新《中华人民共和国档案法》修订的逻辑、主要内容及对策

新《中华人民共和国档案法》修订的逻辑、主要内容及对策

摘要：2020年6月20日新修订的《中华人民共和国档案法》的颁布，开启了新一轮全国

性档案法规规章和规范性文件修订的序幕。为做好《中华人民共和国档案法实施办法》的

修订工作，需要以整体观与系统性的视野，遵循定原则、建组织、立制度、确规范、划范

围的思路，以新修订的《中华人民共和国档案法》为依据，以解决难点问题为突破口，充

分细化法律条款的内容，着力打造符合时代要求的能够落地落实的档案法律规范。

0引言

新修订的《中华人民共和国档案法》的颁布和实施，将推动我国档案法规规章建设进入一

个崭新的发展阶段。在档案法规规章修订的过程中，既要求立法者具备档案事业发展的全

局意识和比较深厚的法律修养，又要求具体修订的《中华人民共和国档案法实施办法》具

备完整性和有效性，这就需要遵循一定的原则，采用适当的立法技术与方法。文章提出定

原则、建组织、立制度、确规范、划范围的思路以及具体的修改建议，希望能够为《中华

人民共和国档案法实施办法》以及其他档案法规规章和其他规范性文件的修订提供一些启

示和借鉴。

1定原则

所谓定原则，是指针对需要修改的具体法律、法规、规章和其他规范性文件，依照上位法

的立法原则、立法(包括修改修订)环境和法条，从整体上提出修改时应当遵循的具体原则。

依据新修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称新《档案法》)，根据地方档案管理体

制由局馆合署转变为局馆分设的实际，《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称

《档案法实施办法》)修订时应当遵循回应新《档案法》中指名国家档案主管部门的工作、

新《档案法》例外条款具化、去局馆一体化、新《档案法》法条需要落实的不缺项等四项

原则。

1.1回应新《档案法》中指名国家档案主管部门的工作

以《档案法实施办法》第二条修改为例。《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》

第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有

关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治

区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”

档案的法定定义，规定了档案法的调整范围，是档案法的基础。因此，回应档案法的相关

规定，界定档案法调整和实施的具体范围，是《档案法实施办法》的应为之举。起草档案

法规，既是法律赋予国家档案主管部门的一项权力，也是国家档案主管部门的应尽之责。

这一条规定，是《档案法实施办法》立法的基础。该条得不到落实，《档案法实施办法》

就没有了立法“标的”物。新《档案法》第一章总则第二条明确了法定档案的范围，但

《档案法实施办法》还应当进一步明确：“《档案法》第二条所称对国家有保存价值的档

案是指归国家所有的档案以及其他需要国家管理的档案，国家所有档案的范围由国家档案

主管部门确定；对社会有保存价值的档案是指归非国有企业、社会服务机构和基层众自

治组织所有的档案。”这对理解和细化新《档案法》第三章档案的管理第十三条规定的机

关、团体、国有企业事业单位、基层众自治组织和非国有企业、社会服务机构等单位不

同的归档范围和要求，以及档案主管部门对上述机关、单位和组织监管的范围、内容和方

式方法至关重要。

面对在新《档案法》中指名国家档案主管部门的工作和以“国家”名义出现的“国家鼓励

和支持”(第六条、第七条、第二十七条、第三十四条、第三十八条)、“国家加强”(第

十一条)、“国家规定”(第十二条、第十四条、第十五条)、“国家档案主管部门”(第八

条、第二十一条、第二十三条、第二十六条、第二十七条、第三十七条)、“国家授

权”(第三十二条)、“国家有关规定”(第七条、第十一条、第十四条、第十五条、第十

七条、第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条、第二十九条)等内容，新的

《档案法实施办法》应当给予回应，有出处给出出处，没有的应当着手制定。实际上，新

《档案法》中的上述条款，大部分在2016年版档案法中都有规定。由于《档案法实施办

法》第二条关于对国家和社会有保存价值档案的范围划定没有落地，进而导致其他的许多

条款也都没有办法落实，这就使得档案法的有关规定一直处于“悬空”的状态。在以往档

案执法中存在的许多问题以及许多档案工作之所以无法有效开展，与《档案法实施办法》

中的许多条款难以落地有着直接的关系，甚至可以说它是主要的原因之一。

1.2新《档案法》例外条款具化

以《档案法实施办法》第十九条修改为例。在档案法中有一些给予执行者自由裁量的规定，

或者叫例外条款。比如新《档案法》第二十七条规定：“县级以上各级档案馆的档案，应

当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二

十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于

二十五年向社会开放。国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。档案开放的具体办法

由国家档案主管部门制定，报国务院批准。”

