学习《行政机关公务员处分条例》

学习《行政机关公务员处分条例》

主讲人：宋世明

法学博士、国家行政学院教授

2006年1月1号《公务员法》全面实施，公务员法是一部框架法，他要落到实处，还

需要出台一系列的配套法规。《行政机关公务员处分条例》是其中最重要的一个配套法规之

一。今天和大家一道来学习行政机关公务员行政处分条例。行政机关公务员行政处分条例我

学习了之后最大的一个感觉就是该条例全面规定了行政机关公务员的纪律与责任。

今天这个专题跟大家一道讨论三个问题：第一，违纪行为的构成要件；第二，处分的种

类、程序和法律后果；第三，七大类违纪行为。这个专题的最重要的目的用一句话来概括就

是让各位行政机关的公务员明确自己的行为误区。

导言：“全心全意为人民服务，接受人民监督”

第一项义务那就是“全心全意为人民服务，接受人民监督”。既然要接受人民监督，就

包括《行政机关公务员处分条例》当中规定的各项纪律责任。当然大家对美国宪法之父麦迪

逊的一句话也不陌生，美国宪法之父麦迪逊是这样说的：如果人人都是天使，就不需要任何

政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制。行政机关的公务

员是普普通通的人，他不是天使，所以说需要方方面面的监督约束举止。

（一）公务员承担的四种责任类型

1、道义责任——源于社会公德约束力

第一，是道义责任。所谓的道义责任是源于社会的公德力，是源于社会公德的约束力。

现行法律并没有规定一般老百姓包养有何种否定性的法律后果，但是你只要是行政机关

的公务员，根据处分条例，你必须承担一定的否定性的法律后果，这就是道义责任。一般老

百姓可以见死不救，如果他见死不救也只能在道德上加以谴责，但是行政机关的公务员以及

所有的公务员他不能见死不救。

云南省源木县原民政局的局长坐在公车上碰到一个临产孕妇，孕妇的丈夫请求他搭他一

段车送到最近的医院，这个原民政局的局长振振有词的说公车不能私用，所以没让这个孕妇

搭他的车。公车不能私用是对的，但是在特定的情况下，这个民政局的局长这个行为他带来

了一个不可挽回的后果，所以有关部门撤除原云南省源木县民政局局长的一切的职务。这就

是道义责任，道义责任源于社会公德的约束力。《公务员法》当中有一句话我记得比较清楚，

那就是“莫恪守职业道德，模范遵守社会公德，公务员是一般的老百姓，但公务员又是不一

般的老百姓”。

2、纪律责任——源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究

第二种责任叫纪律责任，所谓的纪律责任他是源于组织的约束力，由处分决定机关对违

纪行为进行追究。这个纪律责任实际上也是一种行政法律责任，换一句话说，行政机关的行

政法律责任就是他的纪律责任，他源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究。

3、法律责任——源于国家法律强制力，由国家司法机关予以追究

大家可能会问，纪律责任是不是也是一种法律责任？对，纪律责任属于一种特殊的法律

责任。因为纪律责任和法律责任之间还有点根本的区别，法律责任是源于国家法律强制力，

由国家司法机关予以追究，这叫法律责任。

纪律责任，行政机关的纪律责任虽然也是由《行政机关公务员处分条例》来规定的，条

例也属于法律。但是这种纪律责任是由处分决定机关而不是由国家司法机关来追究的。

何为处分决定机关？根据《行政机关公务员处分条例》，即行政机关的任免机关与检查

机关。

4、政治责任——“闲在家中坐，祸从天上来”

