我国的立法程序包括

我国的立法程序包括

我国的立法程序规范性法律文件全国人大提出法案享有提案权

的主体：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员

会、国务院、中央军委会、、最高人民检察院、一个

代表团或者30名以上的代表联名。

由大会主席团决定法律草案是否列入会议议程。

审议法案1.听取关于法律草案的说明。

2.各代表团和有关专门委员会的审议。

3.法律委员会对法律案进行统一审议。

4.通过审议结果的报告和法律草案修改稿。

通过法案由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过

半数通过宪法的修改是以全国人大代表的三分之二以上的多数通

过。

公布法由签署主席令予以公布。

法律签署公布后，及时在全国人大常委会公报和在全国范围

内发行的报纸上刊登。

法律全国人大常委会委员长会议、全国人大各三审制专门委

员会、国务院、中央军委会、、最高人民检察院、常委

会组成人员10人以上联名。

由委员长会议决定法律草案是否列入会议议程。

国务院有关部门报请国务院立项。

由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以

确定由国务院法制机构起草或者组织起草。

由国务院法制机构进行审查由委员长会议提请常委会全体会

议表决，由常委会全体组成人员的过半数通过。

由签署主席令予以公布。

法律签署公布后，及时在全国人大常委会公报和在全国范围

内发行的报纸上刊登。

由总理签署国务院令公布。

行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行

的报纸上刊登。

行政法规采用决定制。

国务院总理根据会议组成人员在会上发表的意见，决定通过、

原则通过、下次会议再审议或者暂不通过。

经部务会议或者委员会议决定。

由部门首长根据会议组成人员在会上发表的意见，决定通过、

原则通过、下次会议再审议或者暂不通过。

经政府常务会议或者全体会议决定。

由省长、主席、市长根据会议组成人员在会上发表的意见，决

定通过、原则通过、下次会议部门规章国务院部门内设机构

或由法制机构审查者其他机构向该部门报请立项。

由国务院部门组织起草。

由部门首长签署命令予以公布。

及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸

上刊登。

地方政府规章省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工

作部门或者下级人民政府向省、自治区、直辖市和较大的市的人民

政府报请立项。

由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组由省、自治区、

直辖市和较大的市的人民政府的法制机构审查由省长、主席、市长

签署命令予以公布。

及时在本级人民政府公报和在本行政区域内发行的报纸上刊

登织起草。

享有提案权的主体：主席团、常委会、各专门委员会、本级人

民政府、代表10人以上联名。

（有的省、市，还规定本级人民法院和人民检察院或一个代表

团也可以向本级人民代表大会提出地方性法规案）由主席团决定是

否列入会议议程。

1.由提案人向大会全体会议作草案的说明。

2.分别由代表团会议和分组会议进行审议，对重大问题可召开联

组会议审议，如果有重大分歧则由主席团决定或表决。

再审议或者暂不通过。

以全体代表的过半数通过。

较大的市的人大制定地方性法规后，报省、自治区的人大常委

会批准。

（省、自治区、直辖市）由大会主席团发布公告予以公布。

（较大的市）报批后，由人大常委会发布公告予以公布。

公布后，及时在本级人大常委会公报和本行政区域范围内发行

的报纸上刊登。

（省、自治区、直辖市）由常委会发布公告予以公布。

