政府采购制度所追求的经济效益性与政府采购公共职能的实现，在客观上存在着 定的矛 ，需
要在实现政府采购公共性职能的制度设计中加以解决。围绕实现政府采购公共性的日标，在对政府采
购经济性与公共性的内在冲突加以揭示的基础上，应从政府采购计划的制定、政府采购方式的选择、政
府采购评审标准的制定、加强政府采购监管等多个方面进行制度设计，形成符合中国经济与制度发展
要求的法律机制，以完善我国现有政府采购法律制度。
实现政府采购公共性的
法律机制探讨
口焦洪宝
政府采购具有经济功能、政治功能和社会功能。政
府采购的公共性是指政府采购作为一种公共财政行为，
被赋予诸如调节宏观经济总量和经济结构，保护民族
产业和中小企业、促进落后地区发展、节能环保、支
持高新技术和技术创新等多种社会功能。我国《政府
采购法》规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和
服务”，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会
发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少
数民族地区，促进中小企业发展等。”这些规定是对政
府采购公共性的原则性法律要求，但目前我国现有政
府采购制度在有关政府采购公共性职能实现的法律制
度设计方面规定不够完善具体，实践经验亦不丰富，有
必要进一步深入研究，以建立完善切合中国经济与制
府采购经济性与公共性的矛盾。
在政府采购制度的实施被主要寄以节省采购开支、
提高财政资金使用效益目的的情况下，这一目标要求
在采购竞争制度上贯彻完全的市场竞争原则，相关法
律制度设计亦按照有利于实现充分市场竞争的原理设
计。而如果完全从经济性目标出发实施政府采购，一味
采用市场最低价中标等有助于实现政府采购经济最大
化的合同授予方法选择供应商，显然不适合照顾产业
发展等公共性的需要，因为需要照顾的供应商通常并
不具有成本低的市场竞争优势。因此就造成了在政府
采购中如果考虑兼顾实现公共性的目的，实施照顾中
小企业、支持落后地区企业等行为及所进行的制度设
计，与围绕政府采购经济性目标下的制度设计方面截
然相反。这一矛盾解决不好，容易使政府采购政策摇摆
不定，甚至会被作为政府采购权力滥用的借口，给政府
度发展要求的相关法律机制。
一
、政府采购经济性与公共性的冲突 采购制度的执行带来混乱。
政府采购公共性目标的实现存在诸多制度设计上
的困难，主要原因之一在于与政府采购的经济性存在着
必然的冲突。政府采购的经济性是指政府采购将节省开
支、提高资金使用效益列为主导原则之一。 政府采购
法》规定政府采购应遵循公开竞争原则，倡导以集中采
购为主要采购模式，在采购方式上要求以公开招标为
主，这些法律制度均体现了政府采购的经济性。同时，
二、实现政府采购公共性的中外法律政策
考察
目前各国政府采购消费大约相当于其国民生产总值的
１０％［１】，我国２００９年国内政府采购总规模达７４１３．２亿元，
约占国内生产总值３３．５万亿元的２％，应当还有很大的发
展空间。由于政府采购所占据的市场份额巨大，各国普遍
重视发挥政府采购的宏观调控功能，赋予政府采购很多的
无论是我国还是国外，在政府采购中均不片面追求以资
金节约为主的效益最大化，往往在追求政府采购经济性
的同时注重发挥政府采购的公共性职能。由此产生了政
公共职能。这些公共职能主要体现在两个方面：第一，要
求政府采购优先购买国货，保护本土产业的发展。在法律
７８中国政府采购
制度上，往往会规定在同等条件下，政府采购给予国内供 这些体现政府采购公共性的政策，通过对支持中小企
应商一定的价格优惠，还会制订较明确的原产地规则以辨 业发展、鼓励节能环保、推动技术创新等经济发展方向的
识何种货物可以算作是本国产品。第二，在政府采购法令 引导，同样可产生提高企业生产能力、减少能源消耗、降低
中规定政府采购要照顾中小企业，重视节能环保，支持技 整体社会生产成本的作用。可以认为，从整体意义上来看，
术创新。给中小企业供应商一定的价格优惠和一定比例的 这些政府采购公共性的相关政策，与政府采购须节约财政
政府采购计划安排，推行绿采购，支持环境保护，鼓励
资金、提高经济效益的要求一样，都对整体社会经济发展
技术创新，扶持落后产业和地区的经济发展。例如，澳大 有着重要的推动作用。因此，从长远意义上分析，容易导致
