检察院提起民事诉讼的若干程序问题初探

检察院提起民事诉讼的若干程序问题初探

杨柏林/金海洲

解决程序问题是实现检察机关提起民事诉讼的关键问题。如出庭检察人员的法律称谓、检察

机关的诉讼权利、义务和实体当事人参加诉讼的问题以与相应的法庭调查、法庭辩论等程序

问题都必须得到妥善解决。否则，检察院即使被赋予提起诉讼的权力，在实践中也难以顺利

行使或者形同虚设。实际上，程序问题不解决，也是影响在立法上确立检察院民事起诉制度

的一个重要因素。本文拟就程序问题作一探讨，以抛砖引玉。

一、关于出庭检察人员的法律称谓问题

检察院提起民事诉讼，人民法院即应开庭审理。在这一诉讼活动中，法院、检察院、当事人

都是诉讼关系的法律主体；当事人分别称为“原告”、“被告”或“第三人”；法院派出自己的

审判人员代表法院在法庭上履行审判职责，称审判长、审判员；检察院当然也应派出检察人

员出席法庭代表检察院履行法律监督职责，但出庭人员属于什么样的法律地位、如何称呼，

也就是其法律称谓是什么，却是一个有争议的问题。有的认为应称为“原告”、有的认为是“国

家公诉人”；有的则主张称“监诉人”等。我们认为，检察院提起民事诉讼，出庭检察人员以

称“检察长”或“检察员”为宜。

1、称“原告”不妥。所谓原告，“是指认为自己的民事权益受到侵害或者与他人发生争议，

向人民法院提起民事诉讼，并可能引起诉讼程序发生的人”（注：《中国民事诉讼法教程》（新

编本），第98页，王怀安主编，人民法院出版。）。检察院提起民事诉讼，虽也引起诉讼程序

的发生，有类似原告的作用，但它与原告有本质的区别。一是检察院不是“认为自己的民事

权益受到侵害或与他人发生争议的人”；检察院提起诉讼时，作为机关法人的检察院并未与当

事人发生民事争议、其自身民事权益也未受到当事人的侵害。二是检察院提起民事诉讼引起

诉讼程序的发生，不是基于保护检察院自身民事权益的目的，不是以其享有实体民事权利为

前提，而是基于履行法律监督职责。三是检察院提起民事诉讼不是以“公民”和“法人”这

样普通民事主体的法律地位出现的，而是以“国家法律监督机关”这样的法律地位履行职责

的。因此，作为代表检察院的出庭检察人员，其法律称谓不能是“原告”。

2、“国家公诉人”的称谓具有片面性。这一称谓在某些方面有一定道理。比如，它揭示了检

察院代表国家和社会公共利益干预社会经济生活的职责的一面；并与刑事诉讼中出庭检察人

员的“公诉人”称谓相对应。但是，这一称谓存在着不可克服的缺陷。一是它不能涵盖出庭

检察人员的全部法律职责。在我国，检察院是国家法律监督机关，监督各项法律的实施；对

损害国家、社会公共利益的民事XX行为实施法律监督，并采取提起诉讼的方式，将其提交法

庭，依法处理，这是检察院履行民事法律监督职责的内容之一，在某一时期或特定条件下甚

至是主要任务之一，但绝不是检察院民事法律监督职责的全部内容和唯一任务。对那些虽没

有侵害国家和社会公共利益，但损害民事法律程序和法律尊严的民事案件，如法院应受理而

不予受理（且不作出相应裁定）或推诿的“告状难”民事案件，民事关系长期得不到法律调

整，检察院做为国家法律监督机关，为保证民事法律在相应的案件与时得到公正的适用，也

应提起诉讼，制约这种审判权不行使（失职）的行为（注：潘剑峰、文盛堂：《论我国检察机

关提起民事诉讼的必要性、可行性与受制性》，载《民事诉讼检察监督》第101页，刘家兴主

编。）。在这种情形下，仍将代表检察机关履行监督职责的出庭检察人员称为“国家公诉人”，

就会名不符实，与其履行的职责不相适应。二是这一称谓与出庭检察人员所代表的检察院的

法律地位不相适应。这一称谓是从借鉴刑事诉讼中的“公诉人”而来，同时也把它在刑事诉

讼中就已滋生的法律弊端带了过来。在刑事诉讼中称出庭检察人员为公诉人，是历史的产物，

很大程序上是约定俗成使然。它是从西方资本主义国家传来的，也许是同西方国家检察机关

或检察官的性质、地位相适应的。因为这些国家的检察机关基本上是政府的一个机构，虽具

