论行政处罚告知程序(同名21240)

论行政处罚告知程序(同名

21240)

论行政处罚告知程序

进入二十世纪以来，随着行政权的不断扩张，行政法涉

及到人们生活的方方面面，对人们的生活产生了重大的影

响，尤其是行政处罚行为对人们合法权益的侵害最为直接。

为避免处罚行为侵害公民的合法权益，一方面从实体上制定

法律，对行政处罚权进行明确的规定；另一方面从程序上对

作出行政处罚行为的程序给予严格的要求。由于行政法是实

体与程序的统一，我国还没有出台一部完整意义上的行政程

序法，对于行政程序的规定是混杂于实体法中的，由于重实

体，轻程序的思想，行政程序法没有得到详尽地规定。行政

处罚告知程序就是如此。行政处罚法设定的告知程序作为实

施行政处罚的一个重要程序，仅有原则性规定，并无详细程

序要求，实践中做法亦不统一。本文就行政处罚告知程序问

题进行了论述。

一、行政处罚告知程序涵义、种类及内容

（一）行政处罚告知程序的涵义

行政处罚告知程序的内涵是指行政主体在作出行政处

罚决定之前，将据以作出行政处罚决定的事实、理由及依据

告诉当事人，并告知当事人依法享有的权利这样一种程序性

法律行为。

行政处罚告知程序是行政公开原则和处罚法定原则在

行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要的

基本制度。行政处罚告知程序作为一种行政程序，其核心是

法律所设定的行政机关在作出可能对当事人不利的行政处

罚决定之前来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基

础上行使辩护权、防卫权和救济权，以使自身合法权益免于

被侵犯，进而促进行政机关依法公正行使权力。

（二）行政处罚告知程序的种类和内容

行政处罚告知的种类可以依据不同的标准划分为两类：

一是口头方式和书面方式；二是实际告知和推定告知。

口头告知方式顾名思义就是指行政主体借助于口头语

言的方式来实现其行为意思。书面告知方式是指行政主体借

助于书面文字来实现其行为意思的方式。两种方式的优缺点

在于：口头告知方式优点在于简便易行，直接迅速；缺点是

缺乏文字依据，发生争议时不易处理。所以，它仅适用于比

较简单的行政处罚案件，案情复杂、处罚较重的适用一般程

序的行政处罚案件则不适用。书面告知方式不仅能清楚、完

整地表述行政主体的行为意思，使当事人了解到其包含的有

价值的信息，且书面形式解决了发生争议时的证据问题。在

实际执法中书面告知方式应是主流的告知方式。

从当事人是否真正知情角度，行政处罚告知方式可以分

为实际告知和推定告知。实际告知是指行政主体当面将拟作

出的行政处罚的内容和信息告知当事人。实际告知表现在口

头形式告知和书面形式告知的直接送达上，它能够直接将相

关信息传达到当事人，为当事人所实际掌握。推定告知是指

行政主体无法当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知

当事人时，通过法定的其它方式实施告知，并据这种告知行

为所产生的结果推定已告知了当事人。在推定告知的情况

下，当事人知悉行政行为的内容不是客观上的实在状态，而

只是法律上的推定结果。推定告知是实际告知的一种补充，

在适用上应确立一种先后次序，在实际告知无法进行或需要

很大的行政成本时，再采用推定告知。如行政主体在无法直

接送达和留置送达告知内容时，可以以邮寄方式进行，在经

过法定期间之后就应当推定当事人已知悉告知内容。

行政处罚告知的内容是指行政主体在行政处罚前应当

将何种信息告知当事人。根据我国行政处罚法的规定，行政

处罚告知的内容应包括告知处罚的事实、理由、依据及当事

人依法享有的权利。事实是指案件发生后能够用证据证明的

案件一切真实情况，在法学理论界将事实分为客观事实和法

律事实，在行政处罚告知程序中所指的事实是法律事实，是

有资格的行政主体通过合法的程序和手段搜集的证据予以

