高速公路运营管理法律案例分析及启示

高速公路运营管理法律案例分析及启示

本文从国家现有法律出发，通过对具体案例的分析，对高速公路营运管理中的相关法律问题做了深入的研究和探讨。

近几年，高速公路营运管理中的相关法律问题越来越突出，一方面表现在广大公路使用者的维权意识越来越强，另一方面表

现在国家的相关法律法规还不够健全。如何进一步规范和健全高速公路的相关法律法规，进一步明确和区分公路使用者与公路经

营管理者之间的权利和责任，切实保护广大公路使用者和公路经营管理者的权利和利益已经成为国家公路主管部门和国家立法部

门一个需要尽快明确和健全的法律问题。

高速公路经营管理者的法律地位

依照《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)的有关规定，高速公路经营管理者具有双重的法律地位。首先，它是

公路的行政管理者，依法享有行政执法权。《公路法》第八条第三项明确规定“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由

公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”；第六十九条规定“交通主管部门、公路管理机构依法对有关公路的法律、

法规执行情况进行监督”。其次，对于收费公路而言，高速公路经营管理者与使用者又是平等的民事法律关系主体，受《民法通

则》、《合同法》等民事法律的调整。公路收费不属于行政规费，而属于因使用者使用公路而获得的对价。依照《公路法》，公

路收费的目的是偿还贷款、集资款，收费权受国务院规定的年限限制；公路收费权可以转让；收费标准由公路收费单位捉出方案，

报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查核准。因此，公路收费权带有盈利目的，权利人能

够自由处分，能够将其转让、质押，这些特征都是行政规费所不具备的。高速公路运营中法律纠纷的特征与高速公路经营管理者

具有双重法律地位相对应，高速公路运营中也存在两类性质的法律纠纷，即行政法律关系和民事法律关系。目前问题较集中、较

难以处理的是民事法律纠纷，即高速公路使用者以民事纠纷为案由起诉高速公路运营管理者。民事纠纷在诉讼中又呈现两种形态，

一是使用者单独以运营管理者为被告，以合同之诉要求运营管理者承担违约责任。二是在高速公路交通事故中事故当事方以事故

另一方和公路运营管理者为共同被告提起侵权之诉。从法律责任的构成要件来说，违约责任的构成标准要低于侵权责任。违约责

任只需证明有违约的事实，无免责事项即需承担违约责任。而侵权责任还需证明有过错的存在。

《公路法》是一部以公路规划、公路建设、路政管理为主要内容的行政性法律。《公路法》第三十五条和第四十三条强调的

是交通主管部门、公路管理机构在公路养护、路政管理上的职责。从已发生的案例来分析，法院在判决此类案件时更多直接援引

《民法通则》、《合同法》等民事法律，但《公路法》第三十五条和第四十三条对公路使用者而言更为有利，因为它们对于使用

者和运营管理者的合同关系(通常为非书面合同)起到了补充作用，明确了运营管理者应负的合同责任。

案例分析及启示

(案例一)由于高速公路使用者或其他使用者违章行车，造成自身或他人交通事故，要求高速公路经营管理者承担全部或部分

法律和经济责任。

一、案件事实

2002年2月14日，Z省某市经贸公司驾驶员潘某驾驶其单位的旅行车，行至高速公路一隧道内，由于超速(隧道内限速为50

公里／小时)，造成车辆侧滑甩尾，碰撞隧道壁后斜停在主车道内，被后方超速驶来的由陈某驾驶的轿车碰撞，造成陈某及三名乘

客受伤，其中陈某的伤残为IX级。

2002年6月27日，Z省公安厅高速公路交警支队做出事故认定：1、因雨天隧道路面潮湿，导致隧道路面摩擦系数与隧道外

路面有较大差异；2、潘某驾驶的旅行车进入隧道，车辆侧滑，方向失控后碰撞隧道壁；3、陈某驾驶的轿车进入隧道，在遇情况

采取制动过程中，车辆出现滑移并与旅行车发生碰撞；4、潘某、陈某驾驶车辆进入隧道时，车速均超过了该隧道路段50公里／

小时的限速标准，但双方当事人的这一违章行为尚不足以直接造成该起事故的发生。

二、公路经营管理者已采取的行为和措施

高速公路管理者在该事故发生之前已有的措施：1、隧道入口处前1km、500m等处车道右侧竖有：“前方隧道、注意减速”；

“隧道限速50km／h”；“隧道尾追危险”：“雨天路滑、请遵章行驶”等指示、告示标志牌；2、隧道入口处及隧道内均设有限

