四、学校章程的法律地位
《中华人民共和国教育法》明确提出，设立学校及其他教育机构必须有“组织机构章程”，
学校“按照章程自主管理”、“依法接受监督”、依章管理。
2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》，更是对学校制定章程的目的、意
义、原则、程序及有关要求等进行了全面规定。明确指出，学校要牢固树立依法办事、尊重
章程的理念；要提高学校章程及制度建设质量，健全学校依法办学自主管理的制度体系。
“学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念。提高学校章程
及制度建设质量。加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系。普通中小学、幼
儿园、中等职业学校章程，由主管教育行政部门核准。经过核准的章程，应当成为学校改革
发展、实现依法治校的基本依据。”
——摘自“教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知”（教政法[2012]9号）
“学校章程上承国家法律法规，下领学校内部规章制度，是学校成为独立法人组织的必
备要件，是学校规范办学、自主发展的基本依据，是学校内部治理的纲领性文件，是现代学
校制度的载体和体现。
按照‘谁主管、谁核准’的原则，各地教育行政部门负责辖区公办中小学校章程核准。”
——摘自《浙江省教育厅关于推进公办中小学章程建设的指导意见》（浙教法〔2015〕
31号）
“第三条本办法所称学校章程是指学校基于法定的权限和职责，为保障学校正常运行
与科学发展，就学校办学宗旨、发展目标、内部管理体制、规章制度等重大的基本问题作出
全面、原则性规定，并通过法定程序核准的学校纲领性文件。
第四条学校章程是中小学校依法办学、自主管理和履行公共职能的基本准则。学校应
当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，实施办学和管理，开展社会活动。”
——摘自《宁波市中小学校章程管理办法（试行）（2012年11月10日）》
“第九条校长依法行使下列主要职责：
（二）组织起草学校章程、发展规划，并负责组织实施；
（三）组织制定规章制度、发展规划、工作计划，并负责组织实施、检查和评价总结，
向上级和教职工代表大会或全体教职工报告学校工作；
第十条校长享有下列权利：
（一）重大事务决策权。校长有权定期或不定期召开校务会议、行政会议，在综合各方
面意见的基础上，校长对学校的重大行政事务有最后决定权。
（三）财务基建审批权。校长有权在法律法规允许的范围内，筹集、管理和使用学校经
费。在服从上级教育行政、部门统一规划和管理的前提下，决定学校内部布局、基建。”
——摘自《宁波市慈湖中学章程》
五、从中央部门法规审视地方政策
“第五条中小学校财务管理实行校长负责制。学校的财务活动在校长的领导下，由学
校财务部门统一管理。”
——摘自《中小学校财务制度》（财教[2012]489号）
“第六条单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。
第十四条单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研
究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。
重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标
准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。”
——摘自《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）
从上述财政部、教育部二个法规中来看，没有明确规定校长在重大财务决策时的具体金
额数量限制，并且虽有“重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。”
在这句话中虽然提到了“领导班子集体研究决定”，但通过什么样的会议形式并没有明确规
定。
而在《宁波市教育局直属学校(单位)财务管理制度》（甬教计〔2011〕183号）：“第十
五条除学校基建、修缮等工程项目外，单项在5万元以上重大支出项目，须经学校行政会
议讨论决定。”有“须经学校行政会议讨论决定”这一规定。
“第九条校长依法行使下列主要职责：
（五）负责学校日常事务管理，主持校长办公会议，审议重大事项；
第十条校长享有下列权利：
（一）重大事务决策权。校长有权定期或不定期召开校务会议、行政会议，在综合各方
面意见的基础上，校长对学校的重大行政事务有最后决定权。
第十三条学校行政会议是学校管理的日常工作机构，主要布置协调学校各项工作，贯
彻执行学校工作计划。学校行政会议由校长主持，其成员为校级干部、工会主席、团委书记、
职能部门正副主任、主任助理、干事。
第六十五条校务委员会是学校事务的咨询、议事机构，并且具有审议学校重大决策的