具体到《档案法实施办法》第十九条的修改，有两种方案可以选择：其一，回应新《档案

法》的要求，履行法定职能，行使国家档案主管部门的权力，给出一个具体的时间界限。

比如《档案法实施办法》第十九条规定：“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》

的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录。档案开放的起始时

间……前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其

他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管

理部门批准，可以延期向社会开放。”

其二，不给出具体时间界限，但给出豁免途径。比如《档案法实施办法》第十九条规定：

“前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽

自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部

门批准，可以延期向社会开放。”

1.3去局馆一体化

此次档案法修订有一个特别的背景，就是新的地方局馆分设的体制，取代了自1993年起

实行的地方局馆合署办公的体制。

2016年版档案法中9处使用的“档案行政管理部门”，其在新《档案法》中被修改为“档

案主管部门”，共有17处。虽然法律没有再强调“档案主管部门”的行政管理性质，但

出现的频率却增加了一倍，其在全国和地方档案事业发展中的主导性以及在档案管理工作

中的领导地位一目了然。

在2016年版档案法中11处使用的“档案馆”，在新《档案法》中增至40处，增加了2

倍多，同样具有强调档案馆主体地位的意味。

从这个角度看，即将修订的《档案法实施办法》也应当遵从这样的安排，在新《档案法实

施办法》中应当分别独立表述“档案主管部门”和“档案馆”，特别是要明确两者的关系，

也就是“档案主管部门”与“档案馆”是监督与被监督、管理与被管理的关系。同时，还

要从强调档案馆的一些档案工作需要报告或者申请、档案主管部门负责审批的具体事项来

突出这种关系。如到期不宜开放档案的问题，就要规定档案馆应当向档案主管部门报送正

式书面报告，在接到档案主管部门正式批复文件后才能决定延期或不延期开放。因而，强

调地方局馆分设分职能这一问题，在国家层面与地方层面机构设置不完全对等，地方相当

一部分档案局没有齐装满员，其职责仍由当地档案馆代行的情况下，就有着非常迫切的现

实意义。

1.4新《档案法》法条需要落实的不缺项

修订的《档案法实施办法》是落实新《档案法》的具体措施与行动指南，需要将相对抽象

的法律条文具体化。在《档案法实施办法》中就存在未对档案法某些法条进行具体化解释

和规定，从而造成这些法条无法落实的局面。这种情况与出台《档案法实施办法》的初衷

相悖，在修订《档案法实施办法》时应当予以避免。

例如，2016年版档案法第十五条规定：“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及

销毁档案的程序和办法，由国家档案行政管理部门制定。禁止擅自销毁档案。”

再如，2016年版档案法第十六条规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存

价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因

被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确

保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”