证实的事实。理由是指行政主体根据掌握的事实对当事人的

行为所作的定性，也即案由。依据是指行政主体在对当事人

作出行政处罚时引用的法律、法规和规章等规范性文件。告

知当事人依法享有的权利主要包括告知当事人依法享有陈

述权、申辩权、申请回避权、提出证据权、申请行政复议权、

提起行政诉讼权以及听证权等权利。

二、行政处罚告知程序的重要价值

行政处罚告知程序作为一项基本的行政程序制度，其价

值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依

据和制度保障机制。

（一）行政处罚告知程序体现了程序公开的基本原则，

促进行政处罚行为的透明化，有利于提高行政效率。

行政告知制度的法理基础是当事人在行政法律关系中

的所处的主体性法律地位，而当事人获得这种主体性法律地

位直接导源于现代宪法中国家对公民权利和自由的尊重和

保护的理念。行政处罚告知是行政主体和当事人互相沟通的

一种重要形式，是取得当事人认可行政处罚行为的一个重要

因素。行政主体在行使行政处罚权的过程中，应当将有关事

项依法告知当事人，以利于当事人及时行使权利维护自身的

合法权益，同时行政处罚告知程序将处罚的事实、理由、依

据及当事人依法享有的权利及时告知当事人，体现了现代行

政程序公开的基本原则，使行政主体与当事人之间得以良好

的沟通，减少了摩擦，有效地避免了由行政机关单方武断的

处罚决定引发的行政复议、行政诉讼，从这种意义上说行政

处罚告知程序提高了行政效率。

（二）行政处罚告知程序是行政处罚具体行政行为成立

发生法律效力的前提条件

我国行政处罚法第三十一条规定：“行政机关在作出行

政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事

实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第四十

一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之

前，不依据本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告

知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人

的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或

者申辩权利的除外”。

根据以上两条的规定，如果行政机关及其工作人员在作

出具体的行政处罚决定之前不履行其告知义务的话，那么所

作出的具体行政处罚行为是不成立的，更别说发生法律效力

了。所以，行政处罚告知程序是行政处罚行为成立的前提条

件，如果行政机关及其工作人员不履行告知义务，被处罚人

就可以拒绝履行处罚决定。

（三）行政处罚告知程序在事实上起到了宣传法律的作

用。

行政处罚告知程序在贯彻行政处罚的公开、公正原则的

同时也体现了处罚与教育相结合的原则。行政处罚告知的内

容一般认为应包括告知处罚的事实、理由、依据及当事人依

法享有的权利，通过这些信息的公布，使得当事人对自己的

违法行为、所违反的法律都有一个深刻的认识和了解，从而

受到了一场生动的法制教育。另外，如果当事人对处罚决定

不服的话，为了捍卫自己的权利和申请复议或提起诉讼作准

备，对行政机关告知的这些内容必定进行认真地研究，查看

有关法律书籍或者询问律师，通过这些途径当事人就会从中

学习到很多的法律知识，对法律有更加深刻的认知。告知程

序在事实上起到了宣传法律的作用。

三、我国行政处罚法关于行政处罚告知程序相关规定

行政处罚告知程序在我国的发展时间并不是很长，1990

年国家税务总局制定的《税务机关查处税务案件办法（试

行）》笫15条规定：“调查机关和调查人员应将认定的事实

同被查处对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”