道义责任、纪律责任、法律责任，这还有第四种责任，就叫政治责任。所谓的政治责任，

是只有领导成员在承担的责任，那就叫政治责任。所谓的政治责任，是领导成员源于政治义

务，以政治道德为基础，而承担的非过错性、间接性、连带性的责任。一般经过本人申请。

公务员主管部门和任免机关审批。

简单的把政治责任概括为一句话。所谓的政治责任就是“闲在家中坐，祸从天上来”的

责任，就叫政治责任。

大家可以回想下，我们原环保局局长是因为什么引咎辞职的呢？是因为松花江污染，松

花江污染肯定直接原因不是我们原环保局的局长。但是没有办法，环保局的局长他是公务员

当中的领导成员。“闲在家中坐，祸从天上来”，这种责任就叫政治责任。

承担政治责任的方式是两种方式：一是引咎辞职，二是责令辞职。

政治责任是只有公务员才承担的责任，所有的公务员都应该承担三种责任：一是道义责

任；二是纪律责任；三是法律责任。唯有公务员当中的领导成员承担四种责任，四减三剩一，

这个一就是只有公务员才能承担的政治责任。

政治责任非常重要，对推动中国的民主和法制具有至关重要的作用。但是很可惜，《行

政机关公务员处分条例》，他不是规定公务员的政治责任的，他只是规定行政机关公务员的

纪律责任的。

（二）《行政机关公务员处分条例》出台的三个目的

《行政机关公务员处分条例》当中有个处分，所谓的处分，就是行政机关公务员的处分，

就是行政机关公务员的一种纪律责任形式。

根据《行政机关公务员处分条例》第二条，他是这么说的：行政机关公务员违反法律、

法规、规章以及行政机关的决定和命令。应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。

简而言之，《行政机关公务员处分条例》出台有三大目的：第一，严肃行政机关纪律；

第二，规范行政机关公务员的行为；第三，保证行政机关及其公务员依法履行职责。

1、严肃行政机关纪律

三大目的之一，严肃行政机关纪律。在《行政机关公务员处分条例》出台之前，凡是已

经判刑的就不再给予处分；但是根据《行政机关公务员处分条例》，只要公务员依法被判处

刑罚的，一律给予开除处分。这是严肃行政机关纪律的一个最重要体现。

另外一个方面，大家如果仔细阅读《行政机关公务员处分条例》，你还会发现第二点，

辞职的，免职的，被罢免的公务员究竟接受不接受处分。根据《行政机关公务员处分条例》，

要依法给予处分。

还有一个比较敏感的问题，某公务员在退休之前已经做了一些违纪行为，但是行政处分

机关没有发现，这个公务员最后退休了，那么这个已经退休的公务员是不是再给他处分呢？

根据《行政机关公务员处分条例》，他是这样规定的，一般来说，该公务员退休之后就不再

给他处分。但是，如果依法应该给这位公务员降低、撤职、开除处分的，那么即使他退休了

之后，一定要依法给他这三种类型当中之一的一种处分。这就意味着，虽然违纪行为是他在

退休之前做的，现在他已经退休了，但是只要他该得到降低、撤职、开除这三种处分当中的

任何一种，那么也应该依法给予处分。处分的直接结果那就是降低甚至取消他退休之后的待

遇。大家可要知道，中国公务员的养老金那可是没有专门的社会保险，你如果已经退休了之

后，应该得到开除，后来行政处分机关追加了这种开除这种处分；那么，这已经犯过错误的，

现在已经退休的，在家颐养天年的公务员，那可就没有更多的条件颐养天年了；因为连养老

金都成了问题。这就叫严肃行政机关公务员，严肃行政机关纪律。

2、规范行政机关公务员行为

《行政机关处分条例》的第二大目的，就叫规范行政机关公务员的行为。简单的说，他

划定了公务员的行为禁区。在本讲座当中，我把它概括为七大类型的行为禁区。保证行政机

关公务员依法履行职责，行政机关的职能归根结底是由行政机关的公务员来履行的。

3、保证行政机关及其公务员依法履行职责

《行政机关处分条例》的第三大目的，就是保证行政机关及其公务员依法履行职责。

这里面有一个问题，大家可能要问，根据《公务员法》，公务员的范围包括七大类型机

关的公务员，为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》？

根据《公务员法》，公务员的范围跟1993年的《国家公务员大型条例》相比，范围的确

是扩大了。包括七大类型机关的工作人员，比如说，他包括党的机关、人大机关、政府机关、

政协机关，法院、检查院的机关，民主党派，工商联机关多工作人员;为什么单单出台一部

《行政机关公务员处分条例》呢?