除此之外，2016年版档案法需要落实的条款在《档案法实施办法》中缺项的还有第三条、

第五条、第二十一条、第二十三条等。以上两个例子所列的条款在新《档案法》中都予以

保留，同时新《档案法》又增加了许多新的条款，其中的多数条款都需要具体的规定和解

释，否则新《档案法》规定的落实还会再次出现问题。因此，对新《档案法》条款的具体

规定和解释不缺项，也应当成为修订《档案法实施办法》的原则之一。

2建组织

所谓建组织，是指对上位法规定的权力与义务，以及有明确要求的事项，如果在现有组织

框架中没有具体对应的部门承接，下位法可以通过设立临时组织或常设组织的方式来加以

解决。

以档案鉴定为例，在档案工作中有许多环节涉及不同程度、不同对象、不同目的的鉴定。

2016年版档案法只有对鉴定工作的要求，没有实施这项工作的具体承担单位或者机构，而

在《档案法实施办法》中对此也是只字未提。因此，在修订《档案法实施办法》时，可以

为接收、征集、划控、开放、公布、销毁等工作建立专门的组织机构—档案鉴定委员会，

并设立常设机构。

比如，《档案法实施办法》第八条规定了县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依

照《档案法》第六条第二款的规定履行的职责，可以在四项职责之后添加一款：(五)组织

领导本级档案鉴定委员会，负责本级档案划控、归档、开放、公布及销毁等鉴定工作。

档案鉴定委员会应当由本级档案主管部门负责人和业务主管、档案馆负责人和相关业务主

管、档案形成单位负责人和相关业务主管，与档案内容相关的行业专家和档案专家以及其

他相关人员组成。

各级档案鉴定委员会可设立常设机构—档案鉴定委员会办公室，常设机构应设在档案馆，

负责处理档案鉴定委员会的日常事务。

同时，对《档案法实施办法》第九条增加一款：(五)负责对本级所产生与保存档案的鉴定

工作，参加上级档案鉴定委员会的工作。第十条增加一款：(五)负责对本级所产生与保存

档案的鉴定工作，参加上级档案鉴定委员会的工作。第十一条增加一款：(四)负责对本馆

接收保管范围内档案的鉴定工作，参加本级档案鉴定委员会的工作。

建议在中央档案馆设立国家档案鉴定委员会，统筹全国档案鉴定划控工作。

应该说，建立档案鉴定委员会是各级档案主管部门和档案馆比较紧迫的一项工作。当然，

还有一些组织需要建立。如新《档案法》第二十六条规定：“国家档案主管部门应当建立

健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。”

再如，新《档案法》第十五条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国

家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。”

3立制度

所谓立制度，是指落实上位法中所规定的周期性、长期性、可重复、可循环的事项，在与

现有制度对接、更新的基础上，对那些新内容，通过建立新的制度的方法进行固化。比如，

在馆藏开放、不开放，提前开放、推迟开放，以及销毁等工作环节上，建立年度和特别报

告审批制度。

《档案法实施办法》第十九条规定了各级国家档案馆档案一般开放、延期开放的时限、范

围和审批机关。但在实际执行中，各个档案馆每年到期应开放多少档案?当年开放多少?提

前开放多少?未开放多少?提前开放或延迟开放是否需要一定的程序?向谁报告?由谁负责审

批?办理上述事项一直缺少必要的年度和特别报告审批制度。因此，建议在修订《档案法

实施办法》时作出规定，建立必要的馆藏档案开放、不开放，提前开放、推迟开放，以及

销毁等工作环节的年度和特别报告审批制度。

建议将第十九条规定修改为：“经济、教育、科技、文化等类档案，经同级档案鉴定委员

会鉴定，报同级档案主管部门批准，可以随时向社会开放。档案主管部门在接到同级档案

鉴定委员会的报告后应当在15个工作日内给予答复，超过15个工作日未予答复的，可视

为默认同意。”

“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，经同级档案鉴定委员会鉴定，

报上一级档案主管部门批准，可以延期向社会开放。上一级档案主管部门在接到下级档案

鉴定委员会的报告后应当在30个工作日内给予答复，超过30个工作日未予答复的，可视

为默认同意。”

除此之外，还有一些内容需要建立年度报告制度。例如，新《档案法》第四十四条规定：

“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织发现本单位存在档案安全隐患的，应

当及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时

向档案主管部门报告。”

再如，新《档案法》第十一条规定：“国家加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案

工作人员业务素质。”

4确规范

所谓确规范，是指在上位法规定的具体档案工作中，具有程序性、行为性和语言性的内容，

在与现有规范对接、更新的基础上，对新内容，通过建立和使用新的程序规范、行为规范、

语言规范，推动档案工作和档案工作人员在程序、行为及语言上更加规范化。

确规范可以分为两个方面：一是规范档案工作；二是规范档案术语。

4.1规范档案工作

《档案法实施办法》第十三条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照

国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交档案。”

“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成

之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档

单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”

“经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有

关档案馆移交的期限；已撤销的单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严

重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。”

“机关、团体、企业事业单位和其他组织……”