有一定司法性质但不是完全的司法机关，总的来说是公诉机构；而且在历史上，象英国、法

国等西方国家的检察官最早是做为代表王室起诉和应诉、维护王室利益的王室法律顾问的身

份出现的。但是，我国的检察院是独立的国家法律监督机关。严格说来，在我国刑事诉讼中

称出庭检察人员为公诉人也是存在一些问题的。称谓应与其地位和性质相一致。公诉人的称

谓说明检察机关的公诉职责，但同时也把检察机关的职责限定于公诉。因为出庭检察人员就

代表了检察院。显然，这是与检察院的法律监督机关地位不相适应的。为解决这一问题，在

旧刑事诉讼法中，赋予公诉人在法庭上对庭审活动是否合法进行监督的职责。然而，两种职

责共集于“公诉人”于一身，是不协调的。既称“公诉人”，只不过是代表公共利益的一方当

事人，在诉讼中与被告人与辩护人相对等，双方平等辩论，接受法庭指挥；这种情形下，公

诉人又如何能对庭审活动进行法律监督呢？也正是基于此，新刑事诉讼法颁布后，解决这一

问题的办法有了变化，即公诉人在法庭上只履行公诉职责，不能再当庭履行对庭审的监督职

责。不过，这样又弱化了刑事诉讼中的庭审监督。历史为我们提供了一面镜子，刑事诉讼中

“公诉人”职责内容的变化为我们思考提起民事诉讼时出庭检察人员称谓问题提供了有益的

借鉴。检察院提起民事诉讼时，出庭检察人员称谓不能限定于“国家公诉人”。这表面上是称

谓之争，实质上是检察院法律地位和检察制度性质之争。

3、“监诉人”的称谓虽更贴近于检察院的法律地位和职责性质，但在提起民事诉讼时，检察

院尚是起诉的一方诉讼主体，称“监诉人”容易被误解为包括对自身起诉行为的监督，出现

自相矛盾之嫌。因此，这一称谓也不够理想。或许它更适合于描述检察院参加既存的诉讼或

抗诉引起的诉讼中的法律地位、身份。

把检察院起诉时出庭检察人员称为“检察长”、“检察员”，可以避免上述称谓的不足，而且更

简洁、直接和合乎法律。因为这些人员在法律上的身份就是“检察长”或“检察员”。既然他

们有自己的法定称谓，我们为何舍弃不用，另起新名呢？更何况这些新名总是有这样或那样

的不尽如人意之处。如同人民法院是审判机关，在法庭上代表法院行使审判权的审判员（审

判长）一样，人民检察院是法律监督机关，在法庭上代表检察院行使法律监督权的就是检察

员（检察长）。

二、关于实体原告参加诉讼的问题

1、实体原告参加诉讼的必要性。检察院以法律监督者的身份提起诉讼，引起了诉讼程序的开

始。在一定意义上，民事诉讼法律关系以民事实体法律关系为前提；诉讼是为了解决民事实

体法律关系问题。检察院提起民事诉讼、履行民事法律监督职责，也是以一定的民事权利义

务关系的存在为前提，而且主要是为了纠政民事XX行为，理顺民事关系。但检察院不是其提

起案件所涉与的实体民事关系主体，不是案件当事人，不同于实体权利义务享有者的原告。

案件所涉的民事关系是否确属XX，双方当事人之间的权利义务关系究竟如何，当事人的权利

主张是什么、有什么依据，由谁承担民事责任和如何承担等问题的解决，都不能离开民事实

体关系当事人的参与。检察院提起诉讼，在诉讼中却不能代替实体原告。因此，为了有利于

案件的审理，在检察院提起诉讼后，“需要实体法律关系的另一方当事人承当原告”（注：《民

事诉讼检察监督》，第4页，刘家兴主编，中国人民公安大学出版。）。这样做的主要目的有三：

一是承受实体的民事权利和义务。实体原告是诉讼的真正胜诉方或败诉方。由于检察院不能

承受实体民事权利义务、不提出实体权利主张，因此不论诉讼的结果如何，检察院做为法律

监督者所提意见是否被法院接受，就案件所涉实体民事权益争议的纠纷而言，对检察院来说

都不存在胜负的问题。实体上的败诉方或胜诉方只能是实体法律关系当事人。就程序而言，

由于“检察院起诉是将案件提交法院审判，是要求法院查明当事人的民事XX行为，是一种法

律监督，人民法院怎能对法律监督的要求予以驳回呢”，（注：《民事诉讼检察监督》，第8页，

刘家兴主编，中国人民公安大学出版。）所能驳回的只是实体原告的诉讼请求。二是由实体原

.

