中国法学教育观察(二).

中国法学教育观察（二）

2“院系调整”和“政法教育”代替法学教育在52年的“司法改

革”过程中，政府对大学法学教育重新进行布局。各大学原先设置的法律系或

是撤销、或是合并。这一过程被称为“院系调整”。如今仍然存在的四所“政

法院校”就是当年“院系调整”的产物。经过“院系调整”之后，全国设立法

律系的大学从34所减少到6所（人民大学、四所政法院校和东北人民大学），

在校学生从7338人减少到3830人。董必武在一次讲话中指出：“北大现在只

有25个学生学政法，另外还有两个研究生。北大过去是法学院最大的一个学

校，情况都是这样，其他学校情况更惨了。过去学政法的多走上反动道路，所

学的六法全书，资产阶级议会政治，到现在无用了，这种不景气的情况是可以

理解的。但长此下去，就不好了。”表一：1953年“院系调整”之后

全国仅有的设有法律系的六所院校校名成立时间吸

纳院系中国人民大学法律系1950朝阳大学法律

系东北人民大学法律系1950东北行政学

院北京政法学院1952北京大学、清华大学，燕京大

学、辅仁大学四校的法律系、政治系和“社会民政专业”华东政法学

院1952复旦大学、南京大学、安徽大学、震旦大学、上海学

院、东吴法学院、厦门大学七校法律系和复旦大学，南京大学、圣约翰大学、

沪江大学四校政治系西南政法学院1952四川大学、

重庆大学、重庆财政学院、辅仁学院、云南大学、贵州大学六校法律

系中南政法学院1953中原大学政治学院、武汉大

学、湖南大学、中山大学、广西大学五校法律系、政治系、社会学

系政法学院在设立之初的主要职能是培训在职“政法干部”。当时，

中央政府计划在1952-1954年三年期间完成对全国两万到两万五千名县级以上

的政法干部的培训。在这三年期间政法学院与政法干校合而为一，通过举办三

个月到半年期的“轮训班”和一年期或两年期的专科班完成培训任务。在1954

年之后，政法学院开始招收本科生，承担起“长期培养本科生和短期轮训在职

干部的双重任务”。在“院系调整”之后，“政法教育”代替了传统

意义上的法学教育。如果把“政法”理解为“法律”和“政治”的合成词，把

“政法教育”看成“法学”和“政治学”的院校高等教育，恐怕是脱离语境而

望文生义。“政法机关”、“政法干部”、“政法工作”是伴随着政策判断和

权力机构设置而出现的、社会主义中国特有的术语。自1949年之后，法院、检

察院、公安局、司法局（一度还有民政局、监察局）等机构被称为“政法机

关”，党的各级“政法委员会”（60年代省级“政法委员会”一度改称政法

部）主管同一级别的所有的“政法机关”。故“政法”之“政”，是“专

政”，而不是“政治”：“政法”之“法”，是融化在“专政工具”之内的法

律。“政法”应当是指“政法委员会”权力范围之内的那些事务和机构，即：

共产党领导之下国家的专政机关和专政职能。“政法院校”的任务是培养从事

“专政工作”的干部，大学法学系的任务是培养从事政法理论工作的人士。从

50年代至今，政府为两者预先设定的职能一直有所差别。如今，实际差别虽然

已经基本消失，但是，有关政策仍然强调差别存在的必要性。就高等

教育的学科分类而言，“政法”是一个不限于法学的专业。根据教育部数十年

沿用不变的统计分类标准，人文学科分为“文科”、“财经”、“政法”、

“艺术”、“其他”五类。“政法专业”究竟包括哪些学科，历来无明文界

定。从有关“政法教育”的背景性介绍来进行分析，列入“政法专业”的曾有

法学、政治学、外交学和社会学。在80年代之前，“政法”列入“机密”或

“绝密”专业，对学生入学前的政治审查比其他学科更加严格。政法

院校与一般院校的管理体系也有所不同。1954年之前，北京政法学院隶属中央

政法委员会，华东、西南两所政法学院分别隶属华东行政区、西南行政区政

府，中南政法学院隶属中南行政区的政法委员会；1954-1957年间，政法学院

由司法部统一领导；1958-1963年间，政法学院的管理权下放到地方政府，华

东、中南政法学院在此期间被并入其他的机构；1963-1971年间，政法学院由

主管；1971年，所有政法学院都被解散。3改造、清

除旧司法人员和重建司法队伍在中华人民共和国成立前夕，中共中央就曾发出

指示：“原推事、检察官、书记官长一律停止原来的职务，……在打碎旧的反

动的国家机器时，这部分人必须去掉。”但是，在1952年全国性的“司法改

革”之前，这一政策似乎未能有效推行。在1949-1952年间，绝大部分旧司法