（较大的市）报批后，由人大常委会发布公告予以公布。

公布后，及时在本级人大常委会公报和本行政区域范围内发行

的报纸上刊登。

地方性法规地方人大地方人大常委会常委会主任会议、本级

人民政府、本级人大各专门委员会、常委会组成人员5人以上联名。

（有的省、市，还规定本级人民法院和人民检察院也可以向本

级人民代表大会常委会提出地方性法规案）由常委会主任会议决定

是否列入会议议程。

一般实行三审制，也可以委员会全体组以经两次或一次审议。

成人员的过半数通过。

较大的市的人大常委会制定地方性法规后，报省、自治区的

人大常委会批准。

《立法法》第68条规定，自治条例和单行条例的提出、审议和

表决程序，根据中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政

府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第自治条例和单行五

节的规定，由本级人民代表大会规定。

不能由民族自治地方的人大常委会制定，但是常委会有向人大提

出法案的权利。

条例须报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，同时由

省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

由自治地方的人大常委会公布。

及时在自治区人大常委会公报和在本行政区域范围内发行的报

纸上刊登。

出版的程序包括出版的程序包括：1、完成作品

并录入／排版，设计封面，做到稿件齐、清、定；2、直接向出版社编

辑部门投稿或者代理人代理出版您的作品；3、由出版社或者代理人

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张鹏飞论我国立法程序的完善论我国立法程序的完

善孙潮徐向华内容提要现代立法程序具有民主、交涉、理性、效率、

平衡和中立的价值。

进入21世纪的我国现行立法程序虽已长足发展,但正式规则的稀

疏、有效表达和博弈机制的缺乏、充分交涉程度的低下、积极过滤和

淘汰功能的缺失以及还原信息、。

因此,强化表达机制、提高交涉机能、回归过滤功能、确立一事一

议,完善我国立法程序的主要接点和便捷路径。

关键词立法程序立法程序完善我国的立法程序①、②的历史性演

变。

从实证,尤其从操作的角度,进而探寻符合政治文明发展方向和吻

合民主政治,,也是本文论证的重点。

一、立法程序价值的再认识立法是有价值导向的。

立法程序作为立法活动进行的轨道,其本身绝非与价值无涉的机械

流程。

从普适和特质两个方面探讨立法程序的价值,其具有外在的工具性

价值,更有内在的独立性价值。

(一)立法程序的民主性在一定意义上,民主政治就是程序政治。

民主的真正价值不是消灭差异,而是基于差异,通过自由、平等和公

开的利益表达、冲突和交涉,整合成妥协或者调和意义上的多数意志。

同理,作为民主政治体现和运行载体的代议机关,其在立法过程中

所依循的程序首先是承认并尊重利益的千差万别而不是予以扼杀,然后

确保不同的利益得以平等且真实的表达,有效且充分的博弈,进而在可

接受的妥协和平衡基点上形成与多数强权或者多数暴政迥然不同的多

数意志,以便使各种利益中大部分或我们文化中最③重要的利益得到

满足,而使其他的利益最少的牺牲。

民主政制的精髓在立法程序上的体现就是要保证每位代表或者议

员不因其身份、财产、文化、地位,甚至情感的毫厘差异而能平等、真

实、充分和有效①在我国,除全国人大及其常委会行使基本法律和其他

法律的制定权之外,国务院、省级和较大的市级人大会及其常委会、自

治区、自治州和自治县的人大、国务院各部、委、中国人民银行、审

计署和具有行政管理职能的直属机构、省级和较大的市级人民政府分

别行使行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地

