行政执法的主体资格

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行政执法的主体资格

一、行政执法主体资格的概念

所谓行政执法主体资格，是指法定的行政执法机关和法律、法规授权

的组织，通过法定程序依法获得的行政执法主体的法律地位。

行政执法主体资格与行政执法主体的法律地位密切联系。具有行政执

法主体资格，也就享有行政执法主体的法律地位；而享有行政执法主

体的法律地位，就必须具有行政执法主体资格。而获得行政执法主体

资格具有重要的法律意义。

第一，享有一定的行政执法权。行政执法主体是行政执法权的享有者。

具有行政执法主体资格，也就当然享有行政执法权。

第二，有权以自己的名义实施行政执法行为。不是任何行政机关或社

会组织都可以独立地以自己的名义实施行政执法行为，只有当他们具

有行政执法主体资格的时候，才能以自己的名义实施行政执法行为。

如果以他人的名义实施行政执法行为，就不具有行政执法的主体资格。

例如，行政执法机关委托的组织，只能以委托的行政执法机关的名义

实施行政执法行为，因此，被委托的组织不具有行政执法主体资格的

法律地位。

第三，承担由行政执法行为所产生的法律后果。任何种类的行政执法

主体，都必须独立地对自己实施的行政执法所产生的后果承担责任。

行政执法机关内设的机构以及被委托的组织，均不能承担行政执法行

为的法律后果。

第四，以自己的名义参加行政复议或行政诉讼活动。具有行政执法主

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体资格这个前提，以行政提对人申请行政复议或提起行政诉讼的情况

下，能以自己的名义参加行政复议或行政诉讼活动，在行政复议和行

政诉讼中充当被申请人或被告。

二、行政执法主体资格的内容

行政执法主体资格的内容，包括行政权利能力和行政行为能力两个方

面。

（一）行政权利能力

行政执法主体的行政权利能力是行政执法主体享有行政执法权利、承

担相应行政义务的资格。这种资格是一种法律上的资格，并不具有现

实性。具有行政权利能力者，才享有法律上的行政执法主体地位，才

能享有某项行政执法权力或承担某项行政执法义务。行政权利能力主

要体现在法律、法规的授权上，具体表现是法律、法规的明确规定。

例如：《中华人民共和国水污染防治法》授权环保行政执法机关对水污

染违法行为查处权，可以依照《中华人民共和国水污染防治法》第三

十七、三十八、三十九条之规定，对水污染违法行为处以警告、

的具体处罚，这就给环保行政执法机关赋予了水污染行政执法的权利

能力。由此可见，行政执法主体的行政权利能力是行政执法肢体取得

具体的行政执法权。而行政执法主体所取得的行政执法权，又是行政

执法主体具有行政权利能力在具体行政法律关系中的一种体现。

行政权利能力的开始与终止因行政执法主体种类的不同而不同。行政

执法机关的行政权利能力始于该行政机关的依法成立，终于行政执法

机关被依法撤消。而法律、法规授权的组织的行政权利能力始于有关

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法律、法规授权的生效之日，终于有关法律、法规授权的失效之时。