基本的解释有两条：

第一，行政权力最强大，最持续，最具渗透性。行政机关的公务员在整个公务员队伍当

中他占绝大部分，大概占到60%以上；所以有效地约束行政权力，有效地约束行政机关的公

务员对加强整个公务员的监督举止至关重要，可以说他发挥了一个决定性的作用。这是第一

个解释。

第二个解释，这是由立法的惯性使然。什么叫立法的惯性呢？《行政机关公务员处分条

例》是2007年4月4号国务院第一百七十三次常务会议通过的；这个行政机关的公务员处

分条例于2007年6月1号开始实施。那么，这部《行政机关公务员处分条例》是哪年开始

起草的呢？1997年《国家行政机关公务员处分（草案）》已经开始起草了。三年之后，也就

是2000年的时候，《国家《行政机关公务员处分条例》（送审稿）》，所谓送到国务院进行审

议的送审稿已经提交上去了。大家可要知道，2000的时候中国的《公务员法》还没有开始

起草；2005年的时候，《公务员法》出台。换一句话说，行政机关公务员处分这个草案的起

草过程跟公务员法的起草过程他基本上是一个并行的过程；而且，《行政机关公务员处分条

例》他起草的时间比《公务员法》起草的时间更长；换句话说，《行政机关公务员处分条例》

先起草，从1997年才开始起草的；《公务员法》在哪年起草的呢，我记得是从2002年的3

月份，也就是5年之后才开始起草的；简单的说，《国家行政机关公务员处分》的草案以前

已经有个良好的基础。所以现在优先把《行政机关公务员处分条例》把他制定出来，可以说

是发乎天道，顺乎自然；他可以是顺势而发。

﹒一、违纪行为的构成要件

第一部分内容：违纪行为的构成要件。本讲座的重心目的就是一个：要让公务员明确自

己的行为禁区。

公务员的何种行为就构成了《行政机关公务员处分条例》当中的违纪行为呢？这是每个

公务员关心的问题。

﹒（一）违纪行为的主体与主观要件

第一，违纪行为的主体与主观要件是什么？

1、违纪行为的主体

所谓违纪行为的主体，指的是违纪行为的实施者，或者另外一个说法叫违纪行为的行为

人。根据《行政机关公务员处分条例》，违纪行为的主体指的是既包括自然人，又包括组织；

所谓的自然人就是指行政机关的公务员，所谓的组织，违纪行为的主体还包括组织，此处所

指的的组织是指行政机关及其所属机关或者派属机构；违纪行为的主体既包括自然人又包括

组织。

所要强调的是，处分的载体只能是针对自然人；处分种类直接针对的是自然人；违纪行

为的主体是两类，既包括自然人，又包括组织；但是，处分的种类，处分的最终载体是直接

针对自然人。也就是说，当组织作为违纪行为的主体的话，那么处分的最终载体是负有责任

的领导人员和直接责任人员；这个问题特别的重要，现在公务员队伍当中，特别是行政机关

公务员队伍当中有一种说法：只要我不把钱装在腰包里，我就不算违纪违法；只要我不把钱

装在腰包里，我就没有什么后顾之忧；只要我不把钱装在腰包里，我把钱，当然是公共资金，

挪用其中的一部分为本单位，本部门谋求集体利益，谋求共同利益。简单的说，花公家的钱

为本部门谋私利，我不但没有什么成本，而且还有巨大的收益。这就是现在方方面面，都在

关心为什么部门利益依然在膨胀的主要根源之一。

大家对把钱装在腰包里，还是持高度警惕的；把钱不装在腰包里，为本部门利益，无以

为耻，反以为荣，这在某些机关，某些公务员体已蔚然成风。

那么，《行政机关公务员处分条例》针对这个问题规定的特别特别的清楚。当违纪行为

的实施者是组织的时候，那么处分的直接载体是负有责任的领导人员和直接责任人员。

这里面有一个案例，大家看一幅图，这幅图就是著名的云峰阁。这云峰阁是谁建的呢？

是山西省粮食局在国家风景名胜区——山西省永济县五老峰修建的，他对外称培训中心。大

家可能说，这有什么大惊小怪的，修一个培训中心，他本身就是宾馆，这是很多机关的通行

做法。在本案例而言，山西省粮食局不仅仅在风景名胜区修云峰阁宾馆，修培训中心，他还

有别的花样。

山西省粮食局在云峰阁宾馆附近修建了“粮神殿”，大搞封建迷信活动。在殿中为个人

歌功颂德、树碑立传，并将各省（区、市）粮食部门负责人的题词刻在石碑或牌位上，与神

像一并供奉。

山西省粮食局的局长高志信振振有词的说，是粮食殿也罢，还是云峰阁宾馆也罢，这是

山西省粮食局的一体决定，这个跟我没有关系。根据《行政机关公务员处分条例》，山西省

粮食局他当然是违纪行为的主体；但是，直接承担责任的，就应该是山西省粮食局的一把手。

不久前，山西的省委、省政府决定免去高志信山西省粮食局党组书记、局长职务，并对

高志信的其他问题予以立案调查。

2、违纪行为的主观要件

主观要件，刚才说的是违纪行为的主体，那么到底什么叫做主观要件呢？所谓违纪行为

的主观要件是指违纪行为人对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理

状态。

这种故意分两种故意。第一种故意是抱希望心理的，是直接故意；比如说典型的权钱交

易，他就是以公共权利谋取个人的金钱，这就是直接故意。

第二种故意是间接故意；报放任心理的，是间接故意。大家都知道，原国家药店局局长

郑筱萸，郑筱萸批药，他的老婆在相关的医药企业收顾问费，应该说郑筱萸没有直接派他老

婆去收顾问费，还没发展到那个程度，他不是一种直接故意；但是郑筱萸的老婆在相关医药

企业收顾问费，郑筱萸不可能不知道，如果说不知道，也是假装不知道；他这种故意就是报

放任心理的，是间接故意。

违纪行为对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理状态，刚才所说

的故意，包括直接故意和间接故意；还有过失，一是疏忽大意的过失，二是过于自信的过失。

比如说违反保密纪律，违反保密纪律从案例来说相当一部分是疏忽大意，是过于自信。

﹒（二）违纪行为的客体与客观要件

第二个层次，是违纪行为的客体与客观要件。刚才说了主体，现在讲下客体；刚才说了

主观要件，现在讲客观要件。

1、违纪行为的客体

违纪行为的客体，一句话，是受我国法律保护的，为违纪行为所侵害的社会关系。这是

《行政机关公务员处分条例》当中违纪行为的客体。比如说公务员拒不执行上级依法做出的

决定和命令的行为，侵害的是法律所保护的行政机关内部管理秩序。大家可能说，某公务员

在特定的情形之下，由于情绪不稳定，由于心情不好，拒不执行上级依法做出的决定和命令，

他并没有造成任何的负面后果。张三拒不执行上级依法做出的决定和命令，李四在合理的时

间之内，他把这个空缺给补上了，没有任何的负面后果，大家可能就说张三不应该受到处分，

那对不起，张三一旦有拒不执行上级依法做出的决定和命令的这种行为，不管他有没有造成

什么样的负面后果，他都应该受到处分，因为他侵害的是法律所保护的行政机关内部管理秩

序。有道是，没有规矩不成方圆。

再比如，有的同志说，现在有一种观点，说公务员包养情人的行为应该具体问题具体

分析。根据《行政机关公务员处分条例》第29条第3项，凡是有包养情人的行为的公务员，

要么撤职，要么开除，没有第三种处分。按说这个过于一刀切了，违纪行为，包养情人这种

违纪行为，他的客体是，他侵害的是社会主义婚姻家庭关系和社会主义道德，所以包养情人

的行为不管双方是情投意合还以互有利用，那么他必须受到惩戒，必须受到处分。这是违纪

行为的客体。

酒后驾车，可能没撞到任何人，但是酒后驾车他侵害的是正常的交通秩序；酒后驾车

就应该受到惩戒。

2、违纪行为的客观要件及种类

违纪行为的客观要件是指法律规定的违纪行为在何种条件下实施，实施了何种行为，

产生了何种后果。