方政府规章制定权。

籍此,各有权立法的主体在其立法活动中皆须依循相应的程序规则。

然而,本文仅在中央和有关地方国家权力机关的分析框架内展开有

关立法程序的完善研究。

②2000年通过的《立法法》开启了我国立法程序完善化的法定进

程。

此后,省级和较大的市级人大常委会所制定的64部制定地方性法

规条例(至2001年12月)使得我国立法程序的规范化和制度化呈现出立

体的、全方位的态势。

其中有些省份的制定地方性法规条例作出了较之《立法法》更利

于保障不同利益主张表达、冲突、协调、认同和整合,实现多数和少数

兼顾以及议决民主、科学和有效的程序性规定。

如《上海市制定地方性法规条例》第28条规定了搁置审议制,即常

委会会议第一次审议地方性法规案时,专门委员会或者常委会组成人员

五人以上认为制定该法规的必要性、可行性等方面存在重大问题,可以

提出搁置审议的动议,由主任会议提请常委会全体会议审议后表决《福

建省人大及其常委会立法条例》;第27条规定了先行表决制,即对列入

常委会会议议程的法规案,常委会组成人员对其中的个别条款意见分歧

较大的,经主任会议决定,可以对个别条款先行表决《;北京市制定地方性

法规条例》第34条和第35条规定了立法修正案制度,即常委会组成人

员五人以上联名,可以在法规草案表决稿交付表决前,书面提出对法规

草案表决稿的修正案,由主任会议决定是否提请常委会会议审议以及表

决法规草案表决稿及其修正案时,有修正案的,先表决修正案。

③[美]庞德《法律与法律哲学文选》:第二卷,第27页。

57中国法学2003年第5期地代表其所代表的利益体。

立法程序的首要价值就在于此。

立法程序的民主性首先取决于社会客体的有限性。

在利益资源有限的条件下,主体需求的供不应求必然引发利益矛盾

和冲突。

因此,社会资源的匮乏使得人类必须通过一定的方式求同存异、彼

此节制,而民主正是人们寻求与其需求的自然资源、社会制度和文化理

念等供给条件约束相协调的利益安排之机制。

立法程序的民主性还取决于人类主体的有限理性。

人的理性是有限的,人们的生活、经历和学习能力的差异使得完全

理性既不现实,也无可能。

人们因其有限理性的先天缺陷而不得不通过一定的方式相互沟通,

取长补短,而民主正是人类寻求集体智慧的捷径,也是避免立法决策中

可能存在的偏颇与失误的必由之路。

立法程序的民主性所应当创造的制度氛围是尊重少数基础上的多

数议决:平等表达、容忍差异;充分博弈、有效集中;保留少数意见、执行

多数决定。

为此,、及否决权。

绝非多数人任性和冲动。

与此同时,决策权,将立法项目的筛选、、审议对象的选择、表决的

安排和立,既避免,①又防止立法者体中特权人物的决策垄断,尊重

和认可经民主。

唯如此,民主的立法程序所保障的多数才是经过冲突、对抗进而妥

协意义上的多数,是充分交涉基础上的而非沉默意义上的多数。

(二)立法程序的交涉性交涉是立法程序的独特价值。

所谓立法程序的交涉性是指立法决策参与者运用各自的法定程序

权力进行充分辩论、协商和妥协,以最终达成各方都愿意并能够接受的

多数结果。

当事人之间的平等性、解决方案的可选择性和妥协性、决策结果

的双赢性等,都是立法程序交涉性的集中体现。

交涉是一个谈判的、讨价还价的过程,是一个利益彼此认知、相互

妥协和理性选择的过程。

美国国会议事规则之所以赋予议员在审议中的40多种动议权,②

其目的就是要让其从各个侧面挑战法案的必要、合理和合法性,使法案

有效地集中多数人的正当要求,进而获得多数真心实意的支持。

立法程序的交涉性使得每位立法决策者完全公开其所掌握的决策

信息成为必要。

反之,保密乃至垄断信息,便不可能形成广泛和充分的交涉,当然也

就不可能在各种利益诉求都得以声张的基础上达到真正的共识。

立法程序的交涉性不仅反映在代表或者议员之间,还反映在委员会

之间。

