“公共利益”的宪法解读(全文)

“公共利益”的宪法解读(全文)

【【【正文】

经2021年修正的我国宪法第10条第3款规定：“国家为了

公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并

给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,

可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予

补偿。”宪法上出现了“公共利益”的概念,我国《土地管理法》、

《物权法》等法律也有“公共利益”的规定。那么,“公共利益”

应当如何理解和界定?行政执法机关和司法机关在执行和适用有

关“公共利益”的法律时应否考虑到宪法上的“公共利益”？这

些问题需要我们作出回答。

一、宪法上“公共利益”的特别意义

宪法上的“公共利益”与法律上的“公共利益”概念相同,

含义也应相同,但二者在功能上有所不同,宪法上的“公共利益”

具有特别的意义：

(一)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法

依据

我们学术界一般认为,宪法是“母法”,宪法是普通法律的立

法基础和依据,我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总

则”第1条中明确规定“根据宪法,制定本法”,显然宪法上的“公

共利益”是法律上的“公共利益”的立法依据,这是毫无疑问的。

对此,人们不会有什么异议。在立法实践上,我们也是这样做的。

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有必要指出的是,这些年来我国立法机关在普通法律中规定

“公共利益”时不仅仅是依据宪法上的“公共利益”来规定,而

且基本上是照搬宪法上的条款,同样只是使用“公共利益”这一

概念,而并没有对“公共利益”进行界定,具体指明哪些属于公共

利益。与其说目前我国立法机关是依据宪法上的“公共利益”来

规定普通法律上的“公共利益”,还不如说是照搬宪法上的规定。

这种做法导致了执法机关在执法时对“公共利益”界定的随意性,

这是这些年来我国土地征收和房屋拆迁纠纷不断甚至导致重大

社会事件的重要原因之一。看来,“立法宜粗不宜细”的传统指

导思想需要反思和改进。

(二)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的审查

依据

为什么普通法律规定了“公共利益”而宪法仍要规定“公共

利益”?难道宪法上有关“公共利益”的规定仅仅是为普通法律

上的“公共利益”规定提供立法依据?

答案是否定的。立法机关在制定普通法律规定“公共利益”

时应当依据宪法上的“公共利益”规定,不得与宪法上的规定相

抵触,这是宪法的最高法地位所决定的。我国宪法第5条第3款

也明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法

相抵触。”然而,万一立法机关在制定普通法律时违背了宪法上的

规定怎么办?或者对于立法机关有关公共利益的立法是否违背宪

法有关公共利益的规定出现争议怎么办?这时,宪法上有关“公共

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利益”的规定的价值就显现出来了：它是宪法监督机构审查判断

普通法律有关公共利益的规定是否违反宪法的依据和标准。可以

说,这是宪法必须规定“公共利益”的根本意义所在。当然,目前

根据现行宪法的规定,在我国这一监督审查工作是由全国人大及

其常委会负责。

(三)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解释

依据

宪法上的“公共利益”还有一个重要的特别意义和作用——

它是法律上的“公共利益”的解释依据。这一点目前在我国往往

被忽视。法律依据宪法而制定,但我们在执行法律中理解、解释

和适用法律时却往往忘记了宪法。

“法律的实施以解释过程为前提。”[1]正如一位学者所言：

“法律在适用的时候,通常都需要解释。所谓解释,就是阐明法律

的意义,作为适用于具体事件的一个步骤。法律何以需要解释?主

要原因不外有二：(1)因为法律是抽象的规定,虽然以规律社会实

际生活为目的,可是当某一具体事件发生时,该事件究竟与何种法

律规定相当,而应受其适用,并非当然都是明显的,适用法律的机

关首先要探求法律的意蕴,剖析各种法律原则相互间之关系,藉以

了解其适用之范围,然后才能作一正确的判断。基此意义,则解释

法律实在就是适用法律的一个逻辑推理的过程,审判机关或执行

法律机关欲确定某一抽象法律,应适用某一事件,自然非经过这一

过程不可。(2)因为法律是一般的原则,其内容常属固定,在成文法,

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更须赖正式的文书而为表现,为求明白易晓,所用文字,亦力求简

洁,所以很难将各种复杂情况概括无遗,而社会生活事实,又是变

化万千,无从逆料,欲以固定的法则,和有限的法文,来适应变异无

穷的事实,当然不免挂漏万,我们适用法律或研究法律,惟有善用

推理的方法,才能阐明法律的涵义,因此解释无论在实务及学理上

均居于重要地位。”[2]显然,执法者(包括司法者)在执行和适用法

律(包括行政机关的执法和司法机关的司法)时,离不开解释法律。

近些年来,我国也开始认识到法院解释法律的重要

性,明确指出：“在裁判案件中解释法律规范,是人民法院适用法律

的重要组成部分。”在很大程度上,我们可以说,行政执法机关和司

法机关适用法律的过程就是解释法律的过程。有学者只承认执法

者不能不“理解”法律,而不承认执法者必须“解释”法律。其

实,理解与解释是不可分的,正如著名的德国诠释学家伽达默尔所

指出的：“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为,正相反,

理解总是解释,因而解释是理解的表现形式。”[3]马克思早在

1842年第六届莱茵省议会的辩论中就明确指出：“法官的责任是

当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法

律。”[4]

