论我国立法程序的完善

论我国立法程序的完善

[摘要]立法程序具备合法性、公开性、自律性的优良品性，但由于受我国传统法律

观念中重视实体法律、忽视程序法律的影响,虽然我国现行立法程序已迅速发展，但其中的

优良品性没有得到足够重视。虽然立法实体方面得到重点关注，但在一定程度上却忽视了

对立法程序方面的研究。就当前而言，我国在立法程序上存在如法律案的起草机制存在不

足、审议程序不合理、制定立法规划的主体缺乏主导性、立法监督体制缺乏独立性等诸多

问题，阻碍了立法程序的进一步的发展。因此，通过对我国立法程序所存在的问题进行分

析，从立法体系、立法规划、立法监督体制这三个方面提出合理的解决对策与方案，从而

完善我国立法程序。

[关键词]立法程序；问题；原因；完善

一、立法程序概述

（一）立法程序的概念

立法程序是限制立法工作者任意进行立法活动，从而使立法活动彰显和实现程序正义

的制度设置。所谓立法程序就是指拥有立法职权的国家机关在制定规范性法律文件时所必

须遵循的程序化以及制度化的步骤与要求，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规范社

会秩序及配置社会资源的合法途径和正当法律程序。除拥有立法职权的国家机关以外，其

他任何国家机关都不是立法程序的主体，并且除行使立法权外，立法机关在行使其他权力

时都不适用立法程序的要求。在法制完备的国家，立法程序这一行为规范逐步被完善，从

而上升为法律——立法程序法。

（二）立法程序的特征

1.立法程序的合法性

立法程序的合法性具体体现在以下几个方面：首先，立法程序的主体必须体现合法性。

立法程序的主体必须是通过宪法或法律所确定的享有立法权力的国家部门和机关。其余的

任何国家机关或团体都不可成为立法程序的主体，也都不可行使立法权。其次，立法程序

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的行使必须体现合法性。法律明文规定了行使立法程序的内容、主体以及流程，其他任何