不同的委员会在立法过程中都会对法案的修改与否、通过与否施

加各自的影响。

另外,交涉性是立法正当化的关键。

即便所立之法未能准确反映社会规律与利益需求,然而,由于充分

交涉,从而使决策结果产生于程序之中而非程序之外,是交涉的必然而

非强加的结果,法也就因此而获得了形式上的正当性。

值得强调的是,此类情况绝非自欺欺人的理论假设或者自圆其说的

逻辑演绎。

在人类立法史上,由于人不可能超越并穷尽对社会发展的认识,社

会自身也不可能固步自封、停滞不前,因此,立法不足以或者难以吻合社

会发展需求的情形是时有发生的必然现象。

然而,人们之所以认可并尊重立法的结果,即使确有瑕疵的结果,这

恰恰契合于立法程序的交涉所赢得的正当性。

因为①参见[美]J・EdwardRusso、安宝生、徐联仓《决策行为分析》:,

北京师范大学出版社1998年版,第134———136页。

②ge,yElizabethGarrettCasesandMaterialso

nLegislationStatutesandTheCreationofPublicPolicyThirdEdition,WestGroup,

2001P.6558论我国立法程序的完善①法案是在众多不同的意见冲突和

交锋基础上合议的结果。

立法行为的正当性并不因为立法结果的正当而自然获得,而立法行

为过程的正当却可以催化立法结果的正当,并进而保证立法行为的正当

性。

(三)立法程序的理性化立法应当是深思熟虑的过程和结果,立法程

序就是这种深思熟虑的制度性安排。

这是因为:第一,立法者的非完美需要立法程序予以理性纠偏。

在一个社会中,少量而优质的法是可被接受的,但烦琐且泛滥的法

则必然过度限制和剥夺自由。

因此,立法程序应当成为克制立法冲动、冷却②立法激情,戒断法案

轻率、仓促、过滥通过的障碍大门,从而保障自由免受一时偏见和意气

用事的侵犯。

立法程序是遏止不正当立法的保障,其着眼于立法机关不能全然无

过;着眼于立法人员……在一时激情支配下,作出日后反悔无及的仓促立

法。

审议法案的次数愈多,,由于③缺乏适当讨论从而产生错误之危险

愈小。

。

第二,现代社会,尤其是经济发展模式的系统化和。

,正是通过诸如立法议案经审查后进入议程、决或者公民复决等程

序障碍,、情绪化的、有瑕疵的法案并予以淘汰。

,或同意列入,或部分修改后列入的权力,。

80%-90%的立法议案在委员会阶段已经夭折。

,无法提供④,法案便不能进入审议程序或者审议即行终止。

再如许多国家设置了两级或者多级立法修正案制度,以保证在表决

前对法案内容的反复筛选和修正。

其次,立法程序的理性化通过其顺序机制得以张扬。

对任意甚至恣意决断予以遏制这一核心功能决定了立法程序讲究

议事环节的前后相续,即将决策权分解为一个个交涉的、联动的、前后

相续的,并最终导向结果的过程性子权力,从而使专制语境下的瞬间决

断因过程化而得以阻断。

这就意味着,只有当前一个程序结束之后,后一个程序才能启动。

程序之间既不得倒置、也不得跳越,而只能步步为营、环环递进、

依次决策,从而将最终决定奠基在每个局部决定的理性基础之上。

立法程序正是通过强制性的化整为零,呈现、辨析并凝固立法事实

和证据来削弱了决策中的任性和擅断,提高立法的理性程度。

再次,立法程序的理性化还通过其冷却机制得以提高。

立法程序中的三读制或三审制、搁置审议制、两院表决相异的穿

梭协商制等等,无一不旨在借助时间的断裂或对立的呈现,使得激情被

理智替代,冲动被冷静消化,任性被自制征服。

从而使法案经受时间的考验和理性的磨练而成为精品。

(四)立法程序的效率性及时向社会及其成员提供规则亦是立法者

义不容辞的责任。

因此,效率也是立法程序所追求的价值之一。

当然,就立法程序的效率而言,应当绝对排斥的只有两种情形:时间

等成本耗费为零或者为无限大。

立法程序要实现的是民主意义上的效率,而非以满足效率而牺牲民

主。