速50km／h显示标志；3、隧道入口处设有减速道钉。

三、案件争议焦点

该案件的争议焦点是：原告认为高速公路公司对高速公路疏于保养、维护，造成隧道内外摩擦系数差异和不足，没有履行保

障公路完好、安全、畅通的义务。高速公路公司认为隧道内外由于是水泥和沥青两种路面，并且由于下雨使得隧道内干、隧道外

湿，“导致隧道路面摩擦系数与隧道外路面有较大差异”是一种客观事实，并且正因为该种客观事实的存在使得隧道内限速为50

km／h。对于隧道内的限速提示，高速公路公司已经较好地履行了告知义务。

四、法院的观点和判决

一审法院认为：雨天隧道内、外路面的摩擦系数有差异是一种客观事实，故该路段限速为50km／h，道路右侧竖有限速标志

牌及“前方隧道、追尾危险，雨天路滑、遵章行驶”等指示标志牌。作为高速公路公司已履行了告知义务，故对陈某、潘某违反

限速为50公里的情况下，又加之隧道内外的摩擦系数有别而发生的道路交通事故无相应的过错，高速公路公司不应承担赔偿责任。

陈某驾驶车辆通过隧道时以80公里／小时行驶，并且前方潘某驾驶的车辆发生事故后已停靠的情况下，仍未采取任何措施，直撞

已停靠的车辆，造成陈某和车上其他人员受伤及其车辆受损，陈某存在过错，应自负其责。潘某以60公里／小时驾车通过隧道，

也违反了上述规定，存在过错。

一审法院判决：驳回陈某对高速公路公司、Z省某市经贸公司、潘某的诉讼请求。

陈某不服一审判决上诉。

二审法院认为：高速公路公司已在该高速公路隧道外道路右侧设置注意减速道钉和“限速50公里、前方隧道、尾追危险、雨

天路滑、遵章行驶”等指示标志牌，尽了告知驾驶员应注意事项的义务，在主观上并无过错，依法不应承担民事赔偿责任。该起

交通事故的发生是由于雨天，该高速公路隧道内外路面摩擦系数产生差异。陈某驾驶车辆行驶在该高速公路隧道前设置的注意减

速道钉、50公里限速标志牌时，车速是80公里／小时，已违反了限速规定，且其在发现前方有车辆停靠的情况下，未采取有效

应急措施，直接碰撞已经停靠的某市经贸公司的旅行车，陈某存在过错，其应承担相应的民事赔偿责任。

二审法院判决：驳回上诉。

五、对本案的分析及对高速公路管理者的启示

本案是一起交通事故所引起的纠纷，属侵权责任之诉过错的确定与责任的分配直接紧密相连。本案由于原告自身存在过错，

非因他人的过错而导致其损害的发生，故责任应当自负，根据自然公正法则，他人当然不应承担该责任。但该案启示作为高速公

路管理者一方，在任何危险路段、事故易发路段或公路特别路段，公路运营管理者应竖立各种指示、告示、警示标志，并采取必

要的预防措施，—则提醒过往车辆的司机，预防事故的发生；二者也是免责的一个法律依据。如果运营者已经竖立了警示标志牌，

公路本身又无不完善之处，法院通常会将责任分配给事故当事方。如果这些警示标志牌不完善，公路运营者很有可能因其疏忽而

承担责任。

(案例二)由于道路拓宽、施工、事故、封道等原因，造成道路交通路况发生变化和交通拥堵等，使得公路使用者不能得到舒

适、快捷的服务，要求高速公路经营管理者承担全部或部分法律和经济责任。

一、案件事实

某高速公路双向八车道拓宽工程和路面维修罩面工程，于2003年3月15日至12月31日进行施工。2003年7月1日早晨5

时30分许，叶某开车从该高速公路市D入口处领取通行卡后进入高速公路。根据叶某提供的车辆通行费发票表明：叶某总共交

纳通行费70元，其中代收市四自费用5元，市通途费用5元，到达时间为2003年7月1日7：19。在行驶的过程中，因施

工造成路面堵塞，对叶某的畅通行驶带来了不便，延长了通行时间。7月17日，叶某以该高速公路公司违约为由提起诉讼。

二、公路经营管理者已采取的行为和措施

在工程实施前，公路经营管理者已就高速公路实施拓宽、罩面施工情况，在2003年3月15日出版的各大报纸媒体上作了详

细的报道，并提醒司机高速公路由于“边通车、边施工”将不可避免地对过往交通造成一定的影响，请司机选择路线外出。同时，

两家广播电台对该高速公路的施工情况也进行了播报。此外，在该高速公路的相关收费站(包括市D收费站)进口前对每天的施

工情况进行通告。

三、案件争议焦点和应对措施

该案件的争议焦点是：1、高速公路应该给使用者提供“安全、舒适、快捷”的道路状况和服务，如果高速公路不能做到“高

速”，高速公路公司是否构成违约?2、高速公路公司收取“市四自”和“市通途”两项代收费用是否合理?