部门、机关都不得随意改动，这是立法活动中所必须严格遵守的标准与原则。最后，立法

程序的范围必须体现合法性。立法程序是进行与立法有关的一切活动所必须遵守的程序规

范，其余与立法活动无关的活动都不能依照立法程序的相关要求开展。

2.立法程序的公开性

立法程序的公开性具体体现在法律案的起草、提出、审议、表决等活动，应当公开进

行，并让广大民众能够了解到活动的具体流程及其内容。立法程序公开的详细形式一般包

括公布立法活动的具体流程、相关的立法活动向民众公开进行、许可新闻媒体进行跟踪报

道、向社会公开相关会议记录等。另外，值得关注的是，对相关立法程序进行公开，也保

证了广大民众可以切实行使其知情权。就目前而言，我国公民享有广泛的知情权，对立法

工作者的工作有权进行了解与监督，并可以通过行使知情权这一合法途径间接地参与立法

的相关活动。立法工作者应当积极主动地将相关立法活动的具体信息向公众进行传达，让

广大人民众可以行使其知情权。并且，应当公开立法机关的一系列立法活动，接受社会

的广泛监督，从而达到监督和评判立法工作人员相关立法行为的目的。

3.立法程序的自律性

立法程序的自律性具体体现在立法机关制度化的水平，同时，立法机关制度化水平的

高低决定了立法程序自律性的强弱。一般情况下，立法机关为了确保相关立法活动的顺利

开展，会在立法机关内部制度的基础上，自主构建出一系列符合相关立法程序的运行制度，

从而规范相关立法活动。并且立法机关也会制定一系列约束立法工作人员的行为准则，加

强立法机关自身制度化的构建，提高立法机关的制度化水平，加强立法程序的自律性。

同时，为了让立法活动的相关议会能够井然有序地开展，立法机关会自主订立出多项

周密且完备的议事程序规范。这些议事程序规范使得议会能够更加自主独立的开展相关的

立法活动。事实表明，但凡立法机关的制度健全且严密、制度化水平较高、程序规范周密

且完备、程序自律性较强。

二、我国当前立法程序存在的问题及原因

我国当前立法程序发展迅速，自2015年我国修正《中华人民共和国立法法》以来，我

国的立法程序便逐步走上正轨。但是针对立法程序，仍然缺少完善与细致的程序体制以及

相关的法律规定，在法律案的起草、编制、监督等方面存在不足，从而影响了立法程序的

进一步发展。立法程序是否完善关乎着整个立法体系与立法质量是否完备，因此必须重视

立法程序方面的问题，并对相关问题进行分析研究。

(一)我国当前立法程序存在的问题

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1.法律案在起草以及审议过程中存在不足

法律案的起草机制不能充分采纳各方建议，打击被执行者的积极性。法律案的起草机

制在起草法律案时，往往只关注本部门的建议，忽视了各方有针对性的建议，一方面使得

起草理念过于片面化，另一方面也挫伤了被执行者的积极性。另外很多代表在提出法律案

的实际过程中出现困难，造成许多提案主体无法充分行使自己的提案权，无法彻底表达自

己的意见和利益需求，这与我国立法程序的民主性原则相违背，无法体现我国特社会主

义法制体系的目标。

法律案的审议程序是否完备直接影响审议的质量。不合理、不完备的审议程序直接降

低了审议的效率与质量。一方面，由于没有最高审议次数的要求，导致各次审议之间的间

隔时间差距过大。于是出现了一系列的问题：不是审议次数过多，就是审议时间过短，无

法充分展开审理流程。这种做法使得立法的效率与质量大打折扣；另一方面，审议会议的

议程安排不妥当，在审议过程中需要审议的法律案过多，而会议的期限比较短，进行审议

的时间过少，从而使得审议的效率与质量下降。另外，审议的依据存在不足。在我国，虽

然在立法方面，许多法律都对法律案的审议程序做出相对全面的规定，但仔细研究就会发

现，涉及审议程序的条文极少，而且对审议的众多问题均没有作出具体规定。在这种情况

下必然将导致实践过程中无章可寻的状况。

2.编制立法规划的主体范围不明确、立法机关未起到主导作用

编制立法规划的主体范围不明确，往往缺乏科学民主性。由于立法规划的编制权属于

立法权的一种，因此这一项权力应当由立法机关来行使。然而在地方立法过程中，立法规

划的主体通常是主任会议，但我国法律并没有赋予主任会议一定的立法权，因此编制立法

规划这一项权力并没有通过立法机关来完成，造成编制立法主体的范围不明确。这样制定

出来的规划，往往缺乏应当具备的民主性与科学性，在执行时也将面临诸多问题。

立法机关在制定立法规划过程中没有起到主导作用。当前，立法机关在立法规划的制

定过程中没有充分发挥其作用,对于上报的立法项目,往往缺乏主观能动性，上报什么内容

就列出什么内容。各方的积极性往往影响着立法项目的确定，但立法机关在整个立法规划

制定过程中积极性不高,缺乏统筹布局与综合分析，从而导致立法规划冗杂、混乱,缺少应

当具备的严谨性、系统性和可行性。一些适应改革,迫切需要的法规出台缓慢。

3.立法监督体制缺乏独立性、民众参与立法监督程度不高

立法监督体制缺乏独立性。在立法监督体制方面，由于某些监督体制与其他体制从属

于同一机关，相互之间关系紧密，缺乏应当具备的独立性，造成其监督职责不明确，影响

了其监督效力的发挥。例如，立法监督委员会作为立法系统内部专门负责监督的机构，由

于它与立法机关系紧密相连，自身缺乏必要的独立性，从而使得立法监督委员会的监督职

责不能得到贯彻和落实，造成了一定程度上监督失衡的现象。

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民众参与立法监督程度不高。由于立法机关工作的透明度不高，立法机关制定或修改