（二）行政行为能力

具有行政权利能力是享有行政执法权的前提，这表明，要使行政权利

能力变为现实即变为具体的实际的行政执法权，还须具备行政行为能

力。行政执法主体的行政行为能力，是指行政执法主体通过自己的行

为行使执法权和承担行政执法义务的能力或资格。换言之，行政执法

主体的行政行为能力，是指行政执法主体通过自己的行为行使执法权

和承担行政执法义务的能力和资格，换言之，行政执法主体的行政行

为能力不仅包括行政执法主体对自己的违法行为承担责任的能力。例

如：环保行政执法机关一方面要具有查处水污染违法行为的能力和条

件，另一方面还要具有承担违法行政的责任的能力或条件。如果环保

行政执法机关既无查处水污染违法行为的能力和条件，又不能承担执

法违法的责任（行政赔偿责任等），就不具有行政行为能力。

总之，行政执法主体的行政行为能力和行政权利能力是相互联系的，

只有在法律、法规赋予的行政权利能力的范围内作出行政执法行为，

才能受法律的承认和保护。另一方面，行政权利能力的实现，必须依

赖于心脏行政行为能力，只有具有行政行为能力的行政执法主体，才

能通过自己的行为依法行使具体的行政执法权或履行具体义务。

三、行政执法主体资格的构成要件

行政执法主体资格的构成要件是行政执法主体资格的具体体现，也就

是具备行政执法主体资格的必要条件。行政执法主体资格的构成要件

主要有法律要件和组织要件两个方面。

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（一）法律要件

行政执法主体资格中的法律要件是行政执法主体资格的具体体现，也

就是具体行政执法的主体资格的必要条件。行政执法的主体资格的构

成要件主要有法律要件和组织要件这两个方面。

从广义上说，法律依据包括法律、法规、规章依据。具体来说，行政

执法主体只有在法律、法规授权的前提下才能成为行政处罚、行政许

可、行政强制、行政裁决的主体，只有在法律、法规、规章明确规定

的前提下，才能成为行政征收、行政奖励、行政检查的主体。

把法律要件作为具有行政执法主体资格的主要方面，这是由行政执法

机关的性质决定的。行政执法机关是权力机关的执行机关，它的职权

是由法律规定的，而不是行政执法机关自身确定的。有一种理论认为，

一个机关不能自己给自己设定权力，而自己又去实施这一权力。这种

观点与现代国家的组织形式、组织结构是一致的。由此可见，一个机

关或组织是否具有行政执法主体资格，首先要看是否有法律依据，没

有法律依据就没有行政权利能力，也就不可能具有行政执法的主体资

格。

（二）组织要件

行政执法主体资格的组织要件包括以下几项内容：

1、行政执法机关的成立必须获得有权力机关的批准。例如：根据《中

华人民共和国宪法》第六十二条之规定，国务院设立、增加、减少或

合并哪些部、委、行、署等，由最高国家权力机关全国人民代表大会

批准或决定，省、自治区、直辖市人民政府设立、增加、减少或合并

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哪些厅、局、委等工作部门，由同级国家权力机关即同级人民代表大

会批准或决定。

2、行政执法机关的组成，必须遵守法律规范。《中华人民共和国国务

院组织法》对国务院的组成、议事规则、组成人员的任免，职责等作

了明确规定，国务院及其所属的部、委、署、厅、局等必须遵照执行；

《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织

法》对地方各级人民政府及其工作部门的组成、人员任免及职责、组

织管理等作了明确规定，这个法律规范，地方各级执法机关必须遵照

执行。

3、有法定编制并按编制配备了人员。行政执法活动必须行政执法人员

实施，没有行政执法人员，行政执法机关就不能行使行政执法权力，

也就不具有行政执法主体资格。

4、按法定方式公布。公布的内容一般包括：该行政执法机关成立的时

间和批准时间，行政执法机关的名称、性质、级别、任务、职权、机

关的印章和办公地点等。公布的具体形式，既可以用文件的形式公布，

也可以用登报的形式公布。

由于法律、法规授权的组织取得行政执法主体资格以法定授权为前提，

而在一般情况下，被授权的组织在法定授权前就已经存在，只有因为

授权这些组织才能取得了行政执法权，因此，法律、法规授权的组织

成为行政执法主体的组织要件是该组织是否具有法人资格，是否具有

管理公共事务职能的企业法人、事业法人或社团法人。法律、法规一

般不把国家的行政执法权授予个人或松散型的组织，而授予管理公共

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事务职能的，具有法人资格的组织。因此，在确认某个组织是否具有