高速公路公司认为：高速公路作为一种产品，需要定期地进行维修和改造，而相关的维修和改造是为了向广大使用者提供更

加“安全、舒适、快捷”的道路状况和服务；国家对高速公路道路施工并没有禁止，对施工期间的收费标准也没有降价的规定；

公司对施工的时间和内容较好地履行了公告义务，并且也提醒了使用者自主选择出行道路。

四、法院的观点和判决

一审法院认为：高速公路公司作为该高速公路的管理者及经营者，在叶某领取通行卡进入高速公路时起，双方即成立了服务

合同关系，该合同关系依法受法律保护。叶某主张高速公路公司构成违约，是指高速公路公司所提供的路况不符合合同内容。本

案双方当事人之间服务合同的内容未以书面形式表示，因此应当根据本案当事人实现服务合同的目的，从两方面判断合同的内容：

其一、从高速公路要约来看，其在正常收费情况下能够提供或维持的路况是否属于正常?如属非正常，是否出于合理的缘由，其正

当性是否构成合理的抗辩；其二、从使用者叶某的承诺来看，叶某在进入高速公路公司服务区域内领取通行卡之时是否明知或者

应当知道高速公路公司所提供服务的路况。

相关证据证明，高速公路公司在2003年3月15日至12月31日对该高速公路实施拓宽工程系经国家有权部门批准，作为高

速公路的管理者，对高速公路进行拓宽和维修是履行其法定的管理义务服务于社会，有利于广大通行者，应当认定该非常状况出

于合理缘由，具有正当性。同时考虑到高速公路收费标准系经有关部门核准，并非高速公路公司的意志。因此，高速公路公司的

要约行为具有合法性、合理性，对叶某的主张构成合理的抗辩。再者，从承诺方面看，对于高速公路拓宽、维修的实施，高速公

路公司在实施之前通过报纸、电台及高速公路入口等进行了媒体宣传和通告，已尽其所能进行公告，并无隐瞒。叶某在知道或应

当知道高速公路正在实施拓宽和维修的前提下，即高速公路公司已经尽到必要的谨慎义务，提醒司机可能造成堵车告知其自行选

择路线行驶的情况下，仍然选择高速公路行驶，领取通行卡并与高速公路公司建立服务合同关系，应认定叶某承诺自愿接受高速

公路公司在实施拓宽和维修施工情况下按惯常收取费用的服务。

因此，高速公路公司不存在违约，对叶某要求高速公路公司返还通行费、赔偿汽油费、损失费及赔礼道歉的诉讼请求不予支

持。关于“市四自”和“市通途”的两项费用，叶某提供的车辆通行费发票上明确载明是代收，在Z省人民政府办公厅Z政办

发(1996)282号文件和Z政办发(1996)283号文件也明确该两项费用是由市人民政府收取，高速公路公司代收。叶某请求高速

公路公司承担责任无依据，亦不予支持。

一审法院判决：驳回叶某的诉讼请求。

叶某不服一审判决，提起上诉。

二审法院认为：高速公路公司已举证证实其通过不同的媒体渠道就2003年3月15日至12月31日期间对高速公路实施拓宽、

维修工程以及部分路段因此限速行驶的情况作了预告，并及时通告了当日的工程施工情况。高速公路公司的上述行为已尽其所能

地履行了谨慎告知的义务，叶某作为接受高速公路通行服务的一方，应当知道通告内容。

二审法院判决：驳回叶某的上诉。

五、对本案的分析及对高速公路管理者的启示

此类案件法院一般认定为服务合同纠纷，案件的争议焦点在于服务提供方(高速公路经营管理者)在不能按正常状况提供服务

的情况下，能否免责?由于本案道路拓宽和维修系经过主管部门批准，工程本身具有合法性。因此，就工程所造成的交通拥塞，如

果服务提供方事先履行了充分告知义务，就应视为服务接受方事先知道或者应当知道道路的状况。在此情形下，交通拥塞的状况

本身亦成为合同的内容，服务接受方如仍然接受了该服务，就不能再以公路拥塞为由追究服务提供方的责任了。从合同法理论上

看，合同之成立在于双方意思表示真实且合意，在该类案件中，高速公路管理方一方面尽到了充分的告知义务，也即在其发出要

