中央银行法律问题研究

中央银行法律问题研究

一、中央银行职能的法律界定

通常我们将中央银行的职能分为三部分，即发行银行、国家银行和银行的银行。虽然也

有其他归纳方法，如美国132所大学的通用教科书《货币、银行和经济》认为中央银

行有两个主要职能：一是控制货币数量与利率，即控制货币供给的职能；二是防止大量的银

行倒闭，即最后贷款人职能；此外，还有一些日常职能，如为商业银行和政府提供服务，发

行通货，充当政府顾问等职能。〔1〕我国青年学者陈晓先生的博士论文《中央银行法律制

度研究》，将中央银行的法定职能归纳为公共服务、宏观调控和金融监管三个方面。

〔2〕显然，上述几种观点的区别更是明显。无疑，中央银行作为发行银行和国家银行的职

能是没有争议的。但对中央银行作为银行的银行，究竟应包含哪些内容存在着较大的争

论。

从中央银行的演变过程看，早期的中央银行主要是作为政府（国家）银行而存在的，如

1668年的瑞典国家银行，1694年的英格兰银行，稍后建立的中央银行则更多地是为了发挥

发行银行的职能，如1816年拿破仑战争结束时创立的奥地利国家银行，是为了恢复国家货

币价值而建立的，以后德国、瑞士和意大利建立的中央银行大多出于统一货币发行的需要。

英国经济学家查尔斯·古德哈特（charlesgooelhart）指出：“1900年以前，有关中央

银行的作用的经济分析主要集中于是否应当集中发行钞票和进行国家黄金储备，而如果集

中，中央银行又如何控制这个问题”。〔3〕可见，早期的中央银行并没有银行的银行这

一职能。

然而，中央银行一旦拥有国家银行和发行银行的职能，它们在银行系统内的中央地位，

它们作为政府银行的“政治”权力，它们对国家大部分的铸币储备控制，以及最重要的是

它们通过商业汇票的贴现而提供额外现金、货币的能力，使它们变成了银行的银行：商业银

行不仅持有它们自己的一大部分（现金）储备，以同中央银行取得平衡，而且在困难时刻还

要依赖中央银行提供流动资金。古德哈特指出：“在19世纪初创立的中央银行的多数例子

中，它们作为银行的银行作用的全部结果在初创时还只能模糊地察觉到，这些职能是从该系

统内部各种关系中自然地发展起来的。”〔4〕我们知道，英格兰银行的“最后贷款

人”职能，还是白芝浩1873年在《伦巴特大街》里首次揭示的。

那么，银行的银行职能具体内容是什么呢？古德哈特指出：“在历史的经济过程中，

这种地位的建立是为了承担起责任使中央银行去发挥它自由决定金融管理的特定艺术，普

遍地对银行系统的健全予以全面的支持和负责。”而“这种管理有两个（相互联系的）方

面：一个是同经济中货币总状况有关的宏观功能与职责；另一个是同银行系统（个别）成员

的健全与福利有关的微观功能”。〔5〕后来，前一种宏观职能我们将它称为货币政策，后

一种微观职责则称为金融监管（或银行监管）。中央银行的演进表明，中央银行作为银行的

银行职能逐步得以加强，以致到纸币本位制确立以后，银行的银行职能的两个方面：货币政

策和金融监管，成为中央银行的主要职能。若将中央银行的职能界定为发行银行、国家银

行、银行的银行，即使不能说其是错误的，但其至少也是不正确的。

事实上，只有当中央银行具有银行的银行职能以后，它才成为一家真正的中央银行。众

所周知，早期中央银行有不少原来是商业银行，即使当它承担了中央银行的部分职能如发行

银行、国家银行，它也依然从事商业银行业务。例如，在英国，《1844年银行特许条例》

将银行分为两个部：一是发行部，负责货币发行；二是银行部，从事普通商业银行业务。后

来，出现了承担银行的银行职能的需要。显然，这种职能和它们同时具有的商业银行身份存