利亚法律规定联邦一级采购合同的１０％要授予中小企业口】。 制度冲突的政府采购公共性与政府采购经济性在远期目标
自我国《政府采购法》实施以来，实现政府采购公共 上是可以达成一致的。
性的呼吁落实在法律制订上，主要颁布了 节能产品政府
采购实施意见》、 自主创新产品政府采购预算管理办法》、 三、实现政府采购公共性的法律机制探讨
自主创新产品政府采购评审办法》、 自主创新产品政府 我国现有的关于实现政府采购公共性的规定，对完善
采购合同管理办法》和 政府采购进Ｉ＝１产品管理办法》，在 我国政府采购相关法律制度具有重要意义。然而，由于政
政府采购领域推行采购绿节能产品、鼓励技术创新、对 府采购公共性职能的内涵广泛，仅靠单一零散的规则，容
采购外国产品实施审核管理等制度。在部分问题上进行了 易在理解适用中受到与政府采购经济性有关的制度的影响，
较具体的规定，例如，《自主创新产品政府采购评审办法 从而难以贯彻执行，亦难以发挥应有的作用。因此，有必要
规定“采用最低评标价法评标的项目，对自主创新产品可 从政府采购经济性与公共性目标统一的角度，借鉴国外经
以在评审时对其投标价格给予５％～１ ０％幅度不等的价格 验并梳理有关法律规则，以形成有助于政府采购公共性目
扣除。”但现行有关落实政府采购公共性目标的政策中，对 标实现的综合性法律机制。
“国货”的标准或政府采购原产地的认定规则等重要问题
笔者认为，实现政府采购公共性的法律机制，是以政
尚未有明确规定，且对政府采购公共职能实现的法律机制 府采购的公共性职能与经济性职能相互统一为制度设计目
未能在立法上进行系统的梳理，更未能重视解决公共性与 标，以政府采购预算制度、政府采购方式选择制度、政府采
经济性的冲突，因此其执行效果并不明显。 购合同授予制度以及政府采购监督管理制度为主干，以政
从以上与政府采购公共性实现相关的法规政策可见， 府采购的原产地规则、中小企业管理制度等配套制度相配
即使经济水平和政府采购制度发展完善程度均较高的国
合，从而规范政府采购行为，促进政府采购经济性与公共
家，亦明确在政府采购法令中设置有关制度以发挥政府采 性两大职能的共同实现。在现有政府采购法律制度框架下，
购的公共职能，基于推动本国经济发展的整体考虑，设置 这一法律机制的构造与完善可从以下几个方面展开：
采购本国产品的要求。同时，为调控国内产业发展和实现 （一）围绕政府采购公共职能做好政府采购计划安排。
其他社会经济政策目标，各国亦会借助政府采购扶持部分 在制订政府采购计划、编制政府采购预算工作中，应
企业或产业，推动环保、技术创新等有助于经济可持续发 深入细致分析市场内相关产业的发展状况，按照公开公平
展的政策得以落实。
的原则在政府采购计划中安排具有政府采购公共性趋向的
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采购项目。这些体现政府采购公共性的项目，可以
有明确的指向，例如：保证中小企业获得合同的项
目、优先安排本地落后地区产业的项目、鼓励节能
合法化的托辞。在具体制度设计上落实政府采购公
共性的要求，需要对政府采购操作流程进行更严格
到位的监管，并同时做好廉政建设，避免政府采购
公共性政策功能被不当利用。
（五）制订落实好原产地规则、中小企业认定管
理等配套制度。
环保和自主创新产品的项目等等。在采购计划中落
实政府采购公共性，可以从源头上将希望借助政府
采购实现的公共职能明确体现出来，同时，还可以
明确将该类项目与主要实现节约资金的经济性要求
的项目区别开来，以避免执行中的任意性。
政府采购优先购买国货的要求，是体现政府采
购公共性的重要体现。早在１９９９年，财政部出台的
（二）在政府采购方式选择中考虑带有公共性目
标的项目的特殊性。
政府采购方式的选择及运用，对政府采购经济
性、公开公平等各项目标原则要求的实现有重要影
响。为便利政府采购公共性目标的实现，在政府采购
政府采购管理暂行办法》就明确指出“未经批准，
采购机关不得采购外国货物、工程和服务。前款所
称外国货物，是指最终货物为进口货物，或者最终
货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含
量不足总价值５０％的货物。” 政府采购法》实施以
后，关于尽快制订落实“国货”标准的呼吁很多，但 方式选择制度上，应充分考虑带有公共性目标的采购
项目的特殊性，并在采购操作程序上采取科学的处
理，本着公开竞争与透明度原则解决好在保障政府采