行为、后果，看行为和后果之间的因果关系，这就是指涉及到具体案件的时候，在量

计的过程当中应该考虑到的，应该充分考虑到客观要件。在何种条件下，私下的一种何种样

的行为，这种行为产生了何种后果。

违纪的行为可以分为很多类，在这个地方，我把他分为三类。第一，不履行职务的行

为属于失职行为，这是第一类，这类行为当然属于违纪行为；第二类，超越法定职权的行为，

属于越权行为，根据依法行政的要求，职权法定，越权无效。所以超越法定职权的行为属于

越权行为，越权行为也应该受到纪律处分；第三种行为，属于滥用职权的行为，以其身份从

事根本无权进行的行为，比如说公务员以其身份从事无权进行的侵犯公民权利的行为，那就

属于滥用职权的行为。

这三种行为在任何条件下实施都属于违纪行为，因为他满足了违纪行为的客观要件，失

职行为、越权行为、滥用职权的行为，都满足了违纪行为的客观要件，满足了主体，客体；

满足了违纪行为的主观要件，客观要件；那么，具体的公务员就应该受到相应的纪律处分。

﹒二、处分的种类、法律后果及处分程序

第二个问题是处分的种类、法律后果及处分程序。这一部分也是服从于本讲座的中心目

的，就是要让行政机关的公务员明确自己的行为禁区到底在哪里。

﹒（一）行政机关公务员处分的种类

处分的种类，处分的种类一共分六种，他既不是一种也不是八种，他就是六种。从轻到

重依次分为：警告，处分期六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级，二十四个

月；撤职，二十四个月；开除。

简而言之，行政机关的公务员的处分的种类就是六种，警告、记过、记大过、降级、撤

职、开除，又是这六种。

那么大家看一下，下列人事处理办法，属于不属于处分，一是自动离职，二是除名，三

是开除留用察看，四是降职，五是辞退。

自动离职不属于处分。如果某公务员已经有了明显的违纪行为，有关部门已经开始对他

立案调查，一旦立案调查，公务员不能自动离职，也不能辞职，必须接受调查，必须接受行

政机关公务员的处分；所以自动离职不是行政机关公务员的处分种类。这个公务员在A部门

自动离职，他可能再到B部门去做公务员，如果这个自动离职的公务员，根据《行政机关公

务员处分条例》，如果他本来应该要受到开除处分的话，被开除的公务员在中国的内地永远

不能再当公务员，任何部门不能录用开除的公务员再做公务员；所以自动离职和开除有本质

的区别。

所谓的除名，也是一种人事处理决定。这种人事处理决定，不是行政机关公务员的处分

种类。在A部门除名，那么他在B部门可能是榜上有名，所以除名不是行政机关公务员的处

分种类。

另一个，开除留用察看，那么开除留用察看究竟是不是处分种类呢？很显然不是。2007

年6月17号合肥日报报道了一个小的案例：2007年的5月下旬，来自河南平顶山的未成年

人朱广辉刚被山西省永济市劳动局劳动保障监察大队解救，中途就被劳动监察队员尚广泽私

自送到了自己亲戚开的窑场。永济市劳动局给了这个违纪的公务员一个什么样的处分，给他

的处分是，给予“开除留用”、降两级工资等处罚。处理倒卖，倒卖黑窑童工的公务员不能

儿戏，既不能开除留用察看，又不能用降两级工资等处罚。2007年5月发生的这个倒卖童

工的事件，如果根据《行政机关公务员处分条例》来处分的话，他应该得到的处分是开除，

而不是开除留用察看。

再看一下降职，降职属于不属于行政机关公务员的处分，降职他是职务任免的一种正常

的手段，职务有升有降，干部能上能下，这不是一种处分，这是职务任免的一种正常的手段。

辞退，辞退也是一种人事管理手段，他不是一种处分的种类。被辞退的公务员在一定的

时间之后他可以再被录用为公务员，但是一旦被开除，在中国的内地他不能被任何的部门录

用为公务员。

﹒（二）行政机关公务员处分的法律后果

《行政机关公务员处分条例》说的非常清楚，分警告、记过、记大过、降级、撤职处

分，撤职开除。一共六种行政机关公务员处分的种类，为什么冒出这么多的，为什么在现实

生活当中有的部门变着法的冒出来这么多的处分种类呢？这里面涉及到一个重要的问题处

分，得到处分的公务员是有相应的法律后果的。自动离职，除名，开除留用察看，降职，没

有《行政机关公务员处分条例》所规定的负面法律后果。

第二个问题，我就给大家稍微分析一下行政机关公务员处分的法律后果。

他本来被开除，本来应该受开除处分，为什么让他自动离职；他本来应该是降职，为

什么给他免职；免职也不是一种处分，如果有的机关这么做，实际上他是在逃避处分的法律

后果。那么处分究竟有什么样的法律后果，根据行政机关公务员处分条例，他的法律后果如

下：

行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中，受记过、记大过、降级、

撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别。根据《公务员法》，

公务员的职业发展阶梯式两个：一是职务晋升，二是级别晋升。行政机关公务员一旦得到处

分，在受处分期间不得进行职务和级别。特别需要关注的是，行政机关公务员受开除处分的，

自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务。

这里面有个小的案例，我们共同来探讨一下：

张某，男，某国家行政机关副科长，2004年11月因参与赌博，被所在的单位依据有关

规定先予以免职，请大家记住，这个姓张的副科长他已经赌博，机关先给予免职，其后又给

予撤职处分，职务重新定位科员。张某不服，认为他已经被免职，不应再受到行政撤职处分。

其所在机关询问，对张某能否在免职后再给予撤职处分？他先被免职了，后机关根据有关规

定又给他行政撤职，免职了之后，能不能再给予这个张某给他撤职处分呢？

我们来共同分析一下，这涉及到撤职有严重的法律后果，免职，根据《行政机关公务

员行政处分条例》，没有什么特定的法律后果。免去现任职务，这叫免职，一般不影响级别

和工作。根据本案例，张某原先是副科长，免去了他的副科长，又给了他一个科员的职务，

张某现被免职之后，不能再当副科长了。但是，在这种状态之下一般不影响级别和工作，一

般不影响级别工作。熟悉职务跟级别对应表的公务员应会很清楚，科员这个职务层次跟级别

的对应范围与副科长跟级别的对应范围有一个交叉对应的区间。所以张某原先是副科长现在

是科员，他不能再当副科长了，但是，他的级别，职务不是副科长了，只是一个小科员，但

是他的级别可以不降低。

《行政机关公务员行政处分条例》以及《公务员法》从来没有规定免职的公务员一定

有降低级别，尤其是在本案例当中，他免去了职务，一般不影响级别和工作，除此之外，没

有什么负面的法律后果。但撤职不行，撤职对行政机关的公务员来说是一项严重的处分种类。

所谓的撤职处分，不一定指的是，降低一级，比如说，原先是处长，受了撤职处分。

就一定把你降到副处长，那不一定。撤职处分可能是降低一级以上的职务。比如说，张三是

个处长，得到了一个撤职处分，很可能把他这个处长连降数级，一直降到科员，一直降到科

员。从正处降到副处，从副处降到正科，从正科降到副科，再从副科降到科员。

所以撤职，可以降低一级职务，也可以降低一级以上的职务；对公务员来说是一个十

分严重的处分种类。那么受到撤职处分的公务员，他必须按照新任职务确定相应的级别和工

资档次。处分期限为两年，解除前不得晋升职务、级别和工资档次，参加年度考核，（但不

确定档次），不确定等次。免职就不行了，免职可能一年之后，两年之后再被应任为原职务。