这个规定可以看做是行政处罚告知程序的萌芽和雏形。1996

年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和

国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的

告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法

笫31条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，

应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知

当事人依法享有的权利。”笫32条规定：“当事人有权进

行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当

事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出

的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机

关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政机关在作出行政处

罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申

辩，依照法律行政处罚告知规定是“应当告知”。这是行政

机关的法定义务，是法律对行政机关行政处罚决定的要求。

《中华人民共和国行政处罚法》笫41条进一步规定：“行

政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法

笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、

理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚

决定不能成立；当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”在

行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。

四、目前我国行政处罚告知程序存在的问题

（一）未规定行政处罚告知的方式。告知的方式在行政

处罚告知程序中有着举足轻重的作用，由于我国行政处罚法

对于告知程序规定的过于原则化，没有明确规定行政机关在

行政处罚程序中采取何种方式履行告知义务，致使行政机关

在行政处罚告知程序中是形式多样，没有统一。有的是采取

在处罚前使用简易表格的方式告知，有的是采取公告告知方

式，甚至于采用电报或电话、网站查询告知方式。告知方式

的不统一势必会造成行政处罚法所规定的告知内容告知的

不全面、不完整或不及时，客观事实上侵犯当事人的知情权，

耽误当事人申请复议或提起诉讼的时效。

（二）行政处罚简易程序中是否适用告知程序存争议

行政处罚决定程序分为简易程序和一般程序。行政处罚

法第33条规定简易程序的适用范围是违法事实确凿并有法

定依据，对公民五十元以下，对法人或其他组织一千元以下

或者警告的行政处罚。一般程序的适用范围是除简易程

序适用范围以外的所有处罚。实践中，有人认为由于简易程

序本身提倡的就是作出行政行为的效率，所以行政机关及其

工作人员在简易程序中可以不履行告知义务，直接作出行政

处罚行为。但也有人认为，作出行政处罚行为的时候不能只

注重效率的原则，更应该符合合法性原则。行政处罚行为是

对当事人的合法权利影响最直接和最大的一种行政行为，如

果只看重效率原则的话，势必会出现违法作出行政处罚的可

能，所以在简易程序当中，合法性原则是第一位的，是不能

省略掉的。

（三）未规定告知瑕疵的法律责任。

《行政处罚法》笫41条的规定是对行政机关不履行告

知义务应承担的法律后果所做的规定，也就是当行政机关及

其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、

32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依

据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩的，行政处罚决定不

成立，对当事人不产生法律约束力。但由于没有进一步规定

告知错误、告知欠缺等告知瑕疵或不依法告知时，行政机关

及其工作人员所负的法律责任，因此在执法实践中导致部分

行政机关和执法人员不重视行政处罚告知程序，对告知采取

敷衍了事甚至置之不理的态度。

五、完善我国行政处罚告知程序的思考

（一）应明确规定采用书面告知的方式，并依照民事诉

讼法的有关规定进行送达。

笔者认为《行政处罚法》应明确规定在行政处罚告知程

序中必须使用书面告知的方式，并且可以依照民事诉讼法的

有关规定进行送达。口头告知方式只能起到辅助性的解释、

说明作用，电话、电报、网站查询、手机短信等可以作为告

知程序前联系被告知对人的一种手段，而不能作为告知方式

本身具有法律上的意义。1、履行告知程序是行政机关的法

定义务，在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举

证责任。举证责任倒置是我国《行政诉讼法》确立的一项基

本的行政诉讼规则，《行政诉讼法》笫32条规定：“被告对

作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行

政行为的证据和所依据的规范性文件。”在行政诉讼中，行

政机关如果不能提供证据证明其履行了告知义务，就要为此

承担不利的法律后果。采用书面告知的方式就能较好地解决

在发生争执时的证据问题。2、我国的国情决定了必须采取

实际告知为主推定告知为辅的告知制度。行政程序法是随着

行政权的扩张而逐步完善的，在传统法学理论的观念和体系

中，程序法的概念根本不被重视.即使在重视程序的英美诸

国，也较少从国家法制的高度予以重视。行政程序法在我国

的发展更是起步比较晚，大部分众对行政处罚告知程序更

是缺乏了解。尤其是在农村，由于对法律知识的缺乏，很多

人们不知道在行政处罚程序中还享有被告知权这项程序性

权利，在执法实践中往往表现为当事人采取外出打工、拒绝

签字等方式回避矛盾。针对这种情况，《行政处罚法》应明

确规定在行政处罚告知程序中可以依照民事诉讼法的有关

规定进行送达载有告知内容的书面文件。但在适用上应确立

一种先后次序，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本

时，再根据具体情况采用推定告知，也就是说在民事诉讼法

规定的几种送达方式中，送达人也不能随意决定采用何种方

式，而只能根据案件的实际情况决定采用何种送达方式。

（二）无论是简易程序还是一般程序，均应适用告知程

序，其理由是：

（1）从法律规定看，行政处罚法的第5章第30条、第

31条、第32条是行政处罚决定程序的总的规定，即具有总

则的意义。第一节、第二节、第三节作为具体程序，则属分

则的内容。根据法律规范总则指导分则的一般原理以及法律

的设置体系上来说，第31条规定的告知程序应当适用于分

则中的简易程序和一般程序。

（2）从设立告知程序的目的看，就是要做到处罚公开

和保护当事人的合法权利。简易程序虽然是针对的事实清

楚，违法行为尚不严重的情形，但执法人员当场作出的决定

仍然是行政处罚，对违法行为较轻的当事人不适用告知程

序，不符合立法目的。故在简易程序中执法人员仍应履行告

知程序。

（三）规定告知瑕疵的法律责任

法律责任是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法

律规定而应承受的某种不利的法律后果。法律责任规范着行

政机关行使权力的界限，以否定的法律后果防止权力行使不

当或滥用权力，促使行政机关及其工作人员自觉做到依法办

事，公正行使权力，因而明确规定告知瑕疵的法律责任对于

保障行政机关及工作人员认真履行告知义务具有重要意义。

告知瑕疵主要包括没有告知、告知错误、告知缺失、送达瑕

疵等情况，笔者认为应根据不同情况设定相应的处分，即依

照告知瑕疵的程度不同和对当事人及利害关系人造成损害

的大小分别承担不同的法律责任。在承担责任的主体上应区

分行政主体的责任和执法人员的责任，如行政机关及其执法

人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》笫31

条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和

依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不

能成立。“行政处罚决定不能成立”就是行政主体承担的法

律责任，如果造成损害的还必须承担行政赔偿责任，但行政

机关在履行赔偿义务后应依法向承办人员进行追偿，即由在

行政处罚告知程序中犯有故意或重大过失的执法人员承担

全部或部分损失，同时应对行政执法人员进行行政处分。