决等行政行为)，知识产权纠纷

案件(因为涉及知识产权的授权注册、许可证使用登记、

产权权属争议裁决的行政行为);以及国有企业改制纠

纷案件(因为涉及国资部门审批的行政行为)，外商投资

企业纠纷案件(因为涉及外资部门审批的行政行为)，公

司纠纷案件(因为涉及公司设立、变更和注销登记的行

政行为)，金融纠纷案件(因为涉及证券、期货、信托等

利权属争议，对这些行为法律规定行政裁决优先，决定

了相关争议的民事诉讼只能后置。

四是法律规定对侵权行为或民事争议当事人既可以

提起民事诉讼，也可以寻求行政救济的，例如，根据我

国商标法的规定，侵权行为发生时，行政机关可以主动

干预，同时，也赋予民事权利人走行政救济或司法救济

途径的选择权。正是权利人的不同选择，会造成行政处

理和民事审判的交叉。因为根据商标法的规定，工商行

政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停

止侵权行为，并可以处以。而对侵犯商标专用权的

民事赔偿问题，工商行政管理机关只能进行调解。调解

不成的，当事人可以向法院起诉。这样，行政机关就侵

权行为认定的具体行政行为，对人民法院审理相关商标

侵权案件是否有制约的问题就凸现出来。

三是具体行政行为是以民事关系为基础作出的，有

一类行政行为是以民事关系作为其行为基础和行为内容

的，如行政登记、行政确认等。以房地产登记行政行为

为例。房地产登记是登记机关根据当事人的申请，对土

地使用权、房屋所有权、房地产他项权利等依法进行记

载、公示的行为。既然是对房地产权利的记载、公示，

那么，必须以民事主体对房地产权利的处分行为为基础。

而按照法律规定，房屋因买卖、交换、赠与和继承等原

因发生所有权转移，必须经过转移登记才发生法律效力，

即民事行为必须得到具体行政行为的确认，才能对抗第

三人。

四是如果具体行政行为是针对平等主体的民事权利

义务作出。如根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，

拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人

达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆

迁管理部门裁决。由此可见，有一类具体行政行为是针

对平等主体民事权利义务的争议作出的。行政机关作出

裁决的前提一是当事人对特定的民事事项不能达成协

议，二是一方当事人提出申请，裁决的内容是明确争议

双方当事人的民事权利义务。从属性上看，行政裁决类

似于仲裁，但由于行政裁决是行政主体依行政职权作出，

故仍归属具体行政行为。司法实践中经常发生这样的事：

行政裁决作出后，争议双方重新协商达成协议，协议改

变了裁决确定的民事权利义务，而协议履行时，又产生

争议，一方以裁决具有约束力为由，向法院提起民事诉

讼，要求确认协议无效。

实际上，还有一种独特的行政关联行为影响民商事

纠纷，那就是抽象行政行为影响民商事合同的履行，例

如市政规划或者价格调整行为，导致房地产开发商延迟

交付房屋等;只不过由于案件不涉及这类行政关联行为

本身的公正性问题，因此不在本文的探讨之列。

上面的关联行政的民事纠纷中，各种行政关联行为

对于具体民商事案件的处理究竟会带来哪些法律上的难

题。

首先是对于这类纠纷中民事行为效力和法律责任的

认定问题。这里又可以进行两方面的分析：一方面，表

现为难以确定这类纠纷中的民事行为是否有效。例如，

未经审批、登记的外资企业是否具有法人资格?未取得

证券营业许可的证券交易代理行为是否有效?未经注册

登记的专利权转让是否成立?又如，未经审批的外商投

资企业的股权变更行为是否有效?规避外商投资企业的

审批、登记制度所取得的隐名股东权利是否得到保护，

等等。另一方面，表现为难以确定这类纠纷中的民事责

任的承担。例如，一方当事人能否以对方当事人规避行

政法的外部行为(如以内资身份冒充外资身份出资)来

推卸自己在内部的民事责任(如不按约交付公司的股息

给对方)，或者以内部违反行政法规的行为(如约定自己

只是挂名而由他人实际出资)来对抗外部交易行为的民

事责任(如承担出资不足的赔偿责任)?等等，这些问题

都在困扰着当事人和审案的法官。

其次是对于这类纠纷案件的救济途径如何选择的问

题。具体表现为，一方面应该怎样确定行政处理和民事

诉讼的顺序，即是要先行政处理、再民事诉讼，还是先

民事诉讼、再行政处理，抑或是可以行政处理和民事诉

讼同时进行。不管采取哪一种措施，在行政和司法之间

都可能会出现互相推诿、循环往复的弊端，从而损害当

事人的权益。为此，有人提出要尽快建立所谓民事附带

行政诉讼，或者行政附带民事诉讼制度的等等设想。另

一方面，即使在这类纠纷的民事诉讼之后，还是会出现

行政行为的不作为的问题。例如，按照现行《公司登记

管理条例》的有关做法，登记机关接受股权变更登记必

须要有股东会的决议文件作为依据，否则不予办理;但

是经过法院判决的股权确认或者转让结果，一般是不可

能再形成股东会决议的，由此必然在司法与行政之间形

成互不协调的僵局。而在审判实践中，恰恰是出于担心