行政撤职处分期满解除后，不视为恢复原职务，比如说，一个处长被撤到科员，处分

期是24个月，两年。24个月之后，这个原副处长还要求恢复原职务原级别，根据《公务员

法》和《行政机关公务员行政处分条例》，没有这个规定。行政撤职处分期满解除后，不视

为恢复原职务、原级别，但以后晋升职务、级别和工资档次不再受原行政处分的影响，这是

法律规定。

多数公务员说，既然已经受到撤职了，今后在晋升职务的过程当中不受原行政撤职处

分的影响，那是不可能的。但是法律规定，处分期满解除后，以后的职务晋升就不在受到原

行政处分的影响。

﹒（三）行政机关公务员的处分程序

第三，行政机关公务员的处分程序。说了种类，说了处分的种类，处分的法律后果。

既然，这个性质很严重，得到处分之后，这个后果很严重，所以处分的时候，给某一个具体

公务员处分的时候应该特别慎重。

根据《公务员法》的规定，公务员非经法定事由，非经法定程序，不被免职，降职，

辞退处分，就处分而言，那么行政机关公务员的处分程序他是七个环节。这七个环节是：一，

叫初步调查；二是立案；三，调查；四，听取陈述和申辩；五，做出决定；六，通知并宣布；

七，归档。从立案调查到最后做出决定，一般来说，6个月之内，他应该做出处分决定；特

别复杂的案件，不能超过12个月。绝对不允许，听说张三有问题，所以立案调查他，一调

查调查到三年五年，没有任何的结论。让张三这个公务员惶惶不可终日，那是不允许的。

处分程序是七个环节，从第二个环节到第五个环节一般来说是六个月之内必须有结论，

要么有问题要么没有问题。要有问题，给予什么样的具体处分，特别复杂的案件，从第二个

环节到第五个环节是12个月。因为行政机关公务员的处分程序跟公务员的权利息息相关。

第一个环节叫初步调查。稍加注意，经任免机关负责人同意，有任免机关有关部门对

要调查处理的事项进行初步调查，简称初查。这个初查，必须经过任免机关负责人的同意。

行政机关实行的是首长负责制。没有任免机关负责人的同意，任何人不能对行政机关公务员

当中的任何人进行初步调查。这是第一个环节。

第二个环节，叫立案。任免机关有关部门经初步调查，认为该公务员涉嫌违法违纪，

需要进一步查证的报任免机关负责人批准后，立案。大家可能注意到了，初步调查和立案必

须经过任免机关负责人的批准和同意。初步调查时必须经任免机关负责人的同意，立案必须

经任免机关的负责人的批准。不经批准不能进行调查，不经同意不能进行调查，不经批准不

能进行立案。

第三个环节，是调查。任免机关有关部门负责，对该公务员违法违纪事实做进一步调

查，包括收集查证有关证据资料，听取被调查的公务员所在单位的领导成员，有关工作人员

以及所在单位检查机构的意见；向其他有关单位和人员了解情况，并形成书面调查资料，向

任免机关负责人报告；第三是调查，调查形成书面资料之后，向任免机关的负责人报告，初

步调查是经负责人同意，立案这个环节是必须经过负责人的批准；调查，第三个环节，是形

成的调查书面报告必须向任免机关的负责人进行报告。

第四个环节，对行政机关的公务员来说特别的重要，听取陈述和申辩。任免机关有关

部门向调查认定的事实以及给予处分的依据告知被调查的公务员本人，听取陈述和申辩；并

对其所提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案；被调查的公务员提出的事实、理由和

证据成立的，应予采信。第四个环节，听取陈述和申辩这个环节特别的重要，也就是说不允

许搞神秘主义；有关部门调查认定的事实形成书面资料之后，认定的事实不应该对相关的公

务员进行保密，必须听取行政机关公务员的陈述和申辩，并对其所提出的事实、理由和证据

进行审核，记录在案；被调查的公务员提出的事实、理由和证据成立的应予采信。这个环节

严格的体现了保护公务员权利的一个原则。

第五个环节，《行政机关公务员处分程序》的第五个环节，是做出决定。那么，这个做

出决定是个人做出的，还是集体做出的？根据《行政机关公务员的处分条例》是这样规定的，

经任免机关领导成员集体讨论，此处的领导成员一般是指该部门的领导班子成员，经任免机

关领导成员集体讨论，做出对该公务员给予处分、免于处分或撤销案件的决定。可以看出，

第五个环节是领导成员，任免机关领导成员集体结论做出的。要么给予处分，要么免于处分，

要么撤销案件；这是第五个环节。

第六个环节，任免机关应当将处分决定以书面形式通知受处分的公务员的本人，并在

一定范围内公布，这就是第六个环节，即通知并宣布。

最后一个环节，就叫归档。个别机关曾经发生过这样的事情，某公务员得到了处分，

也期满了，也解除了；这个同志调到另外一个单位，在新的单位当中，查他的档案，发现没

有任何的，没有任何的曾经受过处分的档案，这都是违法的。行政机关的公务员处分程序的

第七个环节是，任免机关有关部门应当将处分决定归于受处分的公务员本人档案，并且汇集

有关材料形成该处分案件的工作档案。行政机关公务员的处分程序典型的体现了我们实施和

程序并重的原则，程序不正当，实施再正当，他也属于违法。

这是第二个单元。第二个单元有三项内容，一是处分的种类，二是处分之后的法律后

果，三是处分程序。

﹒三、行政机关公务员的七类违规行为

根据行政机关公务员处分条例，公务员的违纪行为划分为七大类。大家读过《公务员

法》，也读过《行政机关公务员的处分条例》，你可能有一个感觉，《公务员法》是一本基本

框架法，起草《公务员法》的时候，我是全程参加的，当然给我的感觉就是在起草《公务员

法》的时候，能简单的尽量简单，能简约的尽量简约。《行政机关公务员的处分条例》特别

的具体，有关方面行政机关公务员的处分条例的起草者也解释，起草行政机关公务员的处分

条例的一个重要原则就是，能具体尽量，具体操作性强；一具体就深入，一深入就具体；一

具体就具有操作性。

但是《行政机关公务员的处分条例》起草的具体带来的另外一方面是，他内容比较庞

大，学习起来，读起来不太方便，掌握起来不太方便，从头到尾读一遍，读两遍，读三遍可

能没有什么印象。

﹒（一）政治类

首先给大家说政治类的违纪行为。政治纪律对公务员来说，是最重要的纪律。公务员

的政治记录，行政机关公务员的政治纪律，集中体现在第十八条，十八条是这样规定的，有

下列行为之一的，给予记大过处分；情节较重的给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予

开除处分，需注意的是，十八条当中，一共规定了八种行为，八种政治纪律的行为。要特别

关注一下，第一项，第二项，第六项。

第一项，散布有损国家声誉的言论，组织或参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活

动的；这是第十八条，第一项。

第二项，十八条第二项是这样规定的，组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工的；

第六项，非法出境，或者违法规定滞留不归的；

这三种具体的政治纪律需要格外的关注，尤其是第六项；第六项，非法出境，或者违法

规定滞留不归的直接给予开除处分，直接给予开除处分。非法出境，违法规定滞留

不归的，就不存在一般情形下给记大过，情节较重的给予降级或撤职，情节严重的给予开除，

就不分这三种情形了。一般的记大过，较重的降级或者撤职，严重的给予开除。任何行政机

关的公务员一旦非法出境或者违法规定滞留不归的，直接给予开除处分。

因此，对于十八条的第六项，必须给予格外的关注。这十六项从字面上来看，他不属于

政治纪律，但实际上，他是政治纪律的核心内容之一。因为公务员非法出境，或者违法规定