告做为程序上权利义务的相应承受者。检察院提起诉讼后，实体原告提出实体的诉讼请求和

主张，如果被告相应地提出反诉或一审败诉后提出上诉，被反诉人或被上诉人不是检察院，

应由实体原告承当。同样，在法庭辩论中，辩论双方不是检察院与被告，而是实体原告和被

告。三是有利于查清案件事实。案件实体原告是民事关系的设立、变更者，是有关事实的亲

身经历者。其参加诉讼，对查明案件事实是不可缺少的。

2、实体原告的确实和参加方式。具体由谁做为原告参加诉讼，可以区分两种情况而定。一是

在有特定受害人的案件中，该受害人应做为实体原告参加诉讼。二是在无特定、具体受害人

的损害国家、社会公共利益案件中，“应强制有关职能管理机关充当实体原告”（注：潘剑峰、

文盛堂：《论我国检察机关提起民事诉讼的必要性、可行性与受制性》，载《民事诉讼检察监

督》第107页，刘家兴主编。）。检察院提起民事诉讼虽代表了国家、社会公共利益，但这种

代表只是从司法的角度对社会、国家利益进行维护，是履行法律监督职责的效果之一；而不

是对这些利益的拥有或行使，不能代替那些负有相应的具体管理、维护和代表、行使国家、

社会公共利益的政府职能管理机关。反之，这些政府职能机关只拥有行政职权，并不拥有司

法职能，不能行使代表国家或社会公共利益提起诉讼的司法职权。这是二者不同的分工、不

同的法律职责，不能相互取代和混淆。如在检察院提起诉讼的国有资产流失案件中，国有资

产管理机关可以被列为实体原告；在涉与环境污染公害案件中，可由环保部门充当原告；涉

与食品卫生的公害案件，可由食品卫生管理部门充当原告等。

实体原告参加诉讼应是其一项法定义务，是强制性的。具体的参加方式以法院通知参加为宜。

如经依法传唤通知后，仍拒不参加，视实体原告的不同，可分两种情况处理；对上述第一种

情况的实体原告，因其一般代表个人权益，可视为缺席、放弃实体权利，但判决对其有拘束

力，如因其不到庭而影响诉讼的，可由人民法院予以民事制裁。对上述第二种情况的实体原

告，因其代表实体的国家、社会公共利益，如拒不到庭，应视为渎职，依法追究其负责人的

法律责任；对到庭后，不积极履行职责，致使国家、社会公共利益受损的，也应承担相应法

律责任。这应做为一项法律制度在未来的检察院提起民事诉讼的制度中予以确立，以保证相

应的实体原告参加诉讼、履行职责。

3、实体原告参加诉讼后的有关诉讼程序。实体原告参加诉讼后，当事人之间进行的一系列诉

讼活动基本上与一般的民事诉讼相同。不过，有几点需要加以说明：一是起诉书不由原告宣

读，而由出庭检察员宣读；起诉书中不包括原告的实体诉讼请求，而由原告另行提出。二是

原告无权撤诉。因为诉讼不是由原告提起的，所以他也不能撤回起诉。三是在法庭调查中，

在涉与原被告双方各自实体民事权益等事实的主张问题上，由原被告双方各自承担相应的举

证责任，检察院不承担举证责任；但对于起诉书中所涉与的案件事实，出庭检察员有责任当

庭出示证据，予以说明。四是围绕诉讼请求进行的辩论仍在原、被告等当事人之间进行。

三、关于检察院的诉讼权利和义务

人民法院、人民检察院、诉讼参加人和其他诉讼参与人都是民事诉讼法律关系主体，享有诉

讼权利，承担相应诉讼义务。人民法院是国家审判机关，它行使诉讼权利，履行诉讼义务，

集中表现为行使并实现宪法所赋予的审判职能上面。对案件的审理和裁决是它的权利，同时

也是义务。当事人、法定代表人、诉讼代表人、第三人和诉讼代理人都享有广泛的诉讼权利，

以此来保护自己的或依法由自己保护的人的合法权益。同时，它们也必须履行各项诉讼义务，

即尊重其他诉讼参与人的诉讼权利，服从人民法院的指挥、并且履行生效裁判所确定的义务

（注：《中国民事诉讼法教程》（新编本），第12-13页，王怀安主编，人民法院出版。）。在非

检察院提起诉讼的案件中，民事诉讼法律关系的内容主要由上述人民法院和诉讼参加人与其

他诉讼参与人相互之间的诉讼权利义务构成。在检察院提起诉讼的案件中，由于增加了人民

检察院这个诉讼主体，使得在检察院与法院之间、检察院与诉讼参加人与其他诉讼参与人之

间产生了新的诉讼法律关系。这集中表现在人民检察院所享有的较为特殊的诉讼权利和负担

..