在利益冲突，并且这种冲突是根本性的和难以调和的，结果是，中央银行只能放弃商业银行

业务，它们变成了纯粹的中央银行。限制或“剥夺”中央银行私人股东的权利甚至将商业银

行收归国有也出于同样的原因。例如，《1946年英格兰银行法》将英格兰银行收归国有

（当然，先前的股东得到了补偿），同时，该法授权英格兰银行管理商业银行。根据该法第

4条的规定，英格兰银行有建议权、要求权和一定条件下的命令权。〔6〕

早期建立的中央银行大多同时具有货币政策和金融监管的职能，英格兰银行便是一个很

好的例子。直到1997年5月以前，英格兰银行的监管职能一直在强化之中，《1979年银

行法》、《1987年银行法》的其中一个重要内容是授予英格兰银行更多的监管权力。根据

1985年政府的《银行监督》白皮书，在英格兰银行内部设立了由财政大臣和英格兰银行总

裁共同组成的银行监督委员会以协助银行（该行设有银行监督处）完成监督职责，〔7〕毫

无疑问，金融监管是英格兰银行的法定职能。其他如意大利、澳大利亚、荷兰、葡萄牙、

爱尔兰、希腊等国也有类似情况。如1975年，对葡萄牙信贷机构的监管权也由财政部转至

中央银行。1982年，希腊的金融监管权由通货委员会转交中央银行。而修改后的《新西兰

储蓄银行法》扩大了中央银行的监督权。〔8〕但是有些国家的中央银行一直没有同时兼有

上述两种职能。如德国、法国、日本、加拿大、挪威、瑞士、瑞典等，究其原因，除德国中

央银行一向独立性较强（二战时除外），因而没有取得金融监督权力外（这一点下面会加以

讨论），其他国家的中央银行大多从属于财政部，财政部将其视为自己的下属机构，金融监

管就由下属别的部门负责了。当然，仅有这一点还不足以说明问题。美国的情况比较复杂，

美国联储有一定的监管权力，但美国还有一大堆政府监管机构，它们之间的职责在法律上是

清楚的，在实践中是相当不清楚的。如果严格归类，应当说是没有监管权力的。

古德哈特指出：“在各国，中央银行都在支持其商业银行方面发挥某些作用，因为只有

中央银行才能提供最后贷款者的援助；但是，中央银行同为此目的而专门成立的各种政府机

构和私人机构如何分担保险、监督和调节的职能，各国却不尽相同，无论是比较狭义的银行

系统而言，还是就比较广义的金融体系而言”。〔9〕当然，这种不同本身不一定成为问

题。但是，“由于在70年代和80年代期间各种结构变化表面上破除了银行系统与其他金融

中介之间的障碍，因此，以中央银行为一方，同以其他政府管理机构和保险机构为另一方的

职责分工问题，就成了主题”。〔10〕金融创新提出了一个新的问题，即中央银行是否具有

金融监管职能？

概括起来，支持者的理由大致有以下几个方面：

第一，货币政策和金融监管是两种相互联系的职能，金融监管职能是中央银行有效实施

货币政策的前提和必要措施。因此必须由中央银行统一行使。如在澳大利亚，虽然承认在某

些情况下，中央银行的监管责任与其货币调控职能可能出现冲突，但“坎贝尔委员会”和

“马丁小组”一致认为只有中央银行才能最有效地将这两项职责协调起来。澳大利亚储备银

行不仅应继续保留其金融监管职能，而且应通过立法扩大其监督权。〔11〕

第二，强有力的金融监管机构是实施有效金融监管的前提，独立的中央银行是最强有力

的金融监管机构，而分类设立只负责监管而无其他职能的金融监管机构只能造成监管的松

驰，并造成极为不利的结果。美国联储前主席沃尔克就持这种观点：“根据美国的经验，最

不利的选择是让一个除监督某一类机构之外没有其他任何职能的机构来搞银行监督。美国的