滞留不归的，他是一种主观故意，他不仅违背了相关的法律，他还是一种主观的故意；

他是逃避打击，逃避惩戒，逃避处分，肯定是有事的。所以非法出境或者违法规定滞留

不归的直接给予处分。

有的公务员就问，是不是我非法出境，或者违法规定滞留不归的，你把我开除了之

后，我就万事大吉了？那不一定。你被开除了之后，纪律责任已经到位了；那么等待你的就

是法律责任。所以这个讲座的开始我就给大家说，所有的公务员承担三种责任，一是道义责

任，二是纪律责任，三是法律责任。中国公务员当中的领导成员承担四种责任，另外再加一

种政治责任。

《行政机关公务员条例》的十八条第六项非法出境，或者违法规定滞留不归的，如

果给了开除处分之后，就不再追加法律责任，那么对这种类型的公务员来说就太便宜了，不

利于加强对公务员的制约和监督。

《行政机关公务员处分》第十八条第六项，一定要注意这个条款。另外，十八条的两项，

即第一项和第二项。散布有损国家声誉的言论，组织或参加旨在反对国家的集会、游行、示

威等活动的；第二项，组织或者参加非法组织，组织或参加罢工的，有这两种情形的给予记

大过处分，情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

当前中国所处的时期，有一些概括。大家比较习惯的提法。第一，中国的发展处于战略

机遇期，第二，是矛盾突发期。战略机遇期，大家都取得共识；矛盾突发期，大家也基本上

取得共识。这个矛盾突发期，主要指的是社会矛盾的突发期。社会矛盾既然是处于一个突发

期，打个比方就是干柴烈火，一点就着。在这种状态之下，如果行政机关的公务员在从中煽

风点火，在从中动员和组织，那我们的社会矛盾，那可能就是火上浇油。这就是为什么特别

强调行政机关公务员处分条例十八条第一项和第二项的主要原因。

行政机关公务员处分条例他绝对不是为了出台条例而出台条例，他是在特定社会历史条

件之下，他体现了一种特定社会历史条件下的一些特征。既然是战略机遇期，那么社会矛盾

就尽量少一些；那么重要的前提，行政机关的公务员要严格遵守政治纪律。这就是七大类违

纪行为当中的第一种，叫政治类违纪行为。

﹒（二）组织类

组织类的违纪行为主要体现为行政机关公务员处分条例第十九条。

行政机关实行的是首长负责制，行政机关他是按照科层制的基本原则构建起了一个严密

的组织。马克思·韦伯的官僚制，理论要点非常多，概括为一句话，即根据马克思·韦伯的

理性官僚制，行政组织当中的一个最大的特点就是职位决定地位。职位决定地位，如果没有

严密的纪律，且不说行政机关能正常的履行职责，就是行政机关内部的正常工作也难以正常

的保证。所以第二类的纪律，就叫组织类的纪律。集中体现在条例当中的第十九条。

案例：2007年的4月19号，《山西晚报》报告了这样一个小的事情，那就是2007年3

月份，山西侯马市公安局在两天之内突击提拔了92名中层干部，受到了侯马市委严厉查处；

任免决定被撤销，所有调整人员一律返回原工作岗位。事件的始作俑者，侯马市公安局局长

张小宁已被撤销居党委书记职务，并建议免去其公安局长职位。

《行政机关公务员处分条例》是2007年6月1号开始实施的，如果这个事情突击提拔

中层干部，两天之内突击提拔了92名中层干部；当然，世界上没有无缘无故的爱，也没有

无缘无故的恨。为什么在两天之内，突击提拔了92名中层干部，为什么是这92名中层干部，

不是那92名中层干部；当然这里面肯定是有学问，肯定是有原因的。如果这件事情发生在

2007年的6月1号之后，那么他违背了《行政机关公务员处分条例》的哪一个条款，他典

型的违背了《行政机关公务员处分条例》的第十九条，我们需要特别注意两个条款。

第一是十九条第一项，负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大

事项，或者改变集体做出的重大决定的。

刚才所说的案例，侯马市公安局的局长就是，个人或者少数人决定重大事项，或者改变

集体做出的重大决定的；当然这是情节严重的，这个案例本身就属于情节严重的情形，应该

给予开除处分。

第十九条的第七项，主要针对的是一般的公务员，针对的是普通的公务员。矿工或者因

公外出，请假期满无正当理由逾期不归，造成不良影响的，给予警告，记过，或者记大过；

情节较重的，给予降低或者撤职；情节严重的给予开除处分。大家可能说，我请假期满，是

无正当理由逾期不归，但是我没有耽误我正常的工作，我到岗之后，一切按部就班，萧规曹

随，没有任何的负面的社会后果；在机关内也没有形成不良的影响；那为什么还要给我处分

呢？没有规矩不成方圆，所有的公务员都应该自觉服从组织纪律，一旦违背组织纪律，当然

应该受到相应的惩戒。所以组织纪律，需要特别关注第十九条第一项和第七项。

﹒（三）职责类

第三项是职责类。职责类的违纪行为主要针对的是玩忽职守、贻误工作的行为。

就《行政机关公务员处分条例》而言，就行政机关的日常工作来说，就广大的行政机关

公务员来说，职责类的违纪行为是大家最应该注意的，最应该避免的。一个公务员，不太容

易犯政治错误，不太容易触犯政治纪律，但是一不小心，很可能触犯职责类的违纪行为。所

以职责类的违纪行为，行政机关的公务员尤其特别注意。

那么职责类的违纪行为主要是体现在哪些方面呢？主要体现在《行政机关公务员处分条

例》的第二十条，第二十一条，第二十二条。

玩忽职守，贻误工作，触犯了职责类的违纪行为。从目前来看，从这一个阶段的案例来

看，最典型的属于、最典型的案例是原国家药监局的局长郑筱萸。郑筱萸玩忽职守，贻误工

作。他的事情几乎在中国是家喻户晓。大家可要知道，2006年两会期间，“一种药品，多种

药名”这种现象，社会各界对这种现象是议论纷纷。对国家药监局这方面的管理工作也是颇

有微词。就是“一种药品，多种药名”，当时身为全国政协委员的郑筱萸对媒体怎么说的呢？

“这种现象是历史原因导致的，这种原因是长期的更新换代导致的。”事实证明郑筱萸对“药

名多”这种解读有点离谱。医药技术领先的美国，每年所批新也不超过100种，就是每国的

FDA每年批新的药也不超过100种。那么中国2005年国内就审批新药一万余种。我们的医

药技术肯定没有超过美国，美国一年FDA批新药是100种、不过100种，中国05年就批了

一万多种，这中间巨大的差距那就是个别公务员，你比如说像郑筱萸这样违规审批违规行政

许可，典型的玩忽职守，贻误工作。令我们欣慰的是已经退休的郑筱萸不仅得到了开除的处

分，而且被判处死刑，现在早已经执行。这是令我们欣慰的事情。这是第三类，职责类的违

纪行为。

﹒（四）廉政类

廉政类的违纪行为。廉政类的违纪行为大家可能听得耳朵都起茧子了。从警钟长鸣的这

个角度，廉政类的违纪行为我们还是得旧话重提，《行政机关公务员处分条例》第23条、第

24条、第27条详细规定了公务员的廉政类违纪行为。画面上这个人那就是北京市交通局的

原局长毕玉玺。毕玉玺在这幅画面上愁眉苦脸，张嘴欲说。我们有理由相信他说出了一句大

家都非常熟悉的话。根据有关新闻媒体的报道，这幅图像上的毕玉玺开口说的话那就是“对

不起党和人民对我的培养”。05年的3月16号，北京市一中院对毕玉玺作出一审判决：“毕

玉玺受贿1004万元，私分国有资产300万元。判处死刑，缓期二年执行。”毕玉玺当庭未要

求上诉。如果毕玉玺的案件发生在今天的话，发生在2007年6月1号之后的话，他不仅是

判处刑法的问题，他不仅是判处死刑缓期两年执行的问题，他还必须得到一个开除的处分。

《行政机关分务员行政处分条例》实施之前你只要判处行事处罚了就不给任何处分了。《行