约的同时附着一个前提条件，若另一方接受该附条件的要约并做出实际承诺，这样合同即宣告成立，合同双方均应受其自身做出

的意思表示之约束。

因此，在工程可能造成交通拥塞的情况下，公路运营者应通过各种媒体渠道发布工程及可能导致拥塞的信息。一者可以引导

交通，避免无谓的堵塞；二者也是自身法律免责的一个依据。

笔者认为，公路主管部门和道路经营管理者应积极争取国家立法部门的相关立法，争取在《合同法》、《公路法》等相关法

规中修订针对道路经营管理者的免责法律依据，有必要参考《海商法》中对承运人的免责事项和责任限制，尽可能的在立法中多

争取对公路经营管理者的合理保护；同时公路主管部门应尽快出台全国性的《高速公路管理条例》，以切实保护公路使用者和公

路经营管理者的权益。另外对于高速公路经营管理者行使的行政管理行为，应当明确规定是由相关行政主体授权或委托，这样就

能在区分民事或行政责任的前提之下，确定诉讼的当事人。

(案例三)高速公路24小时运营，随时都可能发生突发情况(例如前方车辆的抛撒物等)，高速公路经营管理者无法做到始终保

证高速公路处于良好的道路状况和服务水平，发生诉讼后，高速公路经营管理者是否应当承担全部或部分法律和经济责任。

一、案件事实

2004年9月4日晚，赵某驾驶轿车由某高速公路的市D入口处领取高速公路通行卡后进入高速公路，行往H市方向。当行

车至S市路段时，因车辆与路面上其他车辆的抛撒物发生碰撞而导致交通事故(注：掉下抛撒物的肇事车辆无法查获)。

2004年11月10日，Z省高速交警S市大队出具交通事故简易程序处理表一份，确认车辆与路面上其他车辆的抛撒物发生碰

撞，造成车辆损坏的交通事故事实。因对本次事故S市大队采用简易程序处理，未有事发当时的现场勘验资料，也没有与事故相

关的书面材料。事故发生后，赵某通知保险公司进行定损。赵某支付车辆修理费33897元、清障费300元和拖车费625元，合计

34822元。

二、案件争议焦点和应对措施

本案件的争议焦点是：高速公路公司不能始终保证道路的安全畅通，不能及时清理路面的抛撒物等，是否构成违约?高速公路

公司认为：作为高速公路经营管理者有责任为道路使用者提供安全、畅通的道路状况，并且根据相关法律法规，做好道路的巡查

和清扫工作，但是定时清扫、及时清扫并不等于随时清扫、即时清扫，任何人也都无法做到随时清扫和即时清扫来保证道路的安

全畅通。

三、法院的观点和判决

法院观点：赵某驾车领取高速公路通行卡进入高速公路，即与高速公路公司形成了服务合同关系。根据本案服务合同的性质

和目的，高速公路公司作为高速公路的经营管理者，对高速公路及其附属设施应该负有经常性、及时性、周期性和预防性的养护、

维修和清扫义务，这既是高速公路公司的法定职责，也是其合同义务。赵某在行车的过程中因路面上存在抛撒物而发生事故的事

实清楚，由于对高速公路路面上的一切杂务进行清理以确保车辆的安全通行是高速公路公司应承担的合同义务，显然高速公路公

司未能全面地履行该义务，已构成违约，应承担相应的法律责任。

法院判决：高速公路公司于判决生效10日内赔偿赵某车辆修理费33897元、清障费300元和拖车费625元，合计34822元。

高速公路公司不服一审判决，捉出上述(目前本案还在上述审理过程中)。

四、对本案的分析及对高速公路管理者的启示

本案的案由是服务合同纠纷，合同的违约责任是无过错责任，即只需证明违约方有违约事实即可成立违约责任。本案原告赵

某对于事实部分的关键证据即S市交警大队出具的交通事故简易程序处理表。该处理表明确认定了车辆与路面上抛撒物发生碰撞，

造成车辆损坏的交通事故的事实。依据《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条第一款第一项规定“国家机关、