既然行政执法机关和司法机关在适用法律时必须解释法律,

那么应当如何解释法律?法学界一般认为,法律解释的方法主要

有七种：文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、

合宪解释,以及偏重于社会效果的预测的社会学解释。其中,合宪

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解释是法律解释的一种基本方法,它是指以高位阶的宪法规范的

意旨来阐释低位阶的法律的含义的解释方法。[5]由此可见,行政

执法者和司法者对法律进行合宪解释,是适用法律的应有之义。

行政执法机关和司法机关在适用法律中应有宪法思维,必须

依照宪法来解释和适用法律,这也是我国宪法的明确要求。我国

现行宪法明确规定,宪法是“是国家的根本法,具有最高法律效力”

(序言)、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵

触”(第5条第3款)、“一切国家机关和武装力量、各政XX和各

社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”(第5条第

4款),“都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、

保证宪法实施的职责”(序言)。显然,作为国家机关的行政机关和

司法机关在适用法律时也必须以宪法为根本的活动准则,理应根

据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律,必须符合宪法的基

本精神,不得与宪法的基本精神相抵触。

总之,行政执法机关和司法机关在执行和适用普通法律上的

有关规定时必须依据宪法上的相关规定来理解和解释。显而易见,

行政执法机关和司法机关在执行和适用普通法律上的有关“公共

利益”规定时,必须依据宪法上的“公共利益”规定来理解、解

释。宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解释依据。

二、宪法上“公共利益”的界定

既然宪法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依

据、审查依据和解释依据,那么宪法上的“公共利益”的含义是

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什么呢?

我国宪法虽然规定了“公共利益”条款,但并没有对“公共

利益”作出明确的界定,作为宪法解释机关的全国人大常委会也

未对“公共利益”作出解释。可以说,目前我国宪法上的“公共

利益”的含义是不明确的,为此显然目前它难以承担普通法律上

“公共利益”的立法依据、审查依据和解释依据的重任。这也是

目前我国普通法律上的“公共利益”同样未作界定而在实践中执

法者任意界定导致公民的合法权益经常受到侵害的一个重要原

因。

需要指出的是,我国宪法虽然没有明确界定“公共利益”,但

在实际上已经委托立法者加以规定。宪法第10条第3款规定：

“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收

或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利

益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征

用并给予补偿。”其中的“依照法律规定”,可以理解为：宪法不

仅明确要求立法者应当制定法律明确规定征收或者征用的权限

和程序以及相应的补偿问题,而且也要求立法者在法律中对哪些

属于“公共利益的需要”作出界定。我国宪法授权法律对“公共

利益”作出界定,而立法机关在制定《土地管理法》、《物权法》、

《城市房地产管理法》等普通法律时只是照搬宪法上的规定,未

对“公共利益”作出界定,显然有些失职。此外,普通法律对“公

共利益”不作明确规定,不仅意味着立法者没有很好地依据宪法,

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即依据宪法上的“公共利益”,而且意味着宪法监督机构无法对

普通法律有关“公共利益”规定是否符合宪法上“公共利益”的

规定进行违宪审查,宪法上“公共利益”的审查功能也无法发挥

出来。在此,笔者呼吁全国人大常委会尽快修改补充相关法律,对

“公共利益”作出明确的界定,①当然也可通过对“公共利益”