“属于中央级和省级、设区的市级档案馆接收范围的档案，立档单位应当自电子档案形成

之日起满10年、其他档案自形成之日起满20年即向有关的档案馆移交；属于县级档案馆

接收范围的档案，立档单位应当自电子档案形成之日起满5年，其他档案自形成之日起满

10年即向有关的县级档案馆移交。”

“经同级档案鉴定委员会审查，报同级档案主管部门同意，专业性较强或者需要保密的档

案，可以延长向有关档案馆移交的期限；已撤销单位的档案应及时向有关档案馆移交；由

于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，经同级档案主管部门检查和同意，

可以提前向有关档案馆移交。”

4.2规范档案术语

规范档案术语应当从两个方面着手：一是用多种词语解释一种术语的，只选其中之一为规

范术语；二是一种术语有多种解释的，通过添加限制词予以规范。

第一种情况，如2016年版档案法对档案的属概念就有多样性的表述。该法第二条规定：

“本法所称档案，是指……历史记录”，档案的属概念为“历史记录”或者简称“记录”。

但是，在其他条款中又将档案的属概念表述为“立卷归档的材料”。《档案法实施办法》

则表述为“文件、资料”“文件材料”“立卷归档的材料”“归档的文件、资料”等等。

2016年版档案法只在第二条用了“历史记录”，其他条款都没有使用，而在《档案法实施

办法》中没有出现“记录”一词。

新《档案法》中第二条仍然采用了“本法所称档案，是指……历史记录”的规定，用“历

史记录”或者简称“记录”来表述档案的属概念。虽然在其他条款中统一规范了档案的属

概念的表述，但是，却不是采用的“历史记录”或者“记录”，而是采用了“材料”一词。

这不能不说是一个遗憾，因此，在修订《档案法实施办法》时，应该避免这种状况的再次

出现。为了与新《档案法》相统一，可将档案的属概念的表述规范为“记录”或者“记录

材料”，而且“记录”或者“记录材料”只能选择其一。

第二种情况，如对档案馆概念的表述。“档案馆”一词，在新《档案法》中被提及有40

次之多，是一个高频出现的术语。但是，不同类型档案馆在性质、职能、隶属关系、服务

对象等方面都存在着很大的差异。按照《全国档案馆设置原则和布局方案》的分类，档案

馆分为：(1)各级国家档案馆，包括综合档案馆和专门档案馆，其中的专门档案馆包括城

市建设档案馆。(2)部门档案馆。部门档案馆是中央和地方某些专业主管部门所属的，收

集管理本部门档案的事业机构

新《档案法》中多数涉及档案馆的条款实际上指的是综合档案馆。例如：新《档案法》第

十五条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档

案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。”

5划范围

所谓划范围，就是对上位法规定的有关事项，确定具体的范围，并使不同的主体在授权范

围内行使权力

划范围可以从以下三个方面来进行。

5.1划分档案的范围

档案法是规范档案和档案工作的法律，其规范的范围则是有限的。新《档案法》规范档案

的范围是“对国家和社会具有保存价值的档案”。虽然新《档案法》第十三条规定了直接

形成的对国家和社会具有保存价值的应当纳入归档范围，但这仍然是一个相对粗略的框架，

需要细化范围。

5.2划分档案相对人的范围

新《档案法》第八条规定：“县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作，

对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”

5.3划分不同主体的档案工作范围

对不同主体的档案工作范围，新《档案法》在第八条、第九条、第十条中作出了大致的规

定，但都不够具体、细致，需要在新的《档案法实施办法》中进一步具体细化。例如新

《档案法》第十条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化

事业机构，负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案。”

再如，从新《档案法》第二十二条对非国有档案的规定看，似乎非国有企业、社会服务组

织形成的对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案，只要形成者尽到“妥善保

管”的责任即可，因为没有法律法规规定的其他方面的责任。这里面就有谁来认定的问题，

不管谁认定，作为保存者在认定过程中的工作内容是什么?承担什么责任?档案形成者能不

能申请档案主管部门认定?如果保存者自认为其保存的对国家和社会具有重要保存价值或

者应当保密的档案，“保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不

安全的”，能不能主动申请档案主管部门帮助提高其保管条件?是直接向省级以上档案主

管部门申请提供帮助，还是向当地档案主管部门申请提供帮助?这些都需要在新的《档案

法实施办法》中划定范围、明确边界。