的法律以及法律文件没有及时进行公开公布，造成决策公开的透明度受限，导致公众无法

完全了解决策的内容，造成民众参与立法监督程度不高。另外，由于各个领域公民有序参

与立法监督的程度不高，导致立法机关无法全方位了解公众的意见、建议以及价值取向等

相关信息，不能协调平衡好各方的相关利益。

（二）我国当前立法程序存在问题的成因

1.法规案的起草渠道单一、审议程序不完备

起草渠道过于单一，使得法规案的起草过于行政化。例如由相关政府部门起草的法规，

对法规的内容、法规的适用范围、法规的颁布流程了解的比较清晰准确，发挥出了一定的

积极作用。但也存在诸多方面的问题，它将立法拘束在固定的范围内，使得立法空间狭隘，

无法权衡各方利益，导致权益的失衡，致使立法的质量下降。这样起草的形式使得法规案

在不同程度上表现得过于行政化。若不调整起草渠道这种单一化模式，不仅会导致各方面

权益的失衡，而且会严重损害到人民的利益乃至国家的利益。

审议程序不完备，具体表现在以下几个方面：首先是审议的重点不明确。在我国，虽

然法律规定采用三审制的审议方式，但是并没有具体规定每一项审议的重点内容，因此很

难确定审议的重点问题，造成审议的重点不明确。其次是审议缺少辩论机制。在进行审议

的过程中，通过辩论机制进行审议，可以提高审议的效率与审议的质量。然而在我国审议

过程中，并没有通过法律明确规定辩论机制，审议只是通过讨论或者协商的方式进行的。

这种审议的方式缺乏科学性以及完备性。最后是审议缺乏完备的修正案制度。在我国的立

法过程中，修正案制度很少被运用到实践过程中，对审议中的修正案制度缺少具体的法律

规定。法律只规定了对于已经通过审议并决定交付表决的法律案，如果法律案附有相关修

正案的，应当对修正案进行表决，但在其他方面法律并没有进行详细的规定，造成了审议

程序的不完备。

2.立法规划缺少具体法律规定、立法规划的主体法律素养及能力有待提高

我国于2015年修正了《中华人民共和国立法法》，更加规范了我国的各项立法活动，

但在立法规划方面则缺少具体的法律规定。而在其他的一些法律法规中，对立法规划的规

定也不尽全面与完善。这就使得我国在立法规划的过程缺乏明确的指导思想，对立法规划

的重要性认知度不足，同样也造成了立法过程中程序方面的混乱。另外，这也造成了对立

法规划的效力界定不清晰。对立法规划性质的认识存在争议，各方持不同的观点和意见，

造成对立法规划效力认识不足。

立法规划的相关人员法律素养及能力需提高。进行立法规划时，负责立法规划的工作

人员不但要具备立法为民的责任意识,还应当拥有丰富的法律知识以及较高的法律素养。但

是，就目前而言，我国进行立法规划的工作人员的法律素养及能力在某些方面是欠缺的、

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不完备的。因此，进行立法规划的工作人员法律素养及能力急需提高。

3.立法监督体制不完备、相关法律规定不健全

由于受我国传统法律观念中重视实体法律、忽视程序法律的影响，在我国当前的立法

监督过程中，缺乏对立法监督程序的法律规定。就当前而言，立法监督制度在我国发展缓

慢，致使立法监督程序发展受阻碍，导致我国立法监督程序缺乏可操作性与可执行性，造

成我国立法监督制度不健全、不完备。另外，立法监督的实际效力受立法机关内部协调机

制的影响。立法机关内部协调机制存在诸多方面的问题，如立法机关内部协调机制缺乏独

立性、立法机关内部协调机制之间权责不明、互相推诿责任等，影响了立法监督的实际效

力。

在我国，有关立法监督方面的法律规定不健全，关于立法监督程序的运行方式、监督

主体的监督方式以及对何种内容进行监督等问题，在当前的法律中没有清晰的规定。除了

全国人大常委会办公厅和国务院发布的一些法律法规、规章、法律文件以外，涉及立法监

督方面的法律文件很少。立法监督的法律规定不健全、不完备，也使得人民众、新闻媒

体等一些社会监督无法真正行使监督权。

三、我国当前立法程序的完善

（一）健全立法体系

1.拓宽起草渠道，建立职业化立法工作者队伍，发挥专家、学者的先进理念

法律草案的拟定内容决定着法律的具体内容，而法律的具体内容决定该项法律是否符

合社会主流价值标准。因而，法律草案的起草显得尤为重要，这直接决定着法律的质量。

根据对我国当前立法体系的情况进行分析，应当通过拓宽起草渠道，建立职业化立法工作

者队伍等途径，健全立法体系，进而完善我国当前的立法程序。

首先，法律草案的起草者需要明确自身的职责，均衡好各方利益。就当前而言，我国

法律草案的起草者在起草过程中，可能会出现如攫取利益、权责不明等不良现象。这就需

要完善立法工作者的职业道德与素养，建立起职业化立法工作者队伍，并由其作为一个独

立的团体对法律案进行起草，从而均衡好各方利益，保证法律的公平性。其次，为了确保

法律符合社会主流价值标准，若通过全体公民共同起草法律草案则更可能实现。然而，在

实践过程中，由全民共同起草法律草案是不可能也是不切实际的，仅少数人有权利起草法

律草案。所以，必须让这些少数有权利起草法律草案的起草者严格遵循社会主流的价值标

准。因此，国家应当加强对法律草案的起草者价值观的培养，培养他们树立正确的社会主

流价值观，让起草者能够理性遵循当下社会的主流价值标准。

当前，我国已经建立健全了比较成熟完备的国家司法考试制度，而一些专业的法律工

作者，如法官、律师等必须通过国家司法考试，使得法律工作者队伍更加系统化、专业化。

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此外，在法律案起草过程中还建立起允许高等院校的法学教授、法学专业研究者参加法律

