完善行政程序制度落实推进依法行政

完善行政程序制度落实推进依法行

政

依法治国，建设社会主义法治国家，是

党中央确立的跨世纪治国方略。如果说依法

行政是实施这一方略的核心，那么依法行政

的关健是依程序法办事。人们一般认为，法

律活动的程序性是指立法和司法活动的程

序性，而行政活动程序性是被排斥在外的。

随着法治进程的推进，行政程序已逐步成为

人们关注的问题。行政程序与依法行政的关

系如何？如何通过健全行政程序的途径来

严格依法行政？本文试对此作粗浅的探讨。

一、重实体轻程序是当前影响依法行政

的重要原因

自从党的十一届三中全会以来，虽然我

国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国

经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较

落后。这种落后最重要的表现就是：

立法上重实体轻程序，重事后程序轻事

前、事中程序。我国行政立法多只注重解决

行政前的实体问题，如行政机关的权限、职

责，行政相对人的权利、义务，行政行为的

条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，

如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的

程序义务，行政相对人的程序权利等，在有

关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，

多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政

复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定

事前、事中的程序，如行政公开、事前听取

相对人意见、向相对人说明理由、作出行政

行为过程中举行听证等。

程序概念意识淡薄。不少人认为依法行

政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政

执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧

要；违反法定职权才是违法，违反法定程序

不算违法。这些问题严重地影响依法行政，

阻碍国家法治进程。

——造成有法难依，有法不依。党的十

一届三中全会以来，我国制定了不少法律。

可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律

体系框架已基本形成，在社会政治、经济、

文化和其他领域已基本做到了有法可依。但

我国的法律执行得不是很好，人民众对一

些地区和部门存在的有法不依，执法不严、

违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现

象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程

序法，可操作性差。以至有法难依，有法不

依，法律虚置。

——有碍公民行使正当权利。依法行政

不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要

求。由于行政程序的不健全，法律上虽然规

定了公民的实体权利，但难以实现。而行政

机关必须履行的义务也没有很好履行。然而

程序规范的不完善使得公民在行使权利时

受到不同程度的限制；对行政机关答复时间

没明确规定，使公民不知何时实现其权利；

对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现

其权利。由此可见，公民只有在实体上和程

序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。

——影响对行政行为的有效监督，难以

实现法律正义。依法行政是法律正义、社会

正义的表现，由于在行政管理活动中行政机

关是管理者，相对一方是被管理者，行政机

关这种法定地位具有我命令你服从的特权

性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的

重点只能是公民个人，这是正义观念的起码

要求。由于我国还没有建立起现代行政程序，

对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行

政行为还算不上真正有效监督，各种不依法

行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律

正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，

从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还

没有得到有效根治，其原因之一是程序监督

不够力度，再如《治安管理处罚条例》虽然

是我国较为完善的行政程序法，但它多只注

重保持行政管理的效率，而对权力制约、防

止行政权滥用和保持相对人的合法权益却

有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的

效率，规定了一系列有关的程序，包括规定

对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方

面该法对公安机关及其工作人员为进行行

政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制

执权等都没有规定相应完善的制约程序，如

调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应

的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职

权、公民权利得不到保障的现象。

二、依法行政的关键是依法定程序办事

法治的基本原则主要就是程序规则，法

治的关键是程序问题，依法行政的核心是依

程序办事。在当代要特别强调依照法定程序

办事，按照预设的程序规则行为。

1、健全行政程序是落实依法行政的有

效途径。社会主义法制的内涵包括有法可依，

有法必依，执法必严。违法必究。简单说，

就是有法可依，依法办事两大部分。现在大

家都承认我们已制定了不少法律，无法可依

的局面大为改观，当务之急是在加强立法的

同时，要花大力气使已有的法律得到实施、

遵守，即做到依法行政。如何寻这一途径？

健全行政程序是必然选择。因为：其一，实

体不能取代程序。行政程序，是由行政行为

的方式和步骤；按一定时限和顺序构成的行

为过程，它包括时间和空间两方面。空间，

指行政行为的步骤、方式和形式；时间，指

行政行为各步骤的时间及其相互间的顺序。

如果没有程序，实体规定就等于零，是写在

纸上的无法操作的空规定。从这一意义上说，

没有程序也就没有实体，正如没有形式也就