储蓄和信贷行业曾是这种情况……实际情况是，这种监督当局实际上被他们的监督对象控制

着。……这个行业的很大一部分已破产。……大多数估计，今后几年用于挽救存户的支出，

大约要在2500亿美元以上。这就是监督不严格的教训”。〔12〕沃尔克先生的观点还可以

到实证分析的印证。英国学者古德哈特和斯哥梅克1993年对24国全国性的104家破产银

行进行了调查，评价中央银行货币政策和监管职能应该联合还是分离，其中一个结论是：

与实行货币政策和监管职能分离体制的国家相比，联合体制国家的破产数较少。〔13〕不过

这本身并不能说明问题，正如作者在随后指出的那样：“银行破产数少的体制并不一定在福

利上是有效的”。〔14〕支持者的其他理由还有诸如中央银行拥有实施金融监管所必需的信

息和充足的资源等。〔15〕

反对者的理由主要是和前述的第一点理由相反，货币政策和金融监管虽然相互联系，但

是两种不同性质的职能，并且这两种职能是会存在冲突的，因此应加以分离，不宜由中央银

行同时兼有。例如，瑞士一个负责修改银行法的专家小组，就反对把金融监管职能由联邦银

行委员会转交中央银行。其理由是为维护债权人利益而进行银行监管和实施货币与外汇政策

是两种不同的职能，这两种不同职能必须由法律界限清楚的不同机构来履行，虽然这种区别

不应妨碍它们之间的协调。〔16〕

笔者认为，中央银行不应兼有金融监管职能，除上述理由外，笔者还有以下理由：第

一，中央银行独立于政府几乎已达成共识，事实上各国中央银行具有独立地位已是大势所

趋。独立后的中央银行虽然也是公法意义上的法人，可享有公权力，但因为其独立于政府的

性质，如果兼有金融监督职能，意味着政府没有金融监管职能，而这是任何一个政府都不会

接受的。从法律上界定，金融监管职能无异属于行政职能的范畴，因此只能划归政府行使。

这也许是中央银行获得独立的代价吧。就象当年中央银行获得金融监管职能时，要丧失商业

银行职能一样。实践也说明了这一点。德国、美国等从一开始就具有独立地位的中央银行，

就缺乏法定的监管职能，而几乎所有后来和现在兼有金融监管职能的中央银行，都隶属于政

府。换言之，中央银行只有在隶属于政府的情况下，才有可能具有属于政府行政职能范畴的

金融监管职能。英国的例子更能说明问题。在英格兰银行获得货币政策决定权两周以后，财

政大臣就宣布：英格兰银行传统的银行监管职能将转移到重组后的“证券和投资委员会

（sib）”。今后英格兰银行的职责将集中在实施货币政策和保证金融环境的稳定方面。总

之，中央银行的独立性和金融监管职能两者在法律上是不相容的，上述沃尔克先生的观点可

能带有一个老中央银行家的职业偏见，但是笔者奇怪强烈支持中央银行独立性的陈晓博士怎

么会对中央银行同时兼有金融监管职能持同样强烈的肯定意见呢？不错，中央银行实施监管

比任何其他机构具有更多的信息资源优势，但这决不能成为中央银行应兼有金融监管职能的

理由，如果以这种实用主义的态度去设计和衡量一种制度，那么，专制无疑是比民主更有效

率的一种制度。

第二，正象古德哈特所指出的那样，金融创新使金融机构之间的界限日益模糊，通常认

为，货币政策仅通过银行体系发挥作用，事实上，中央银行即使具有金融监管职能，也只限

于银行监管。但随着“全能化银行”的出现和扩展，中央银行就面临两种选择，要么将金融

监管职能涵盖整个金融体系，要么完全放弃金融监管职能，日益庞大而复杂的金融体系决定

了中央银行只能选择后者。我们可以从德国等实行全能银行制国家的中央银行无一具有监管

职能这一点到例证。同样的例证是，最近宣布多种监管职能从英格兰银行分离出来的英

