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第十二章行政规范性文件
12.1复习笔记
【知识框架】
一、行政规范性文件的种类和地位
1．行政规范性文件的含义
行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定
的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。表现
形式有行政措施、决定、命令、报告、纪要、答复、意见、通知、解释、说明和函等。
2．行政规范性文件的种类
（1）行政创制性文件
行政创制性文件是指行政机关未启动行政立法程序而为不特定相对人创设权利义务的
行政规范性文件。从行政创制性文件的根据上来看，可以分为两类：
①依职权行政创制性文件，是指行政主体为了行政管理的实际需要，根据宪法和有关组
织法规定的固有职权而为不特定相对人设定权利义务的行政规范性文件。
②依授权行政创制性文件，是指行政主体为了补充或变通行政法规范或上级行政规范性
文件的规定，依据宪法和组织法以外的法律、法规、规章或上级行政规范性文件的专门授权
而制定的，为不特定相对人设定权利义务的行政规范性文件。
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（2）行政解释性文件
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行政解释性文件是指行政主体为了实施法律、法规和规章，统一各个行政机关及其公务
员对法律、法规和规章的理解及执行，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文件。
它可以分行政法定解释性文件和行政自主解释性文件两类：
①行政法定解释性文件，是指具有法定解释权的行政主体对法律规范进行解释而形成的
具有普遍性强制拘束力的行政规范性文件。
②行政自主解释性文件，是不具有法定解释权的行政主体为了统一所属行政主体及其工
作人员对法律、法规和规章及特定行政规范性文件的认识，对法律、法规和规章及特定行政
规范性文件进行解释而形成的行政规范性文件。
（3）行政指导性文件
行政指导性文件是指行政主体对不特定相对人事先实施书面行政指导时所形成的一种
行政规范性文件。行政指导所针对的对象可以是特定的也可以是不特定的，其形式可以是书
面的也可以是口头的。
3．行政规范性文件的地位
（１）内部地位
①统一行动。进一步阐明和确定法律规范的含义，统一认识、协调行动，对法律规范和
行政规范性文件进行解释；指导所属行政主体和公务员对法律规范的适用和对事实的判断，
统一裁量基准、协调行动，避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是。
②明确效力。只有在上级行政主体作出一个贯彻实施某某法律、法规或规章的通知后，
下级行政主体及其公务员才会行动起来。行政规范性文件起到了说明和强调特定法律、法规
或规章在本地方本部门具有约束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受约束的作用。
（２）外部地位
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①被援用的规则。法律、法规和规章中存在大量的准用性法律规范，行政规范性文件往
往成为被援用的规则。准用性法律规范因其内容的不确定性，拘束力并不完整。行政规范性
文件本身也没有独立的普遍性强制拘束力。只有两者的结合，才共同构成了普遍性强制拘束
力。被援用规则不限于依授权行政创制性文件，也可以是其他行政规范性文件。
②授益行政的依据。依职权的创制性文件可以作为授益行政的依据。我国的民生政策日
益强化，给付行政逐渐得以发展，依职权授益性的创制性文件也越来越多。这些依职权的创
制性文件不一定有直接的法律依据，但符合正当目的，增进了公众的福祉，只要不违反法律
规范就应该得到尊重和维护。
③标准和规则。行政规范性文件有很多属于技术标准和专业规则，可以成为相对人的行
为标准和规则，甚至可以成为民事主体的行为标准和规则。
④理由和证据。行政规范性文件就可以作为具有说服力的理由和具有证明力的证据，常
常出现在裁判文书的事实认定部分。
二、行政规范性文件的监控
1．行政规范性文件的合法要件
（1）权限要件
①组织法上的权限。行政主体在组织法上都有行政规范性文件的制定权。非行政主体的
行政组织，当然不具有组织法上的行政规范性文件的制定权。
②行为法上的权限。一般说来，行政主体的行政规范性文件制定权与它的事务管辖权相
同，由法律、法规和规章规定。但是，单行法或上级行政规范性文件没有授权或禁止规定的
事项，行政主体即使具有事务管辖权，也不得制定行政规范性文件。
（2）内容要件
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①不得与法律、法规、规章和上级行政规范性文件相抵触。
②内容上没有不适当的情形。内容上的不适当，包括以下情形：
a．制定目的不适当。即行政主体制定行政法规、规章和行政规范性文件，不符合公共
利益和授权目的，或滥用权力。
b．制定依据不适当。制定依据是指法律上的依据而不包括政策依据。政策依据应当纳
入调整对象是否适当的范畴。
c．调整对象不适当。行政规范性文件的调整对象，是指相应的社会关系，是一种事实
状态。调整对象是否适当，原则上应该按照法律规范的规定来判断。但在我国，党和政府的
政策也是判断调整对象是否正确合理的依据。我国很多行政规范性文件是同时依据法律和政
策制定的。行政规范性文件不仅要合法，而且还必须合理，合理则涉及政策问题。
（3）程序要件
合法的行政规范性文件不得有违背法定程序的情形。违背法定程序主要有以下情形：
①未给公众和有关机关提供参与机会；
②未经上级机关批准；
③未对外发布。
2．对行政规范性文件的监控机制
（1）国家权力机关的监控
国家权力机关可以通过人事任免政府组成人员，对发展计划和财政预决算进行审查、批
准，对工作报告进行审议，以及质询和罢免等对行政规范性文件的制定进行间接监控。并且，
国家权力机关还可以对行政规范性文件的制定进行直接监控。
（2）行政机关的监控
上级行政机关可以撤销或改变下级行政机关的行政规范性文件，因此各地建立了行政规
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范性文件的备案审查制度。行政监察机关有权对制定违法行政规范性文件的人员进行处理，
从而实现间接监控。近年来媒体的开放尤其网络媒体的发展，为公众参与提供了途径。同时，
近年来媒体的开放和政府信息公开制度为公众参政权的实现，提供了有效途径。公众在媒体
上对行政规范性文件的评论，申请政府信息公开的不断实践，弥补了行政机关监控的交涉性
不足，使得上述制度得以真正启动。而在制度设计上具有交涉性的行政机关监控制度是行政
复议。
（3）司法机关的监控
在法律上，法院并不具有改变或者撤销行政规范性文件的权力。但是，法院民事、刑事
诉讼中却可以依法通过对证据的审查和对违约行为或犯罪行为的认定，以及司法解释，否定
行政规范性文件的效力。具体而言，法院可以审查作为证据和具体行政行为依据的行政规范
性文件。
法院对行政规范性文件的监控，并非对其作出判决，而是在裁判理由中对其是否合法、
有效、合理或适当进行评述。法院的这种监控系利害关系人启动，具有交涉性和独立性，因
而已成为最重要的监控机制。在这种监控实践中，法院对有关行政权限、行政自律、基于授
权、上位法缺位和专业技术方面的行政规范性文件，一般给予充分尊重；而对有关涉及行政
相对人义务的行政规范性文件，则给予严格审查，以维护法治。
12.2考研真题与典型题详解
论述题
试论我国行政规范性文件（其他规范性文件）的性质和法律地位。（南开大学2010年
研）
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