人员一面继续担任原来的工作（当然，未必担任原来的职务），一面接受思想

改造。旧司法人员通常是到北京的“新法学研究院”或地方性的“司法干训

班”接受培训。三年间，全国有大约有四千名旧司法人员参加了培训。新中国

建立之初，受过旧法教育或在旧政权下担任司法职务的经历，未必构成从事司

法工作的障碍。相反，有些地方政府在公开招聘司法人员的时候，甚至把受过

旧法教育作为应聘人必须具备的条件。例如：1949年8月，苏南行政公署公开

向社会招收“司法干训班”学员，报考条件是：“甲、大学法律系毕业或曾任

旧司法官者，乙、律师或曾任律师帮办对旧法有专门研究者”在1952

年的“司法改革”运动中，宽容旧司法人员的做法受到了严厉批判。中共中央

重申：旧司法人员一律不许担任审判工作。“1952年在司法系统进行了司法改

革运动……占（全部司法人员）三分之一的旧人员全部调离审判工作岗

位”……在清除旧司法人员的同时，中共中央确定了今后司法人员的来源：

“（一）骨干干部，应选派一部分较老的同志到法院担任领导骨干；（二）青

年知识分子；（三）五反运动中的工人、店员积极分子；（四）土改工作队和

农民中的积极分子；（五）转业建设的革命军人；（六）各种人民法庭的干

部……。”1952年5月，董必武亲自给各大行政区的负责人写信，主张将失业

工人和残废军人充实到各级法院。“可否从这批失业工人中吸收一批适合于做

司法工作的人……既可解决一部分失业工人的问题，又加强了法院的组

织。”“目前全国革命残废军人学校学员约六万余人，其中大多数是轻残

废……可以考虑抽调一些适宜于做法院工作的轻残废学员（只要清白、愿做司

法工作）加以短期培养训练，充实法院机构。这样，既解决了法院缺乏骨干的

问题，又为轻残废军人开辟了参加国家建设的道路，对他们将是个很大的鼓

励。”（六）政法教育在政治运动中消失从1949-1978年，

全国政法专业的毕业生总数是27900人，平均每年的毕业生是1309人。但法学

教育的实际规模要小于表二统计数字所显示的情况。因为，法学历来与其他专

业合并为“政法专业”来进行统计的。表二：1949-1976年间“政法

教育”的规模年份设有政法专业的院校数年均招生

人数年均毕业人数政法教师人数1949-

195153872

195361271

9774501954-

415021966-

197080833不详1971-

1976211446不详从“院系调

整”、“司法改革”到文化革命，政治运动此伏彼起，政法教育在强大的运动

冲击波之下，一再萎缩，一度完全消失，无论在司法部，还是在

管理之下，政法院校都是要办成“党校性质的学校”，朝“半工半读”的方向

发展。1957年之后的政法教育既失去了法学教育的性质，也无法达到最低标准

的大学教育。接二连三的政治运动消耗了教师和学生的大部分时间。即使把

“运动休克”之后的恢复期排除在外，假定教学秩序能够在两次运动的间歇期

完全恢复正常，四年政法本科，至多有一年半可以勉强算作与教育有关的时间

消耗。在政治运动之外的时间里，政治课又挤占了一半课时，与法律有关的课

程微不足道。法学课程采劝一条龙”教学方式，即：实体法和程序法、法律与

政策、旧法批判与新法宣传融合为一门课程，学生“大批判”式的课堂发言与

教师的评论性意见相互穿插。教师和学生中的积极分子抵制任何带有专业性的

课堂教育，他们不断写大字报批判“白专道路”，把那些有专业化倾向的教师

和学生当作“白旗”拔掉。学术水准较高的教师在历次运动中均成为打击对

象，被一批又一批地淘汰，而由运动中的积极分子取而代之。在1957

年鸣放期间，一些法学家对“院系调整”、“司法改革”提出了批评。他们抱

怨，法律教育的意识形态化导致了法律教育质量的下降和法学的中断，主张恢

复原有的法律课程。但这些微弱的声音很快就被狂风巨浪般的讨伐淹没了。这

些意见被加上了“恢复旧法学”、“篡夺党在政法教育和法学研究方面的领导

权”等等罪名。如今，40年前以言获罪的老一辈法学家已经洗清了他们当年的

冤屈，然而，他们当年提出的问题仍有待第二代人去寻求解决途

径。在“院系调整”和“司法改革”之后，大学法律教育的职能、大

学法律教育与法律职业的关系发生了实质性变化。当法律脱离经验和

学术积累而发生突变的时候，法律职业养成制度的基础也就被彻底动摇了。法

律的突变意味着：从法律连续性中断的缝隙里生成一个与传统决裂的、全新的