国，传统的分业经营制度已经打破，形成了全能银行制度，这两者不能说没有联系。

第三，纸币本位制的确立和经济的迅速发展，使得货币政府的作用变得异乎寻常的重

要，将本质上并不属于中央银行必要职能的金融监管职能从中央银行分离出来，有利于中央

银行更好地有效地执行货币政策职能，古德哈特说：“中央银行更具魅力的职能是指导实现

货币政策的实施”。〔17〕总之，从本质上说，一家独立的，专责执行货币政策的中央银行

才是一家现代意义上的真正的中央银行。

应当指出的是，虽然中央银行不应兼有金融监管职能，但并不是说，货币政策和金融监

管是可以截然分开的，恰恰相反，两者应当是密切联系、相互协调的。例如，《德意志联邦

银行法》第3条规定：“德意志联邦银行运用本法律所赋予的货币方面的权力，以稳定货

币为目的，调节流通中的货币量和提供给经济部门的信贷量，并且办理国内、外支付往来的

银行业务”。虽然，德国联邦银行是没有金融监管职能的，但联邦银行仍参与了银行监督工

作。《联邦银行法》要求联邦银行与联邦银行业监督局之间进行密切合作。该局不专门设立

自己的分支机构，而就近利用联邦银行对地区性业务的熟悉和专业知识。它们相互交换情

报，这对于各自实现其任务具有重要的意义。当联邦银行业监督局打算制定一般条例时，它

必须与联邦银行达成一致，而在其他场合，联邦银行仅仅参与协商。联邦银行还通过州中央

银行以信用机构必须提供的报告、月报和年终决算报表为基础实行连续的监督。联邦银行将

这些材料和它的评论交给联邦银行业监督局，该局则采取任何必要的措施。〔18〕

在美国，虽然对联储是否具有金融监管职能的认识不尽一致，但对联储没有对证券商和

证券市场的监督职能这一点上是没有争议的。然而，尽管联储没有这方面的明确授权，却并

不表明联储不参与对证券商和证券市场的监管，相反，联储积极参与有关监管活动。〔19〕

根据《联邦储备系统法》第4条规定，允许联储实施“该法所规定范围内的金融业务的必

要的附带权力”。进行公开市场操作业务和作为美国的财务代理机构是该法所规定的金融业

务，这样，监督政府证券市场和指定参与该市场的主要证券商（primarydealer）便成了

“必要的附带的权力”。进行这种监管的目的，是为联邦储备系统提供信心保证，保证政府

证券交易由可靠的证券商进行，这些证券商能够谨慎地从事业务活动。当然，联储的这种监

管是以证券商接受主要证券商（即政府证券商）这一法定地位为前提的。1982年，负责执

行联储公开市场业务指令的纽约储备银行，设立了证券商监督处（dealersurvEillance

unit），更密切地监控主要证券商的业务活动和市场行为。同证监会相比，联储对政府证券

市场与证券商并没有管理控制和执法的权力，但是，联储的确可以通过取消主要证券商的法

定地位或报告制度等手段，确保证券商自愿遵守其要求。联储对非主要证券商没有这样的监

督作用，但1984年，联储对于从事政府证券业务的非主要证券商，建立了一个自愿报告制

度。1985年，联储发布了自愿性的资本适宜度指导准则，旨在为不属于证监会、银行监督

管理机构或联储监管的证券商提供一个指导。这个指导性准则试图通过附加性手段为未监管

的证券商的客户提供保护。总之，联储虽然没有监管证券的法定职能，但却通过各种途径和

手段积极参与了证券监管活动。证券监管尚且如此，可以想象，联储会更积极地介入与其关

系更为密切的银行监管了。如审批许多银行的合并申请，并决定银行控股公司非银行活动的

许可范围等，此外，还监督对禁止贷款歧视和不真实报表的法律实施。〔20〕

还应当指出的是金融监管是一个含义广泛的概念，这里所谓的金融监管，主要是指狭义