案的起草工作的制度，让专家、学者的先进理念渗透到法律案中，这使得建立起一支职业

化立法工作者队伍指日可待。

2.扩大提案主体的范围、确保提案主体能够充分行使提案权

法律案的提出程序可以通过以下几个方面来完善：首先，应扩大提案主体的范围。提

出代表民意的法案需要进一步扩大立法提案权行使主体的范围。因此，让人民法院、人民

检察院拥有提出法律案的权利是十分必要的。应当从宪政改革的高度来认识进一步扩大有

权提出法律案的主体范围的问题，因为它直接涉及到广大人民众的切实权利。其次，应

当确保提案主体能够充分行使提案权。通过建立健全相关法律法规，建立制度化的保障和

激励机制，并且加强人民代表大会和常务委员会的法律知识与法律素养，保证立法人员可

以充分行使提案权。

3.完善法律案审议程序

目前，在我国立法审议阶段首要解决的问题就是关于审议程序的法律规定不够具体、

全面，对审议过程中的一系列活动缺乏全面完备的程序制度加以规范，因此必须完善法律

案的审议程序。首先，常务委员会进行审议时，应当通过法律的形式对其工作细则做出具

体规定，包括审议的时间、方式、参与人员以及表决流程等事项，使常务委员会在审议过

程有规章制度可循。其次，关于审议过程中的公众参与原则，我国法律没有规定具体的运

行流程，只是简单地作出了原则性的规定。因此，应当通过法律的形式建立健全公众参与

立法的制度，从而完善法律案的审议程序。再次，应当明确规定听证的时间、地点、内容、

参与人员以及参与途径等事项，让广大民众能够通过详细的听证流程明确自己行使权利的

形式，增强广大民众对立法的参与热情与参与力度。最后，要明确广大民众参与审议的程

序。一方面不仅要明确规定审议机关开展审议活动的基本步骤，另一方面还要明确广大民

众参与审议活动的基本流程。这些步骤与流程的规范化能够为广大民众参与立法活动提供

充分的保障，确保法律案审议程序的完备。

（二）完善立法规化

1.细化立法规划，完善立法规划的编制程序

立法程序规则中不但要涉及中央的立法程序，还要涉及地方的立法程序，在完善中央

立法程序的同时，还要具体规定地方立法程序，从而细化立法规划。完善立法规划的编制

程序，首先必须规范好审批立法规划的主体，经过常务委员会会议的审议确定立法规划项

目。在立法规划过程中，可以先通过立法工作机构将立法规划的项目送达至相关部门，让

其进行分析研究，然后报送至常务委员会会议进行审议并作出相应的决策。

在常务委员会会议召开之前，应当将立法规划草案和相关说明文件预先送达给常务委

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员会的相关负责人，使得相关负责人能够预先做好立法草案的审议，确保审议的水平与质