领域。在一个全新的领域里，只有开拓者，没有靠经验和知识出人头地的专

家，法律职业人士专业化的必要性、可行性不复存在，法律教育也自然失去职

业教育的性质。社会主义法律的创制是史无前例的法律革命。人们能否脱离传

统，按照预设建立一个全新的社会，是一回事；人们是否会不顾成败地进行这

种尝试，则是另一回事。不管在法律领域里全面推陈出新是否会达到预期目

标，这种尝试都会产生一个新旧交替过程：旧的秩序彻底崩溃，新的秩序有待

建立，社会生活出现许多的法律空白。在60年代，已故主席曾经说过，

“现在是和尚打伞，无法无天”。这也许是概括了法律革命的后果。新中国废

除民国法律之后，法律空白长期存在。即使建国初期曾经有全面移植苏联法律

的设想，两国始于50年代中期的分歧，也使这一设想失去了付诸实施的机会。

但是，法学教育的空白从一开始就由苏联模式全面填补而相沿不变。这也许是

因为：在教育领域，国家利益的冲突更容易被相同的意识形态所掩

盖。50年代法学教育体制的建立是“破旧”与“立新”同时进行的过

程。“破旧”的标志是，大量国民智力被用来对旧法学进行意识形态的批判。

意识形态的批判与学术批判完全不同，前者是用一种定论代替所有的学说，后

者是对现有的理念和产生理念的方法进行质疑而产生新的学说；参与意识形态

批判只是为了表示顺从而重复一种定论，从而证明一个人站到了与传统法学决

裂的立场，开展学术批判则反映一个人的怀疑主义态度。在“破旧”的同时，

并没有作出任何实质性的努力去探索一种植根于本土的新法学，而只是简单地

照搬了苏联维辛斯基时代的法学理论，并把它当作不可怀疑的教条全盘接受。

这不仅导致教条主义法学盛行，划定诸多不可逾越的禁区，而且给法学教育本

土化造成极大的障碍。当然，苏联法学的输入不是法学意识形态化的惟一原

因。但是，法学意识形态化发展到根深蒂固的地步，与苏联法学在中国先入为

主和无从替代的地位不是没有关系的。在一个既脱离知识积累、又缺

乏现实法律支撑的狭窄空间里，中国大学里传播的苏联法学成为更加空泛、更

加僵化的意识形态说教-一堆夹杂着法律术语的意识形态套话，一套用意识形态

去解释法律的格式化的思维模式。当人们习惯了这种思维模式，并用它来训练

学生的时候，法学教育也就步入了一个没有任何发展余地的角落。法学的教条

主义并不是起源于50年代，而是中国近代法学一开始就陷入的困境。延续数千

年的中华法系在满清末年中断之后，日本法律首先被引进官办的法政学堂，然

后，又被生吞活剥地植入一批本来打算用以取代传统法律、最终未能付诸实施

的成文法典。民国法制继受了满清末年法律移植的遗产，新中国法学教育则成

了苏联模式的一统天下。近代中国总是在变革关键时刻，推出雄心勃勃的法律

移植工程，而法律移植的载体往往是官办法学教育机构。由于过度地贬抑中国

固有传统，轻率地抛弃习惯法，缺乏对外来法律深思熟虑的考察，课堂上传播

的外来法律往往蜕变为脱离生活的教条。越是对一种外来体系缺乏了解，越是

容易对它产生教条式的信奉，而对于教条的注释只能是低于原教旨若干层次的

复制品。法学或法律移植为什么会伴随夺去法学生命力的教条主义和形式法

学？这是值得深思的问题。大幅度裁汰法律教育机构与大量吸收未受

法律教育的人进入司法系统，这两件事结合在一起，造成了法律教育与法律职

业分离的体制化。法律职业从此不再是一种专业。一方面，法律教育机构萎缩

得无足轻重，每年毕业的法科学生决不会超过司法系统当年需求量的百分之

一，若规定司法人员必须有大学法律系本科学历，整个司法系统势必陷入瘫

痪；另一方面，在法律教育机构具有能力提供足够的专业人员之前，未受法律

教育的军人、工人、农民、行政官员必定以不可阻挡的势头源源涌入法律职业

领域而成为法律职业的主流。当教育水准处于劣势的体在一个职业领域先入

为主之后，职位先占优势往往造成一种排斥力，后起的优胜者进入该职业和进

入职业之后的晋升，都会面临阻碍。法律职业与法学教育分离是50年

代法律革命的产物。在以后的40多年，这一革命产物成为不可动摇的体制，当

代中国的法学教育仍然处于这一体制化事实没有发生根本变化的背景之

下。（七）法学教育复兴后问题依然故我在1978-1995年

间，中国法律教育的规模不断扩大。到1995年9月，已有140所大学设有法律

系（法学院），在校本科生、专科生约80000人，教师约6000人。但是，法律

教育与法律职业分离的局面并未有实质性改善。从80年代开始，法律

教育形成了大学本科教育、成人专科教育和司法人员培训三分天下的局面。我