社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”，高速公路公司所提供的“施工日记”、“道路巡查记录表”、“监

控值班室定时定向记录表”和“路政路产巡查记录表”均无法对抗交警大队的处理表。交警按简易程序出具的交通事故简易程序

处理表，不排除仅在听取原告赵某的陈述后草率出具的可能性，因此在无物证和勘验笔录的情形下，处理表就成为了认定有无违

约事实的惟一依据。由于国家相关法律法规细则的不完善，事故处理执法部门未尽责任保全相应证据，使得在事后的诉讼中公路

经营管理者处于被动。

(案例四)高速公路对于交通虽然是全封闭的，但空间上是开放的，随时都可能发生突发情况(例如自然灾害引发山体塌方、认

为破坏等)，高速公路经营管理者无法做到始终保证高速公路处于良好的道路状况和服务水平，发生诉讼后，高速公路经营管理者

是否应当承担全部或部分法律和经济责任。

一、案件事实

2005年3月1日，张某驾驶轿车，于上午10点40分，途径某高速公路往市方向36km+200m处，被山上坠落石块砸中左侧

前挡风玻璃及驾驶员，导致车辆失控撞护栏，造成张某受伤、车辆及路产受损交通事故。事故总经济损失约140余万元。交警部

门认定：1、张某驾驶车辆在高速公路上正常行驶，无造成事故的违法行为；2、造成事故的根本原因是由于山上石块坠落砸中驾

驶室，直接导致车辆失控碰撞护栏。

事后，经公安部门勘查，山上石块坠落系人为所为，但由于无法查到肇事人，公安部门无法立案行事诉讼。

二、案件争议焦点和应对措施

本案件的争议焦点是：对于非高速公路经营管理者可以控制和预防的人为破坏事件，高速公路公司是否构成了违约?该高速公

路公司认为：对于不可预见的自然灾害和人为破坏事件，高速公路公司无法通过自身的能力来加以预防、控制和避免。高速公路

公司本身也是受害者，不应该再承担其他的相应责任。

三、法院的观点和判决

目前本案还在受理之中。加强对高速公路经营管理者的立法保护

针对以上所列案例，我们可以看到高速公路经营管理者正愈来愈成为高速公路诉讼案件的被告，被指要求承担或多或少的民

事赔偿责任。由前文可知，目前我国的高速公路经营管理者法律地位摇摆不定，一方面作为民事法律主体，另一方面受委托行使

公路行政管理职责，一旦高速公路诉讼案件发生，诉讼的一方总会将高速公路经营管理者拉入到被告中来，主张要求其承担法律

责任。

事实上，有些诉讼请求本无法律依据，而仅凭诉请人之主观想象，此时高速公路经营管理者即成为“冤大头”，一方面它承

担着行政职责和相应民事责任的双重责任，一方面一旦发生纠纷，在实际操作中，难分或者不分责任产生之原因，一律以民事法

律关系调整之，如此高速公路经营管理者即处于高风险之状态。一般认为高速公路经营行业作为暴利行业应当承担更多责任，所

谓的“谁享受利益即谁承担责任”是正确的，但是我们应当明确，高速公路经营者所负之职责不仅仅是因私法而发生的，很多时

候是因受委托而发生的具有公法管理性质的事务，也即经营性与行政管理性相结合。

笔者认为不应将无法律依据的或不合法理的责任过多的加在高速公路经营管理者身上。一旦发生纠纷，审判部门首先应当依

据相关法律法规对在该起事件中高速公路经营管理者所应担负的职责是何种性质做出确定，以此来确定该起诉讼属于民事诉讼或

是行政诉讼，这样不仅理清了相关责任方的责任承担，更是保障了高速公路经营管理者的合法权益。

目前类似的案件在国内层出不穷，应当在法律法规上做出详细规定，以界分高速公路经营管理者与相关行政主体之间的责任

分配，界分高速公路经营管理者与道路使用者的权义分配。近年来，国家虽然相继出台了《公路法》和《收费公路管理条例》，

但从总体而言，我国与公路相关的法律法规还并不完善，高速公路经营管理者权责还不明确，使得道路使用者和道路经营管理者

之间的权利与法律责任不够明确，还无法有效地真正保护道路使用者和道路经营管理者的权利。