行政执法主体资格时，除了审查它是否具有管理公共事务的职能外，

还应审查它是否具有企业、事业或社团法人资格。四、行政执法的主

体问题

近年来，随着依法治国进程的推进，我国一方面明显加快了行政立法

步伐，基本结束了过去行政管理活动无法可依的历史，为行政管理活

动的“有法可依”奠定了基础。另一方面，《行政诉讼法》、《国家赔偿

法》、《行政处罚法》的颁布施行又为行政管理活动的“有法必依、执

法必严、违法必究”提供了保障，应该说目前我国已建立起了较为完

备的行政法律体系，为行政机关依法行政提供了坚实的法律基础。但

目前在行政执法过程中，有法不依、执法不严的情况较为突出，不仅

严重影响到了行政执法机关的形象，而且动摇了广大人民众对实现

依法治国、建设社会主义法治国家的信念，应引起我们的高度重视。

下面笔者结合审判实践来谈一谈行政机关在行政执法中存在的问题及

相关对策。

行政执法的主体是指享有国家行政执法权，能以自己的名义进行行政

执法活动，并能独立承担由此而产生的相应的法律责任的组织。行政

执法主体具体包括以下两种：（1）国家行政机关。必须按照宪法和有

关组织法，经法定的批准程序设立，在法定范围内行使有关行政执法

权。（2）法律、法规特别授权的组织。必须经过法律、法规的授权，

才能成为行政执法主体。

五、行政执法权限

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（一）行政执法主体资格与行政执法权限的关系。

如前所述，行政执法机关和法律、法规授权的组织具备了行政执法主

体资格就可以作为行政执法权力的执掌者，以自己的名义实施行政执

法行为。但是，获得了行政执法主体资格，还需要明确享有哪些方面

的行政执法权。不同的行政执法主体有不同的行政执法范围。例如：

公安机关不能行使工商行政管理机关的行政执法权；城市建设行政管

理机关不能行使环保行政机关的环境保护行政执法权；林业行政执法

机关不能行使农业行政执法机关的行政执法权等。因此，无行政执法

主体资格而行使了行政执法权，属于行政执法主体不合法；有行政执

法主体资格而行使了其权限范围以外的行政执法权，属于行政执法越

权。例如：我在实际工作中，即遇到了行政执法越权这样一个真实的

案例。这个案件大致情况是这样的：湖北省思施土家族、苗族自治州

下属的思施市技术监督局，在处理一起三轮车前叉断裂事故中，超越

了自己的行政执法权限，违反了法律、法规的规定，将民事赔偿列到

该局一九九九年一月五日作出的“恩市计监字[1999]第1号《行政处

罚决定书》的行政处罚的第一条。给该具体行政行为的相对人及关联

企业造成了较大的经济损失，也使这些企业对行政执法机关的声誉受

到了影响。由此，上述这一原理也适用于法律、法规授权的组织。当

然，如果是行政执法机关依照法律、法规的规定进行委托的，则另当

别论。

另一例：河南省新乡市原红旗区某办事处城管科，超越手中的行政执

法权，在夜间上路查处超载车辆，因身着的制服与公安机关的制服大

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致相同，致使很多司机受到“”，多是超重、超载的货车及外地车。

本办事处城管科超越了自己的行政执法权限，违反了法律、法规的规

定，使被处罚人受到了不应承担的经济损失。上路查处超载、超重等

违章车辆本应是公安机关交警部门的行政执法权，城管科的行政执法

权应是查处违章建筑、违章门面、沿街叫卖等违章行为。因此，此城

管科已经超出了自己的行政执法权限，后经众举报，此城管科已经

受到了纪检委等有关部门的严肃处理。再一证明，获得了行政执法主

体资格，还需要明确享有哪些方面的行政执法权，不同的行政执法主

体有不同的行政执法范围，任何行政执法机关都不应逾越自己的行政

执法范围，不然必将受到法律的制裁。

可见，行政执法主体资格同执法权限是密切相关的，行政执法主体资

格论及的是行政执法或法定的组织具备什么条件才能执法；而执法权

限论及的是在什么范围内具有行政执法主体资格。

（二）行政执法权限不合法的表现

如前所诉，行政执法主体行使行政执法权，是基于法律、法规的明确

规定，不同的行政执法主体有不同的行政执法权限。但并不是所有的

行政执法主体拥有一切行政执法权。如果一个行政执法主体不是按照

法定权限进行执行，其执法行为就是不合法的、无效的，在行政复议

中将会被依法撤消或在行政诉讼中败诉，给具体行政行为相对人造成

损失的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》等法律、法规的规定，

还要对具体行政行为相对人进行行政赔偿。

当前，行政执法权限不合法的表现主要有以下几种情况：

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第一种是职权上的超越。职权超越表现主要是这么几种：一是超越了