进行法律解释的方式来界定“公共利益”。

既然目前我国宪法对“公共利益”没有作出明确界定,那么

是不是意味着宪法上的“公共利益”就可以随意解释或者无法界

定,甚至执法者在执行和适用法律时就可以根本不考虑宪法上的

规定呢?答案是否定的。我们不能过分责怪制宪者,不必过分苛求

宪法的完善。正如东吴大学法学院杨兆龙先生早在1944年发表

的《宪政之道》一文中所指出的：“法律虽不完美,只要有适当的

知法的人去解释运用它,使它合理化,仍旧可以在实际政治或生活

上发生良好的作用。”[6]笔者认为,虽然目前我国宪法未对“公共

利益”作出明确界定,但宪法上的“公共利益”还是可以通过解

释的方法予以基本的界定。

(一)从实体上看,“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序

等以保障人权为最终目的的国家的、社会的、集体的利益

对宪法上的“公共利益”的界定,在实质上就是对宪法上的

“公共利益”进行宪法解释。从宪法解释的方法来看,对宪法条

款的解释不能仅停留在字面解释(对于“公共利益”,宪法也未作

明确规定，“公共利益”的含义不明确，在字面上难以解释),而应

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当考虑到宪法解释的其他方法。

第一,从体系解释的角度来看,我们不能孤立地看待宪法第

10条和第13条上的“公共利益”,而要站在整部宪法的角度来

考虑,与其他条款结合来解释。公共利益与个人利益相对,它主要

是作为对公民个人基本权利的限制而在宪法中规定的。宪法第

10条和第13条的“公共利益”,主要是对公民的土地使用权和

私有财产权加以限制。由此,我们可以站在整部宪法的角度,结合

其他限制公民基本权利的条款来解释“公共利益”。宪法第51

条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损

害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

结合这一条款来看,“公共利益”应当是“国家的、社会的、集

体的利益”。当然,国家的利益、社会的利益、集体的利益均不能

与公共利益简单地划等号,并不是所有的国家利益、社会利益和

集体利益都是公共利益。[7]宪法第36条第3款规定：“国家保

护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损

害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”结合这一条款来

看,“公共利益”包括社会秩序。宪法第40条规定：“中华人民

共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全

或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规

定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由

侵犯公民的通信自由和通信秘密。”结合这一条款来看,“公共利

益”还包括国家安全等。

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第二,从比较解释的角度来看,我们在解释“公共利益”时参

照外国宪法的相关规定以及国际人权文件的相关规定。例如《,世

界人权宣言》第29条第(二)项规定：“人人在行使他的权利和自

由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的唯一目的确在于保

证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的

社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”我国政府

于1998年签署加入(目前全国人大常委会尚未批准)的《公民权

利和政治权利国际公约》在第12条规定迁徙自由、第18条规

定宗教信仰自由、第19条规定发表意见自由、第22条规定结

社自由时均强调“上述权利,只受法律所规定并为保障国家安全、

公共秩序、公共卫生或道德、或者他人的权利和自由所必需的限

制。”

显然,国际上一般认为“公共利益”主要包括国家安全、公

共秩序、公共卫生和道德等。第三,从目的解释的角度来看,国家

规定公共利益的直接目的虽然是限制公民个人的权利和利益,但

最终的目的还是为了保障公民个人的权利和利益,是为了保障人

权。

2021年我国宪法修正案已经明确将“国家尊重和保障人权”

载入了宪法。显然,如果像商业拆迁那样严重损害公民个人的合

法权利和利益,只是使少数商人获利而不能使广大公民受益,即使

是打着“公共利益”的旗号,即使是政府组织拆迁(政府本来不应

充当商业拆迁的“组织者”,而应担任“监督者”和“仲裁者”

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的角),那也不是真正的“公共利益”。

(二)从程序上看,“公共利益”应当主要由人大及其常委会审

查和决定

显然,要在实体上明确而具体地界定“公共利益”是非常难

的,所以很有必要在程序上加以控制,否则就难以约束有关国家机

关随意扩大公共利益的范围。通过体系解释,我们不难发现,其实

我国现行宪法对于“公共利益”的界定在程序上是有明确要求的。

我国宪法第62条规定,全国人大负责“审查和批准国民经济和社

会发展计划”等；第67条规定,全国人大常委会负责“在全国人

民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国

家预算在执行过程中所必须作的部分调整”等；第99条规定,

“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的

经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方

各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会

发展计划”等；第104条规定,“县级以上的地方各级人民代表

大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”

等。从这些规定上,显然“公共利益”特别是重大的“公共利益”

应当由同级人大及其常委会审查和决定。综上所述,笔者认为我

国现行宪法在实质上已经强调“公共利益”主要是指国家安全、

社会秩序等以保障人权为最终目的,并且应当主要由人大及其常

委会审查和决定的国家的、社会的、集体的利益。

三、结语：执法者应当具有宪法思维

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虽然目前我国宪法和法律尚未明确界定“公共利益”,但执

法者在执行和适用有关“公共利益”的法律时仍然应当具有宪法

思维,进行合宪解释,依照上述通过正确理解和解释所获得的宪法

上“公共利益”的基本含义和基本精神来理解、解释和界定普通

法律上的“公共利益”,而不能任凭自己的意志进行随意的解释

和界定(包括扩大公共利益的范围),而且,对于哪些属于“公共利

益”(特别是涉及广大公民的重大公共利益)应当主要由同级人大

及其常委会来审查和决定。

【注释】

[1][法]勒内·达维德.当代主要法律体系[m].漆竹生译，：译文

出版社，1984，109.

[2]韩忠谟.法学绪论[m].：中国政法大学出版社，2021，93.

[3][德]汉斯—格奥尔格.伽达默尔.诠释学i：真理与方法(修

订译本)[m].：商务印书馆，2021，418、448.

[4]马克思恩格斯全集[m].第1卷，：人民出版社，1956，76.

[5]杨仁寿.法学方法论[m].：中国政法大学出版社，1999，

132、171.

[6]杨兆龙，杨兆龙法学文选[m].郝铁川、陆锦碧编，：中国

政法大学出版社，2000，55.

[7]胡锦光、王锴.论我国宪法中“公共利益”的界定[j].中国

法学，2021.

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