量。在审议过程中，如果审议意见相一致，则可通过一次会议审议即可进行表决；如果出

现不同的意见较多，则可通过多次会议审议，减少不同意见后再进行表决。另外要重视调

查研究的重要性，注重对立法规划项目的调查研究，从而使得立法规划更具有规划性、科

学性、客观性、合理性。因此，必须细化立法规划，完善立法规划的主体、项目、审议程

序等编制程序，从而完善我国的立法规划体系。

2.提高立法人员素养及能力

立法工作具有很强的专业性，因此立法人员必须具备更加专业的法律技能。法学是一

门特殊的学科，它不同于其他学科，其更具有严肃性、逻辑性、严谨性等特征。法律文本

也极为特殊，文本中涉及到的每个词汇都是相对独立的，都有着其特定的含义。同时，法

律文本要能够与其他文本或体系融会贯通，这一点不但要求法律文本要与前后文本相对应，

而且也要求其要与整个法律体系相对应。法学、法律文本、法律语言的特殊性体现出了法

律本身的特殊性，这就要求立法人员必须具备过硬的法律知识，拥有更加专业的法律技能。

但是在我国的法律中出现了一些政治化、生活化的语言，由此带来的一系列问题也体现出

了必须提高立法人员素养及能力。

提高立法人员素养及能力最直接、最快的方式就是引进法律方面的人才。立法人员的

素养及能力直接影响法律的质量。通过引进法律人才，可以提升立法工作人员整体的法律

能力及素养，让法律方面的人才对整个立法团队进行引导，提升整体立法工作队伍的法律

知识与立法技术，从根本上完善立法规划，提高立法质量与效率。

3.重点把握立法规划的性质，形成科学认知

应当对立法规划的性质做出科学全面的认知。必须全面认识到立法规划的重要性，注

重对立法规划的民主性、科学性、系统性、全面性的把握，合理规范立法规划的法律效力，

确保各项立法工作保质保量的完成。

在完善我国立法规划的过程中，必须重点把握立法规划的民主性，让广大人民众以

及相关的利益体全面参与到立法规划的工作过程之中，防止出现利益偏颇与失衡的现象，

让立法规划更能切实把握广大人民众的切身利益。同时应当注重把握立法规划的科学性，

形成对立法规划更加科学的认知，防止立法规划主体在进行立法规划时任意提出立法的方

向与项目。再次，也应当注重把握立法规划的系统性，立法规划的项目必须要有一个系统

性的框架，使总的立法规划更清晰、明了。最后也应当注重把握立法规划的全面性，立法

规划要涉及各项法律制定的环节中，对于立法规划的项目也需涉及到方方面面，只有全面

进行立法规划，才能使立法规划更加完善。

（三）加强立法监督

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1.健全立法机关内部协调机制，完善立法协商机制

加强立法机关对立法活动的组织协商工作，增强立法机关内部协商机制的独立性，使

其权责分明、各司其职。与此同时，完善立法协商机制，扩大立法协商的参与主体。通过

建立健全相关沟通机制，使得立法机关能够充分了解到广大人民众的意见与建议，使得

广大人民众能够广泛参与到立法活动的协商工作中，从而完善立法协商制度，使得相关

社会组织在立法协商过程中充分发挥其作用，让相关的国家机关、社会团体、专家学者参

与到立法监督过程中，对立法中涉及的重大利益进行分析，并提出合理化意见与建议。

2.加强权力机关对立法机关的监督，完善立法监督程序

加强权力机关对立法机关的监督。在我国，全国人民代表大会作为我国最高的权力机

关，代表人民行使国家权力，而我国的立法机关是人民代表大会及其常务委员会。权力机

关与立法机关的关系是，立法机关由权力机关产生，是监督与被监督的关系，即立法机关

由权力机关产生，并对其负责、受其监督，因此，必须加强权力机关对立法机关的监督。

为了完善立法监督程序，首先，各级人民代表大会必须充分发挥其监督职能，并加快制定

相关的法律制度，完善立法监督程序。其次，在任免各级人民代表大会及其常务委员会的

人员时，应当对其自身的法律素养及能力进行考察，优先任用具有丰富法律知识以及较高

法律素养的人员。在人民代表大会及其常务委员会的相关人员进行工作汇报时，应当重点

考察其所属部门的执法情况，并将其作为考察的重点。人民代表大会及其常务委员会也应

该当通过审批相关立法机关的工作报告等一系列方式，对立法机关进行监督，确保立法机

关能够更加合理地开展立法工作。通过加强权力机关对立法机关的监督，从而完善立法监

督程序。

3.加深立法机关工作公开程度，利用新媒体、众团体等公众监督完善监督体制

加大立法机关工作的透明度以及决策公开的透明度，让各个领域的公民有序参与立法

监督程度，使立法机关能够全方位了解公众需求。同时，必须切实落实好各个领域对立法

工作的全方位监督，并让其服从于人民代表大会的监督，协助人民代表大会行使监督权。

另外，利用新媒体、众团体等公众监督完善监督体制，这也使得监督体制更加开放化、

民主化。

科学的立法程序使得整个立法制度与立法体系变得科学化，同时立法程序还影响着法

律的合法性，对引导人们树立法律信仰有着重大的作用。因而，完善立法程序是十分必要

的。尽管当前我国在立法程序上仍存在许多问题，例如法律案的起草机制过于狭隘、立法

监督体制缺乏独立性等，但可以从立法体系、立法规划以及立法监督等方面加以完善。完

善我国当前立法程序不仅可以提高立法工作的效率，改善立法质量，还对整个立法体制有

着至关重要的作用。最后，通过完善我国当前的立法程序，同样也加速推进了我国全面依

法治国这一进程。

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