的金融监管，即审慎监管，又称预防性监管，广义的金融监管，还包括存款保险和最后贷款

者等，对于存款保险，各国作法不一，但对于最后贷款者职能，各国无一例外地均由中央银

行承担。因此，笔者认为以下的结论基本上是正确的：“由于两个相关因素，中央银行有重

返原先基本角的倾向：（1）监管功能从中央银行控制转向更为直接地服从于政府的独立

机构，这是结构发展的结果。由于银行体系界定日益模糊，使中央银行更不容易规劝银行俱

乐部成员在银行救援中合作，所以，中央银行更不易在自我调节的基础上组织合作，更需要

转向政府的法规措施和终极金融支持；（2）中央银行作为唯一可获得即刻的清偿来源的角

意味着，即使货币政策和监管职能正式分离，两个机构在实践中还得有更紧密的合作”。

〔21〕

还是古人说得好，天下大势，合久必分，分久必合。关键在于顺应时代潮流。

二、货币政策规范的法律选择

货币政策是一种非常重要的经济政策，并且这种重要性正日益得到加强。然而，令人惊

奇的是，在这个法律的权威无所不在的法治社会，货币政策本身却依然很少或几乎没有相

应的法律控制，各国立法都没有货币政策法，只有中央银行法。中央银行法虽然是货币政策

法律机制的重要组成部分，但货币政策本质上是一种行为，对这样一种重要的行为，仅有对

行为主体-中央银行的法律规范，而没有行为规则本身，从法律的角度看，自然是不尽理想

的。当然，中央银行法中还规定了如货币政策目标、货币政策工具等内容，但对于货币当局

如何通过货币政策工具的操作达到货币政策的目标这一最关键的问题，却均没有作出规定。

这也是为什么长期以来，货币政策成了经济学家的专利，而法学家们很少涉及的原因。其结

果就象本节标题一样，货币政策的法律机制实际上就成了中央银行法律制度。虽然还有大量

的中央银行制定的法规，但那不是约束中央银行本身的行为的。

19世纪20年代英国的货币论战中，通货学派和银行学派虽然都赞成应该有一个中央银

行，认为具备唯一发行权的中央银行对于经济的健康发展是必要的。但这两个学派在调节纸

币发行规则的需要上存在着分歧，通货学派坚决要求有一个受约束的权威机构，银行学派则

坚决主张有一个不受约束的权威机构。〔22〕这两派的持续论战后来成为经济学中争论激烈

的一个理论问题，即货币政策规范理论，也称货币规范理论。所谓货币政策规范，简言

之，“就是货币当局在制订和实施货币政策时所遵循的行为准则”。〔23〕在西方，自50

年代以来，主要存在着两种影响最大的货币政策规范理论：一是凯恩斯学派所主张的“相

机抉择”的货币政策，即银行学派所主张的不受约束的中央银行；二是货币学派所主张的

“按规则行事”的货币政策规范，即通货学派所主张的“按规则行事”的货币政策规范。

这两种理论分别涉及复杂的经济学理论，笔者在这里不准备作详细阐述，只能作一简单

的介绍。〔24〕所谓相机抉择的货币政策规范，其内容是货币当局为实现特定的货币政策目

标而采用相应的货币政策工具时，必须根据对当时的经济运行状况的观察和对未来经济运行

走向的预期作出权衡取舍，以使货币供给量的增减和利率水平的升降与经济运行态势相适

应。从法律的角度看，所谓相机抉择的货币政策规范就是给予中央银行制定和实施货币政策

的自由裁量权。所谓按规则行事的货币当局以特定的任务，事先制定为社会公众所周知的固

定规则，然后再由货币当局来执行以完成其任务。〔25〕从法律的角度看，是要求中央银行

依法办理即根据法律的具体规定制定和实施货币政策。弗里德曼进一步指出了其具体内容：

由立法机构事先制定为社会公众所周知的货币供给量稳定变动的固定规则，然后再由货币当