政机关分务员行政处分条例》实施之后，一个形象的说法就是“打倒在地，再踩上一只脚”。

不仅给予刑事处罚，而且给予处分。

1、关于巨额财产来源不明罪

关于廉政类的违纪行为的两个重点。第一个重点是关于巨额财产来源不明罪。换句话说，

第一个问题就是关于巨额财产来源不明，究竟如何看这个问题。第二个问题，在廉政类的违

纪行为当中，究竟如何看公务员的兼职问题。我们拿出这两个问题来集中讨论。

第二十三条，《行政机关分务员行政处分条例》第二十三条，有贪污、索贿、受贿、行

贿、介绍贿赂、挪用公款、作用职务之便为自己或他人谋取私利、巨额财产来源不明等违反

廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降职或撤职处分；情节严重

的，给予开除处分。

贪污、索贿、受贿、行贿、介绍贿赂、挪用公款、作用职务之便为自己或他人谋取私利，

对大家来说是一目了然，不需要过多的解释。

那么究竟什么叫巨额财产来源不明？根据有关方面的解释，什么叫巨额财产来源不明

呢？指的是行政机关公务员财产或者支出明显超过其合法收入，差额巨大，而本人又不能说

明其来源是合法的行为。这叫巨额财产来源不明。行政机关的公务员的财产或者支出明显超

过其合法收入，这个财产当然是指、既是指固定财产又是指现金，明显超过其合法收入。

那么究竟什么是合法收入呢？合法收入主要指的是工资收入，主要以及奖金收入还包括

协作收入以及合法投资换来的收入，只要是合法收入。公务员的财产或者支出明显超过其合

法收入，差额巨大。那么差额大到什么程度？根据现行的规定，行政机关公务员的财产或者

支出明显超过其合法收入，超过30万的，由监查部门，由监查中国法律监查机关、由监查

部门去调查。去行政处分机关调查，去调查哪一类的余额财产来源不明呢？它主要去调查

30万元以下的，这个基本上也是清楚的。

《行政机关公务员行政处分条例》第二十三条，我本人特别不明确的，巨额财产来源不

明，到底怎么就知道这个行政机关的公务员他有巨额财产。你怎么知道某一个行政机关的公

务员巨额财产来源不明。你知道了之后，你才能判断明显超过其合法收入，你才能判断是差

额巨大。

那么通过何种手段你能知道他巨额财产来源不明呢？如果没有财产申报制度，巨额财产

来源不明，很难把它搞清楚。如果所有的公务员，当然包括行政机关的公务员，如果他们没

有财产申报的要求，就难以有效、及时、准确来知道公务员有巨额财产来源不明的问题。《行

政机关公务员法》当中非常遗憾，在《公务员法》当中没有把财产申报制度写进《公务员法》。

在《行政机关公务员行政处分条例》当中，提出巨额财产来源不明应该给予处分，但是目前

很遗憾的是依然没有巨额财产来源不明。

最近，我看到新闻媒体上称，国家预防腐败局已经挂牌成立。在挂牌成立这一天、国家

预防腐败局成立这一天，国家誓死建立财产申报制度。但愿，公务员的财产申报制度早一天

出台，早一天像这位领导同志说的，早一天建立财产申报制度。我个人也有一个小小的建议，

公务员的财产申报制度非常麻烦，那么从事公务员财产申报管理工作的职责，最好交给国家

预防腐败局。因为你已经建立了这个机构，这个机构将来可能有很多职责，但是我个人而言，

你既然成立了这么个机构，为什么不把公务员财产申报工作交给它呢？财产申报这项工作非

常复杂，复杂也需要有人做，也需要有部门来做。当然，这是我个人的一个看法。

2、关于公务员经商与兼职问题

第二个问题，关于廉政类违纪行为当中公务员经商与兼职问题。很多的腐败案件，换句

话说，大量的腐败案件，与公务员的经商与兼职有很大的关系。从2006年1月1号开始实

施的《公务员法》起一直到07年6月1号开始实施的《行政机关公务员行政处分条例》，再

到2007年7月8号，高法、高检出台的《法律适用的意见》，我们国家对公务员经商和兼职，

特别是行政机关公务员的经商和兼职规定是越来越严格。

根据《公务员法》第53条第14项，公务员不得“从事或者参与营利性活动，不得在企

业或者其它营利性组织中兼任职务”。但是《公务员法》第53条第14项并没有说公务员参

与营利性活动，公务员在企业或者其它营利性组织中兼职受到何种幅度的处分。

那么，根据《行政机关公务员行政处分条例》第27条，“从事或者参与营利性活动，

在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降

级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。一句话，公务员经商，公务员参与营利性

活动，或在企业当或者其他营利性组织中兼任其它职务的最高的处分是开除。这样《处分条

例》第27条比《公务员法》第53条第14项规定的要清楚得多。

但是，直到2007年《行政机关公务员行政处分条例》，那么公务员的经商或兼职，从这

些规定来看，最高的是开除，但是根据2007年7月8号高法、高检的《意见》，《意见》全

称是《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，这个《意见》明确了十种新类型

的受贿刑事案件法律适用问题的具体意见。这个《意见》包括关于收受干股问题、关于开办

公司等合作投资名义收受贿赂的问题。

简单地说，如果以收受干股的问题参与营利性活动，以开办公司等合作投资名义参与营

利性活动，以这些名义从事或参加营利性活动的，就不仅仅是开除的问题了，那就应该适应

一些，这就叫犯罪，这就适应刑事法律的责任了。简单地说，如果在以收受干股，以开办公

司这样一些形式进行经商、从事经商、参与经商就是不只受到处分的问题，那就还是应该受

到刑事处罚。公务员的经商和兼职，这是一个十分严肃的问题。

从《公务员法》到《行政机关公务员行政处分条例》其实贯穿了一个重要的原则那就是

官商二元化。当官不发财，发财不当官，尤其是行政机关的公务员，他不能经商或兼职。你

如果兼职，也必须经过任免机关批准和同意，批准和同意了之后兼职不兼息。

对廉政类的违纪行为，主要解析了两个问题。一是巨额财产来源不明的问题，一个是公

务员经商与兼职的问题。

﹒（五）滥用职权类

第五类是滥用职权类的违纪行为，主要体现在《行政机关公务员行政处分条例》第二十

五条。第二十五条是这样规定的：有下列行为之一的，给予记过或者记大过处分；情节较重

的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。什么叫滥用职权？所谓的滥用职

权就是以公务员的身份去从事一些他根本就没有权履行的职责，这种行为就叫滥用职权的行

为。《行政机关公务员行政处分条例》第二十五条共规定了五种情形，我在这个地方，特请

大家注意二十五条的第二项，“压制批评，打击报复，扣压，销毁举报信件，或者向被举报

人透露举报情况的”，这就属于滥用职权类的违纪行为。通过现在的大案要案来看，个别机

关存在这样的情形。有的大的领导，有违法违纪的嫌疑。机关的公务员，长达数年，一直

向有关机关来控告这些领导的违纪行为，换来的是这些领导的打击和报复，那么《行政机关

公务员行政处分条例》第二十五条第二项明确指出：压制批评，打击报复，扣压，销毁举报

信件，或者向被举报人透露举报情况的。情节严重的，应该给予开除处分。

小平同志在改革开放的初期，好像说过这样一句话，大体意思是这样的、他大体是这样

表述的：最了解班子里的成员的是班子里面各位同志。那么，套用这句话，最了解行政机关

公务员的是行政机关公务员的同事；最了解本单位领导的应该是本单位的行政机关公务员。