部门的行政执法管辖权，例如：A、基层司法所行使属于基层公安派出

所依据《中华人民共和国治安处罚条理》而取得治安五十元的行

政处，利用基层众不懂法，而对违反《中华人民共和国治安处

罚条例》的违法行为人，进行处罚；B、如前所述的恩施市技术监

督局行使属于人民法院的民事判决权，超越行政执法权限，在《行政

出发决定书》中，以行政处罚的形式对民事法律行为进行行政处罚。

二是层阶超越，如下级行政执法主体行使了上级行政执法主体的职权。

例如：依据《中华人民共和国治安处罚条例》第三十三条之规定，某

基层公安派出所所可以对违反《中华人民共和国治安处罚条例》的相

对人进行警告、五十元以下，而基层公安派出所在未获得县、市

公安局、公安分局或者相当与县一级的公安机关授权或委托的情况下，

对违反《中华人民共和国治安处罚条例》的相对人进行了七十元的罚

款。三是地域管辖权的超越。例如：甲市的工商行政执法机关对乙市

的工商行政执法机关管辖范围内的违反企业法规的案件进行行政处罚

等。

第二种是，手段上的超越。如前所述的湖北省恩施市技术监督局在处

理那起三轮车前叉断裂的案件中，《中华人民共和国产品质量法》第五

章法则中规定了十四种对产品质量违法行为的行政处罚，由产品质量

监督部门的技术监督局行使，而没有规定质量技术监督部门行使属于

人民法院处理的民事补偿法律行为的饿情况下，恩施市技术监督局却

对相对人实施民事补偿款，并胁迫相对人执行了该行政处罚。河南省

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新乡市红旗区某办事处城管科对超载、超重的违章车辆进行的行政处

罚，在手段上不仅超越了自己的行政处罚权利，更是逾越了公安机关

交警部门的行政处罚权。

第三种是，程度上的超越。例如：《中华人民共和国治安处罚条例》只

授予公安机关，对违反《中华人民共和国治安处罚条例》相对人进行

一至二百元的，而公安机关却对违反《中华人民共和国治安处罚

条例》相对人进行了三百元的。

第四种是，时间上的超越。例如：按照《中华人民共和国治安处罚条

例》之规定，对违反治安秩序的行为人，可以处以十五天以下的行政

拘留（含十五天），而某公安机关却对相对人作出了二十天的行政拘留

的决定。

六、强化行政执法监督，确保严格、公正执法

权力缺乏监督必然产生腐败。行政机关在法定权限范围内的行政执法

权在受国家法律保护的同时必须接受监督制约。目前我国行政执法监

督已形成内外、上下结合的体系，包括立法监督、司法监督、社会公

众的监督、党的监督及行政机关内部的行政复议、审计监督、行政监

察等监督形式。尽管监督体系比较完善，监督的范围比较广泛，但目

前监督力度仍然不够，为某些行政执法权的滥用甚至行政执法人员违

法违纪现象的发生造成了可乘之机。为此，应采取以下主要措施：1、

加强和完善行政执法监督体系，使之走上法制化的轨道。如制定全面、

系统的“行政监督法”，理顺各种监督形式之间的关系，明确职责权利，

建立科学的全方位、多层次的行政执法监督体系。2、加大立法监督的

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力度，将组织行政执法检查、办理公民来信来访和申诉、人大代表提

案、质询、视察等监督形式制度化，实现集中监督和日常监督相结合，

并做到日常监督经常化。3、增强行政机关行政执法的透明度，广泛实

行行政执法公开制度，自觉接受人民众监督。4、行政机关应切实将

内部监督落到实处，使内部监督做到规范化、制度化。

以上是本人对行政执法主体资格及相关问题的简要分析、阐述，有不

到之处望老师指导纠正。

参考文献：

1、《中华人民共和国水污染防治法》（１９８４年５月１１日第六届全

国人民代表大会常务委员会第五次会议通过根据１９９６年５月１

５日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改＜

中华人民共和国水污染防治法＞的决定＝修正》

2、《中华人民共和国治安处罚条例》（一九八六年九月五日第六届全国

人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）

3、《中华人民共和国产品质量法》（颁布时间：2000年7月8日实施

时间：2000年9月1日

颁布单位：全国人大常委会）

4、《中华人民共和国国家赔偿法》（《中华人民共和国国家赔偿法》已

由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于

１９９４年５月１２日通过，现予公布，自１９９５年１月１日起施

行。）

5、《中华人民共和国国务院组织法》（1982年12月10日第五届全国

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人民代表大会第五次会议通过1982年12月10日全国人民代表大会常

务委员会委员长令第十四号公布施行）

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