局来执行这个规则（或是由货币当局自己实施，或是由立法机构指令贯彻），以使货币供给

量逐季逐月甚至逐日地按照某一具体年率比例有比例增加。为此，需要解决两个问题：

（1）明确货币供给的定义。（2）说明什么是货币供给量的固定增加比率。实际上，对这两

个问题的回答构成了弗里德曼货币学派理论的主要内容。需要指出的是，虽然货币学派认为

按规则行事的货币政策规范比相机抉择的货币政策规范更为可行，但他们自己认为按规则行

事的货币政策规范并不是一种最优规范，而是一种在现在知识水平和认识能力条件下最为可

行的次优规范。随着这种政策规范的采用和对货币制度认识的深化，效果更好的政策规范就

能设计出来。为了使货币政策成为私有企业经济的一根支柱，而不是对私有经济基础的一

种威胁，按规则行事的货币政策规范是现时唯一可行的选择。〔26〕

周慕冰先生指出，相机抉择与按规则行事之间的争论，是两种货币政策规范理论的争

论，更是两种经济哲学思想的争论。前者的经济哲学基础是：考虑到因难以预料的不确

定性未来而引致的需求扰乱现象，市场经济的实际运行就会陷于周期性波动之中，从而与其

理想运行之间的差距越来越大。因此，必须授予政府当局以广泛的权衡权力，进行相机干

预，以使市场经济的实际运行接近它的理想运行。后者的哲学基础则是：考虑到不可捉摸的

自然失业率现象的存在，市场经济的实际运行和它的理想运行之间确实存在着差异，但这

种差异保证了市场经济的稳定运行，不应当用货币供给量的稳定增长来缩小市场经济的实际

运行和它的理想运行之间的差异，而政府的有限干预只能限定在保证货币供应量按固定规则

稳定增长这一点上。

任何一种经济理论的目的都在于提出一种政策主张，而这种政策主张又往往会反映在立

法上。19世纪30年代以前，通货学派占主导地位，如《1844年英格兰银行特许条例》规定

了英格兰银行的信用限额。但是，自30年代初世界性经济危机直到70年代中期，主要是相

机抉择的货币政策规范占主导地位，而从70年代中期-通常以弗里德曼于1975年获得诺贝

尔经济学奖为标志-开始，按规则行事的货币政策规范逐渐成为“国际时髦”，稳定货币供

应量增长率的政策主张逐渐被一些西方主要工业化国家的政府当局所采纳，如美国、德

国。但也有一些国家采用相机抉择的货币政策规范，如英国。

但是，从立法上看，除了通货学派在《英格兰银行特许条例》里加进了信用限额（到

30年代连这一点也不存在了）外，按规则行事的货币政策规范的主张从来没有体现在立法

上，70年代，中央银行采用货币学派的理论，主要是技术性的，即将货币供应量作为货币

控制的重要指标，并没有接受其固定规则。实际上，经济学家关心的主要也就是这一点。结

果是，中央银行一直拥有巨大的自由裁量权，虽然这也是由法律规定的。

事实上，要让中央银行按规则行事是一件十分困难的事。恰恰相反，“许多中央银行家

都倾向于将其任务视为一种艺术，在施行中依靠聪明人的直觉胜过于依靠精确的分

析”。〔27〕经常引为例证的一句话是，第二次世界大战前的杰出的中央银行家蒙塔

古·诺曼在被问及他作出一项决定的理由时回答道：“主席先生，什么是理由？我没有理

由，我只有直觉”。〔28〕更糟糕的是中央银行的行动不仅缺乏明确依据，而且对其行动的

目标、效果也是模糊不清和难以评判的。美国参议员威廉·普罗克斯迈尔对联储前主席威

廉·麦克切斯克·马丁的评论，就很好地说明了评价货币政策是一件令人头痛的事：“我十

分敬佩你的能力。我认为你是一位杰出的和有才华的人。每个人都会同意这一点。但事实

上，当你以高深莫测的专门术语显示或论述你的才华时，就好比要把牛奶蛋糕往墙上挂一