陷入这种困境的原因，许多法官轻易不敢作出变更或者

确认股权的判决。如果民事审判与具体行政行为各行其

是，势必会带来法律上的悖论，一旦具体行政行为的内

容与法院裁判的结果矛盾，当事人将无所适从。可以设

想，如果工商行政管理机关经调查取证，认定行为人的

行为构成商标侵权，继而对行为人作出处罚。此时，工

商行政管理机关所作的处理决定对侵权人和权利人均有

法律效力。商标权利人据此向法院提起民事诉讼，要求

侵权人赔偿损失。法院受理后，排除处理决定的效力，

对侵权的事实是否构成重新进行全面审理，认定不构成

侵权而判决对原告的诉讼请求不予支持。显然，这样的

结果是令人尴尬的。其根源就在于民事审判没有对在先

的相关具体行政行为给予足够的尊重，其中问题不是出

在从事民事审判的法官，而是源于民事诉讼程序的本身，

也将具体行政行为排除在法院应该确认的事实之外。

认识到具体行政行为对民事审判的制约的客观存

在，是理顺具体行政行为与民事审判关系的基础。以往

民事审判之所以不接受具体行政行为的制约，可能是受

司法最终解决思想的影响。而实际上，法律本来就设定

了对具体行政行为的监督程序，那就是行政复议和行政

审判，当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以

依法寻求救济。如果当事人放弃法定的救济渠道，而在

民事诉讼中试图否定具体行政行为的效力，依法是不应

得到支持的。

在这里，民事关系和行政关系交织在一起。一旦当

事人就房地产民事权利发生诉讼，由于受到房地产登记

行为的制约，审理民事案件的法官往往要求当事人先提

起行政诉讼，撤销房地产登记行为;而房地产登记又是

以民事关系为基础的，在民事权属争议没有定论的情况

下，有时难以确定房地产登记行为合法与否。对此，司

法实践中始终存在“民事先行”还是“行政先行”的争

论。

性质与原因

我们研究上述关联行政的民商事纠纷的各种表象，

就会发现这类纠纷的共性问题。具体而言，首先这类纠

纷的实质是公法对于私法的影响问题。在当今时代，虽

然同时存在所谓“私法公法化”和“公法私法化”的两

个趋势，但实际上都体现了公法对于私法的干预，并且

由此带来一系列的新型问题。比如，在处理民商事纠纷

案件时，公法对于私法的干预应该到何种程度?无论在

理论界还是实务部门都一直存在着大量的分歧。

第二，这类纠纷问题并不仅仅是各法律部门之间的

责任竞合，而是包含各部门法律行为(这里仅仅限于讨

论行政行为与民事行为)之间的相互影响的问题。当然

这类纠纷是以民事纠纷的民事行为的存在为提前，没有

它的存在，关联的行政纠纷就不会存在，也无讨论的意

义。民事纠纷是本，关联的行政行为只是对民事纠纷有

着这样那样的影响。理所当然，我们就只能主要关注行

政行为对于民事行为的影响。又从解决纠纷的角度出发，

我们就应更进一步讨论关联行政纠纷怎样正当化解决。

实际上，只有在司法的范围之内才有不同的诉之间的交

叉问题(如刑民交叉、刑行交叉、民事诉讼与行政诉讼

交叉)，而并不存在司法之外的诉讼与行政、诉讼与立

法之间的交叉问题。

第三，从第二点我们得出这类纠纷在形式上是行政

权与司法权之间的程序性冲突问题。本来，行政权与司

法权之间应该有严格的分工，但由于私法公法化的趋势，

大量产生了关联行政的民商事纠纷，由此才导致行政权

不断地涉足传统的司法领域。具体到这类纠纷的处理，

也就存在着行政权与司法权冲突和协调问题。比如，究

竟是司法权要让位于行政权，由其对这类纠纷进行先决;

还是可以先由司法权独立处理，然后再由行政权予以配

合，等等。

那么，究竟是什么原因导致了上述这种行政行为对

于民事行为的影响、公法对于私法的影响以及行政权与

司法权之间的程序性冲突等问题的产生呢?为了对于关

联行政的民商事纠纷的来龙去脉有更深入的把握，我们

还有必要对于这类纠纷产生的原因进行一番分析。

首先，行政诉讼与民事诉讼相互交织关联的原因何

在呢?我们认为主要是由于现代公权力的扩张。在19世

纪的自由国家(夜警国家)，由于自由放任经济政策及观

念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性

“市民社会”的自律运行秩序。所谓行政，原则上只限

于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的

最低限度的秩序行政、租税行政和财务行政。在20世

纪以后的现代社会，行政的概念发生了深刻的变化，自

由国家那种秩序行政已经远远不能满足形势发展的需

要，国家对市民社会的积极干预已经成为时代要求，而

国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。随着行

政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动

范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等

主体之间的民事争议需要行政机关来解决(最为典型的

是行政裁决行为)，这样不可避免地会形成行政纠纷会

涉及民事行为，从而导致民事纠纷的与民事争议相互交

织的情况。

你好哦啊，