的相应的诉讼义务上。检察院是比较特殊的诉讼主体，其行使诉讼权利、履行诉讼义务，都

是以法律监督职责为基础的，既不同于当事人的诉讼权利和义务，也有别于人民法院的诉讼

权利和义务。1、检察院的提起诉讼权。检察院的民事起诉权与原告的民事起诉权是有本质

的不同的。原告享有起诉权的基础是享有民事实体权利；而且，原告的起诉权对原告来说是

一项基本诉讼权利，由此派生出了其他一切原告所享有的诉讼权利，决定了原告应负的一切

诉讼义务。检察院的民事起诉权是基于检察院的法律监督职权，是法律监督权的特定化和具

体化，不含有实体民事权利的因素。“这种特定诉权的作用和以起诉的表现形式，主要在于将

案件提交法院审判，引起诉讼程序的发生。诉讼程序开始后，解决民事实体权利义务关系，

制裁民事XX行为，则主要是当事人的诉权和人民法院行使审判权的问题。由此，检察院起诉

后，诉讼应当由案件所与的当事人来进行。”（注：《民事诉讼检察监督》，第3页，刘家兴主

编，中国人民公安大学出版。）正如列宁所指出“检察院的唯一职权和必须做的事情只有一件：

监督整个共和国对法律有真正一致的了解，不受任何地方的差别，不受任何地方的影响，检

察长的唯一职权是把案件提交法院”。（注：《列宁全集》（中文版），第33卷，第326页，《论

“双重”领导与法制》。）检察院的起诉权并不随之为检察院带来象原告那样所具有的一系列

派生的诉讼权利和义务，如为自己的主张负证明责任、接受反诉，为自己的主张进行辩论、

上诉等。也就是说，检察院无权提出实体的诉讼请求和主张，不承担举证责任和证明责任，

不能参加辩论，也不受被告的反诉。因此检察院虽提起诉讼，但不是原告。谁主张谁举证、

反诉和辩论等诉讼权利、义务只存在于相互平等的有实体利害关系的原、被告等当事人之间。

检察院一旦介入，就会使诉讼结构失衡，有引起不公平之嫌。

2、检察院享有查阅案卷材料，协助法庭调查，对案件处理提出意见，对当事人的诉讼请求和

处分行为进行监督，发现有违反法律和国家、社会公共利益的行为提出纠正意见，对审判活

动的XX之处提出纠正意见以与免交诉讼费等特殊诉讼权利。这是原告所不能享有的诉讼权

利。这些权利，也都是由检察院所享有的法律监督权所派生的，是与其特殊的诉讼主体地位

相适应的。

3、检察院享有不受法院判决的实体法律效力约束的权利。检察院不是实体民事关系当事人，

不可能依判决而进行一定的民事行为或支付一定的赔偿费或接受赔偿；法院就实体民事关系

做出的判决内容，对检察院没有约束力。但是，法院判决在诉讼上的效力则可以约束检察院。

如判决生效后检察院不得就该案再提起诉讼；如果发现确有错误，可以按审判监督程序提出

抗诉，依法再审。

总之，程序制度具有较强的技术性和可操作性，要求在立法时应细致、周密、严谨。仅仅在

原则上确立检察院提起民事诉讼的权力是不够的。尤其是检察院作为法律监督机关提起民事

诉讼不单单限于检察院自身的范围，还更多地涉与到人民法院和诉讼参加人与其他诉讼参与

人之间的诉讼权利和义务。因此，在立法时必须对他们之间的诉讼法律关系作出明确具体的

界定。本文对检察院提起民事诉讼的程序问题只作了初步的探讨，尚有许多问题需要研究。

不过，检察院以法律监督者的身份将符合一定条件的民事案件交付法院审判，并由民事实体

原告参加诉讼，在理论和实践上都是必要的、可行的，原则上应予以肯定。希望这一重要的

法律制度能够与早地为我国立法所确认。