职责。学校党、政、工、团、民主党派负责人、家长委员会主席（含党政正、副职领导、工
会主席、团委书记和民主党派负责人）为指定成员。教职工代表10—12人，由各组推举并
经全员选举产生，任期为四年。中层正职干部（或主持处室工作的副职干部）列席会议。校
务委员会的职责：
（一）审议学校重大决策。凡涉及全体教职工利益，或事关学生、学校发展的重大事项，
以及其他重要决策，在校长办公会议确定初步方案后，提交校务委员会会议审议，听取意见
和建议。”
——摘自《宁波市慈湖中学章程》
从《宁波市慈湖中学章程》中可以看出分别规定了校务委员会会议、校长办公会议、行
政会议的组织形式与职能职责，并且这三个会议是按以上次序区分了职权的大小关系。显然
我校章程中的“行政会议”是一个执行层级的会议，这与《宁波市教育局直属学校(单位)财
务管理制度》（甬教计〔2011〕183号）“单项在5万元以上重大支出项目，须经学校行政会
议讨论决定。”这一规定相矛盾，也就是前者是执行层级，而后者是决策层级。
那么，此时究竟要以那个文件规定作为权威解释呢？
从学校章程授权程序来看，《中华人民共和国教育法》→《中共中央关于全面推进依法
治国若干重大问题的决定》→教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知（教政
法[2012]9号）→《浙江省教育厅关于推进公办中小学章程建设的指导意见》（浙教法〔2015〕
31号）→《宁波市中小学校章程管理办法（试行）（2012年11月10日）》。
再从学校财务规定授权程序来看，财政部、教育部关于印发《中小学校财务制度》的通
知（2012年12月21日）→宁波市教育局直属学校(单位)财务管理制度》（甬教计〔2011〕
183号）。
比较上述二条司法链可看出，无论是从立法授权级别还是从参与授权的单位的数量来看，
显然学校章程的立法级别比学校财务制度的立法级别要高，根据上位法原则，下位法必须要
服从上位法，并且不能愈越上位法。
签于以上分析，《宁波市教委直属学校单位财务收支审批的若干规定》（2003-11-28）、《宁
波市教育局直属学校(单位)财务管理制度》（甬教计〔2011〕183号）这二个地方法规与中央
法律精神相冲突，所以，有关“校长审批金额的5万元上限限制”是没有法律依据的，并且
有“违法”之嫌疑。如果“违法”之说有点过的话，那么，只要按照学校章程执行，而置上
述“二个规定”而不顾，也是完全有充分法律依据的。
附件：
1、《宁波市教委直属学校单位财务收支审批的若干规定》（2003-11-28）；
2、《宁波市教育局直属学校(单位)财务管理制度》（甬教计〔2011〕183号）；
3、《中华人民共和国教育法》；
4、教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知（教政法[2012]9号）；
5、浙江省教育厅关于推进公办中小学章程建设的指导意见；
6、《宁波市中小学校章程管理办法（试行）》；
7、财政部、教育部关于印发《中小学校财务制度》的通知（2012年12月21日）；
8、《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）；
9、《宁波市慈湖中学章程》；
10、《宁波市慈湖中学资产内控管理制度实施细则》（慈中〔2015〕37号）。
追记：
微录：9月1日下午，李根良老师在整理东门仓库。中间一间做总务处工具室，西边一
间做物业修理工寝室兼管污水处理池控制箱，东边一间做保管室仓库。这样理顺了管理关系，
明确了权责。
临放学时，徐主任说：“冯老师你暑期加班几天，邵红军说15天内也有加班费，只是少
点。”我说：“我只加班了二天，校长能有这个态度已经足够了。”我并劝徐主任说：“退一步
海阔天空。”
微评：我当时写有关上述教工加班费的“起征点”15天一事（可参见上月《月报》），
写作动机不只是仅仅停留在钱多钱少层面，更为重要的是我担心工作业绩评估“被意识形态
化”，更多地被“主观因素”所影响，否则，评估标准会走样。同时也想验证一下学校章程
的系统性、科学性究竟管不管用。事实看来，我校制度具有开放性，譬如去年年底“内控制
度”的及时修订，也证明了这点。
第二节内控的目标之二是要严格遵守法律法规
微录：7月23日，郑宏老师陪同一学生来借1109党派办公室钥匙，去拿存放在那里的
矿泉水。
今天完成了资产清查资料下载与打印，及时上交给房校。资产清查信息系统的软件不太
给力，还存在一些技术障碍。
关于打印当时房校是有安排，准备日后叫叶宁一起到文印室打印，因为要求用A3纸格
式，所以只能用文印室打印机。但我考虑到时间紧，故到外面打印，化了80元钱，事后感
觉这钱化得值，因为当时打字员对文字的编排也化了一定时间。
房校问：“3号楼的空调是学生家长捐赠，要不要录入到资产管理信息系统中。”我说：
“这要由财务室决定，因为我是初级管理员，审核权在财务室。”房校再问“内控制度”有
没有规定，我说：“我校办学章程中只说要将捐赠物品纳入制度化管理，但具体实施细则还
未出台。”事后我查阅了各级政府有关国有资产管理文件，并未明确详细的规范捐赠物品管
理条款，所以对基层管理人员来说无法具体参照执行。