浅谈新疆兵团土地流转的现实问题与法律对策

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浅谈新疆兵团土地流转的现实问题与法

律对策

(一)近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证

研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年，废除了土地不

得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定

转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地

所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术

界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶

段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土

地所有权与使用权分离等普遍问题;以及区域土地产业化规

模经营的影响因素及形成过程;辅助金融机制与信用体系构

建;流转过程监管及农民利益保障;在土地流转中统筹城乡

关系，及政府职能与责任重塑;耕地保护和资源优化配置探

讨;后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的

制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、

从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到XX年，学者们主要从土地流转的

必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的

有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流

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转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论着有

杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》

1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当

性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制

度创新研究初见端倪。

第二阶段从XX年到XX年，主要研究方向有土地流转的

效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任;土地流转与

农村人口流动的关系;农村土地流转的障碍因素及其解决途

径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规

范化中的作用;经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用

于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益

联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法

学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六

大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。

第三阶段从XX年开始至今，其最显着的特点是：开始

以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中

的农民权益保障研究;开始出现大量外国土地制度的对比研

究;土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全

面;较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研

究重点转向资源优化配置方向;作为制度形成类型研究，除

股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设

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结合，加强金融配套制度建设等特点;也开始出现述评类的

总结着述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》

载《宁夏社会科学》XX年3期。这一阶段的研究明显体现“关

注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显;

调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。

部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经

提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障

制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使

用权流转绩效的法学方法评价问题。

(二)土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流

转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程

度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，

土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述

性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，

针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学

分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法

学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，

针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农

户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性

对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有

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待探讨。

(一)新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职

工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。

新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多

种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有

效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源

局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落

实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，

严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动

科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保

障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，

围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将

耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决

制”;建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多

的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜;指导各师按照兵

团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数

量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项

目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按

照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审

核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集

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约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础

上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场

土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬

如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级

的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3

—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入

改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优

惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物

量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措

施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。(二)新

疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地

流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对

土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究;

其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取

得的经验和存在的现实问题充分思考归纳;此时，现实问题

已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研

究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于

前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时

提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中

有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度

实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分

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析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科

学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是

调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托

塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再

由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究

分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国

外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。

研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不

可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农

地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农

业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民

失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体

系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转

明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，

为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土

地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理

力度。

兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新

型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种

田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失

业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场

土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要

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司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地

承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转

实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵

团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵

团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政

策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理

论研究，成为艰难却必经的途径。

笔者认为：兵团制定土地流转政策，首先应对兵团团场

流转模式进行调研研究。研究应当包括：转包模式统计与分

析、出租模式统计与分析、互换模式统计与分析、转让模式

统计与分析、股份合作模式统计与分析、其他模式统计与分

析。其次要作兵团农户满意度与土地流转意愿田野调查，包

含针对普通农户农地流转意愿调查，和针对经营大户农地流

转驱动机理调查。最后，还应当作国外土地制度的比较与借

鉴研究，文明各国国家土地治理实务中各种土地理论已经演

化形成形态各异的法律制度与政策工具。如德国的土地评估

制度，土地整理制度，提供了公众参与土地管理的经验和启

迪。美国的土地信托制度，法国的农地流转市场管制制度，

英国的弃地者补贴制度，日本的租赁土地主义制度，都可为

土地流转的市场化提供借鉴。本部分研究可以通过比较研究

为兵团土地流转制度的法律设计提供科学的借鉴。例如国外

农村土地政策案例分析、美国的土地法令、林肯政府的《宅

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地法》、美国的土地信托制度、对美国土地制度的评价、日

本的农地制度、日本农地制度的设定体系、日本农地制度评

价及启示，以及欧洲土地制度与改革评价等等。

兵团农牧团场土地属于国有农用地，其法律性质既不同

于城镇国有土地，也不同于农村集体所有土地;这使得新疆

兵团农牧团场土地流转事宜无成文法可依，只能概由兵团党

委“1+3”文件调整。至于民间则针对兵团的土地政策采取

出各种法律规避方法。如政策规定职工退休土地无偿收回，

于是职工纷纷以子女名义与团场签约，以延长承包期;政策

规定土地少于一定面积者，照顾给予保障田，于是地主纷纷

将实际自己土地挂他人之名，这样大地主也领到保障田;因

此，从法律规避防范的视角，可以逆向验证土地制度设计的

科学性与可行性。

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