第一,以程式化、标准化规则来提高立法效率。

立法程序提供了程式化的议决范式,从而以轨道功能来指导并制约

立法者掌握立法规律,提高立法效率;立法程序提供了标准化的议决范

式,从而使任何一项立法活动不必因人因事而异,立法过程无疑因相对

简单而获得效率价值。

这对于有效降低因代表

①ge,yElizabethGarrettCasesandMaterialso

nLegislationStatutesandTheCreationofPublicPolicyThirdEdition,WestGroup,

2001P.67②同①,第66页。

③[美]汉密尔顿等《联邦党人文集》:,程逢如等译,商务印书馆1980

年版,第373页。

331页。

④参见《美国威斯康辛州1997年度法律草案财政影响估算手册》,

载徐向华《:中国立法关系论》,浙江人民出版社1999年版,第316—59

中国法学2003年第5期或者议员的更替所导致的负面影响而言,尤为重

要。

第二,以截断措施来保障立法效率。

决策信息的局限性、决策时间的有限性、法律供给的迫切性以及

民主的可社会支付性都要求有权立法的机关实现充分民主与及时决断

之间的平衡。

因此,有限发言制、特殊审议中的终止辩论制以及部分表决制等都

是立法程序效率价值的具体体现。

第三,以强制还原信息机制来实现立法效率。

信息收集、分析的高成本和立法机关审议时间的有限性决定了必

须设立更加低廉、迅疾的信息公开和还原的强制机制,以降低决策信息

成本,保障立法决策①在相对完整和准确的信息环境中实现其效率。

提出法案中的相对人评价机制、审议法案中的听证机制等都是经

济且有效的信息还原方式。

此外,及时、持续、有效剔除有瑕疵的法案,。

事实上,正是立法程序的清道夫。

(五)立法程序的平衡性平衡是立法程序的又一主要价值。

其着重表现为:首先,原则的立法程序使多,否决门,为少数的挑战、、

复杂的否决门规则,。

提出议案的人必须步②步获胜,。

更关键的是,由于立法程序所提供的平衡机制是一种过程的、动态

的平衡,,冲突乃至对立的多、少数之间将更注意通过妥协来平衡或兼顾

他方的需求,妥当处理利益冲突,力求实现利益平衡。

真正的妥协就是结合对立的势力,并把双方(或几种)观点中的精彩

部分以不完整形式保留下来。

妥协不是披上伪装的有条件的投降,它的过程是积极的,因为促进

了各方参与的兴致。

它的过程也是合乎理性的。

……在某些部分上让步,以③换取另一些部分上的满足,才有可能达

成彼此满意的协议。

其次,立法程序提供了充分民主与及时议决的平衡。

如前所述,完善的立法程序既保证立法者平等行使权利,充分表达

意愿,又保证立法有章可循,有效议决。

最后,立法程序提供了维持原制度与创设新制度的平衡。

立法程序既服务于原有的法律和制度,使法律的修改、制度的变更

十分不易,进而维持法律、制度的稳定和延续,同时又服务于法律、制度

的适时改革,只要修改法律、制度的动议得到多数人的赞同,法律的完善

和制度的创新便势在必然。

(六)立法程序的中立性立法程序的价值还体现在中立上。

没有偏私的立法程序才会孕育出广为认同的法律。

的确,法律之所以被人们接受,是基于其是在中立的立法程序规制

之下制定的。

程序是他们唯一能达成一致的地④方。

……因为他们一旦同意了程序,则无论是何结果,都必须接受所同意

的程序带来的结果。

立法程序的中立性使得任何带有价值倾向议决结果都易被接受,消

化乃至自觉遵守。

二、我国立法程序的瑕疵及其缘由中国当代立法程序已取得重大

的历史性进步,这是我们的基本判断。

这种进步不仅显现为以《立法①参见《荷兰法律草案可管理性和

可执行性检测方法手册》,载徐向华《中国立法关系论》:,浙江人民出版

社1999年版,第292—315页。

②③④[美]詹姆斯・M・伯恩斯等《美国式民主》:,谭君久等译,

中国社会科学出版社1993年版,第492页。