所以《公务员法》的第五十四条作出了一条非常重要的规定，下级应该执行上级的依法做出

的决定和命令；但是下级执行上级的决定和命令仅限于上级依法做出的决定和命令。如果上

级做出的决定和命令明显违法，根据《公务员法》的第五十四条，公务员的下级不应该执行

违法的决定和命令。《公务员法》第五十四条规定得特别清楚。在这种状态之下，各位遇到

这样的情形，下级很可能就提出来，“你是我的上级，你的决定和命令明显违法，你让我做

假账，根据《会计法》，做假账明显违法，我就是不能做假账”。他很可能跟这个领导这样说，

法律依据《公务员法》的第五十四条。但是作为公务员的上级，这个上级很可能在今后的工

作当中对说了“不”的下级进行打击报复，那么这种状况，《行政机关公务员行政处分条例》

第二十五条第二项做了一个明确的规定：不允许压制批评，不允许打击报复，情节严重的，

给予开除处分。

﹒（六）保密类

第六项违纪行为是保密类的违纪行为。集中体现为《行政机关公务员行政处分条例》

第二十六条。第二十六条是这样规定的：泄漏国家秘密、工作秘密、或者泄漏因履行职责所

掌握的商业秘密、个人隐私，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重

的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。保密类的违纪有主观泄密，也有

疏忽大意的泄密，所以保密类的违纪行为大家还是应该加以注意。根据有关方面的资料的显

示，我们目前中国国内四十部法律法规，对保密的违纪行为进行了具体的规定，那么《行政

机关公务员行政处分条例》第二十六条就把它做了统一的规定，提醒大家稍加注意。

﹒（七）道德类、社会管理秩序类

第七类违纪行为是道德类、社会管理秩序类的违纪行为。这一类的违纪行为在《行政

机关公务员行政处分条例》当中占有很大的篇幅，主要体现在第二十八条、第二十九条、第

三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条。《行政机关公务员行政处分条例》颁布之

后，特别是《行政机关公务员行政处分条例》实施之后，引起社会广泛关注的是条例的第二

十九条。如果再严格地来讲，社会各界可能不知道《行政机关公务员行政处分条例》它的具

体内容是什么，但是社会各界可能记住了《行政机关公务员行政处分条例》的第二十九条第

三项，因为第二十九条第三项是这么说的：公务员有下列行为之一的第三项，只要是公务员

包养情人的，就给予撤职或者开除处分。社会各界特别关注的是第二十九条的第三项，关于

包养情人的公务员应该给予何种的纪律处分，要么撤职，要么开除，没有第三种处分。既然

《行政机关公务员行政处分条例》第二十九条引起了社会各界的这么多关注，我就依托第二

十九条，给大家说一下公务员应该承担的道义责任。以《公务员法》出台为标志，法律明确

指出所有的公务员都应该承担道义责任；以《行政机关公务员行政处分条例》的实施为标志，

明确规定了行政机关的公务员，如果不承担道义责任，你究竟得到的是何等纪律处分。所以，

我依托条例的第二十九条给大家说一下行政机关公务员的道义责任。

根据《行政机关公务员行政处分条例》公务员承担的具体道义责任究竟有哪些呢？一

共有四种情形，这样就把行政机关公务员应该承担的道义责任具体化了、落到实处了。第二

十九条是这么说的：有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给

予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。下列行为之一的主要是四类行为：一，

拒不承担赡养、抚养、抚养义务的；二，虐待、遗弃家庭成员的；三，包养情人的；四，严

重违反社会公德的行为。其中有前三款第三项行为的，也就是包养情人的，给予撤职或者开

除处分。要么撤职，要么开除。这是第一点。经常说公务员要承担道义责任、应该承担道义

责任，公务员究竟应该承担何种类型的道义责任。根据《行政机关公务员行政处分条例》的

第二十九条，一共就是四大类，前三条是具体说明，第四类严重违反社会公德的行为这是一

个XX的条款，当然包括公务员不能见死不救。现在社会各界对包养情人的问题是特别的关

注，我在这个地方也给大家做一个简单的说明。有的同志就说，公务员包养情人很可能是两

厢情愿，就国外而言，公务员有情人也不一定得到惩戒。这里说明了两个问题。第一，公务

员包养情人很可能是两厢情愿；第二，根据国外有些国家，公务员有情人，当然不一定包养

情人，不一定得到惩戒，不一定得到处分。有的人还举例子，说现任德国总理默克尔，在当

选总理之前，他就跟一个科学家同居。我们可以理解为跟他同居的那个科学家就是他的情人。

他在决定当选之后，匆忙结婚。那么默克尔以前有情人，后来结了婚之后，照样可以参加当

选。这是德国的一个社会传统。在德国，公务员包养情人、公务员有情人属于个人的隐私，

属于个人事物，其他人不能干涉。但是德国也有一条“以公款养情人、利用公款包养情人，

那么法律法规要管这种行为，要给公务员相应的惩戒。有的同志说，行政机关公务员包养情

人两厢情愿属于个人事情、属于个人事项，不应该给予惩戒，这是没依据的。它是不是两厢

情愿，这个我们不敢说，但是因为包养情人而导致的一系列腐败案件，你我都是有目共睹。

我在这个地方给大家提两件事情，两个小的案例。

2007年7月5号下午，新华社正式发布消息，今年的6月3号，天津市政协主席宋平

顺自杀身亡。中央纪委会同有关部门对其严重违纪违法问题进行了调查。那么他是怎么自杀

的呢？他是因为什么自杀的呢？是2007年6月2号，中纪委的有关领导同志他谈了话。6

月3号，他就在自己的办公室进行了自杀。宋平顺任天津天津公安局长10年，任天津政法

委书记13年，中纪委日前查明，宋平顺道德败坏，包养，滥用手中权力，为谋取

巨额不正当利益，情节严重，影响恶劣，确实说对了，宋平顺跟她的确实是两厢情愿，

宋平顺没有任何的强迫，但是宋平顺利用手中的职权，利用当公安局的局长、政法委的时候

的职权，大肆给他的好处，让她的在十年之内财富剧增10亿人民币有余。所以，

宋平顺跟他的可能是两厢情愿。可能带来的结果是宋平顺因为有这么大的腐败案件，可

以说是畏罪自杀。有的领导同志私下说如果公务员包养情人，在一个都市里，在一个大城市

里，他包养的这个情人在大都市里生活，一年没有三十万解决不了问题。你包养的公务

员靠工资哪能解决三十万的问题？所以他只能去腐败。现在很难有确切的证据表明，包养情

妇之后必然不腐败，但是包养是腐败的必要条件，包养不是腐败的充分条件，但是

包养了之后它可能引发腐败甚至是严重的犯罪。

2007年7月9号下午5点半，济南市市区建设路一辆“飞渡”牌在行驶中突然爆炸，

造成一人死亡一人受伤，现场惨不忍睹。发生糊里糊涂的是一辆私家车，死者柳某，女31

岁，系济南市国土局干部，之前为济南人大招待所服务员，她所乘“飞度”挂有当地公安内

控车牌照。2007年7月9号下午5点，这一场爆炸案，这就在描述黑社会电影当中才能看

到的景象，后来查实是济南市一原人大主任段义和一蓄谋爆炸案。这个姓柳的就是段义和的

，跟随段义和十年有余，由于种种原因，段义和要杀人灭口。所有《行政机关公务员行

政处分条例》的第二十九条第三项，行政机关公务员一旦有包养的情形，一旦有这种情

形，要么开除要么撤职，不允许他有第三种处分的种类。《行政机关公务员行政处分条例》

如果用一句话来概括的话，给它概括为《行政机关公务员行政处分条例》是行政机关公务员

纪律、责任的具体化。