们不妨以90年代的统计资料为实例来描述这种状况。表三：1992年

普通高校与成人教育政法专业学生数普通高校本科普通高校

专科成人教育本科成人教育专科招生人

数422849毕业生人

数23544在校生人

数398554表三显

示：在政法教育领域内，三年制的专科教育占绝对优势。专科生的招生人数是

本科生的8倍，毕业生人数是本科生的9倍，在校生人数是本科生的11倍。鉴

于专科生在成人教育系列中占压倒多数，成人教育的主体部分又独立于普通高

校，因此，可以得出一个并非武断的结论：大学本科法学教育并未居于主导地

位，法学教育的主渠道恰恰是在大学校园之外迅速扩展。80年代开始

的在职司法人员的法律培训项目，更是让高校政法教育相形见绌。法官的培训

机构是各级人民法院的“业余大学”。培训目标主要是为了让那些没有受过任

何法律教育的法官获得一个与职业相称的、较为体面的“学历”。没有“学

历”，虽然不会影响一个已经担任法官的人继续任职，但可能会影响他的升

迁。这种培训与其说是执业之后的“继续教育”，不如说是执业之后的“学历

教育”，即：让以前没有受过任何法律教育而又担任了法官的人，去获得一份

足以证明他接受了法律教育的文凭。从1985-1995年，大约有110806名法官从

法院自己创办的“业余大学”得到了大学“法律专科”文凭或法律（审判）毕

业证书。这一数字大大超过了同一时期从大学法学（系）毕业的本科生人数。

除了法院系统的业余大学之外，给政法干部提供在职学历教育的机构还有：中

央和地方的19所政法干部管理学院、中华全国律师函授中心、各种职业大学、

干部学校、广播电视大学和法学专业和大学附设函授学院、夜大学、成人教育

学院的法学专业。如果把国家政委尚未承认其毕业证书具有学历证明效力的

“民办大学”包括在内，本科法学教育就成了汪洋包围之中的几个孤岛。单是

北京人文函授大学法律系自1985-1990年招收的学生就多达30余

万！在职法学教育是否有助于恢复法律职业早已丧失的专业性质？这

本身就是一个疑问。据司法部1985年的统计，法院、检察院、司法局干部有

586%是初中以下学历，336%是高中学历，81%是大专以上学历，但法学专

业的大专学历只占3%.如此教育水准的在职人员是否不必经过筛选，统统可以

被造就成合格司法官员？如果回答是肯定的，那么，高等教育入学考试的合理

性就荡然无存，择优分配教育资源的必要性就被彻底动摇；如果回答是否定

的，那么，不经筛选的在职法学教育不仅是教育资源浪费，而且是帮助在职人

员得到与他们实际能力不一致的学历证明。名不符实的学历只是掩盖了法律职

业缺乏专业性质的实质，从而增加了法律职业专业化的困难。在大规

模进行在职法学教育的同时，无需职前法学教育就可以进入法律职业的政策并

没有发生实质性变化。50年代初期也有大规模的司法人员在职培训，只是当年

的在职培训不能弥补学历空白，如今的在职教育同时又是一种学历教育。未经

法学教育的人可以先从事司法工作，然后再进行培训，这和司机可以先开汽

车，再考驾驶执照；医生可以先上手术台，再学解剖，没有什么区别，只是危

害可能更大而已。一方面，原先未受法律教育的司法人员、律师在接受就业后

的培训，另一方面，未受法律教育的新鲜血液仍然在源源不断地输入司法机构

和律师队伍。在职法学教育永远是任重而道远。在大学法学教育不能成为法律

职业资格的条件下，在职法学教育只是导致法律职业与法学教育分离的永久

化，因为它实质上是代替职前法学教育的一种就业后的学历教育。如

今，法学教育界都在忧心忡忡地谈论资源的匮乏：师资流失、图书馆藏不足、

教材陈旧、学生弃学经商。然而，匮乏的资源正在进一步分散化。法官和律师

都在各自建立永久性的法律职业人士养成机构。正在筹建“中国

法官学院”，其教育宗旨是“法官培训法官”；司法部所属的“中国律师事务

中心”和“吉林大学”在1993年联合创办了一所“德恒律师学院”。如果说，

80年代之前是不必经过大学法学教育，就可以成为法官、律师，如今是不必进

入大学就可以得到法律专科、本科、研究生毕业证书。由此而产生的问题是：

我们应当如何合理分配有限的法律教育资源？从事法律职业的最低学历是否可

以统一规定为法学本科，从而淘汰各种大专项目？一种法律职业与另一种法律

职业所需要的基础教育是否存在实质差别，以致需要按法律职业的分类（法

官、检察官、律师）分别建立各自的教育机构？如果我们承认司法公正有赖于

法律职业人士的自主，那么，当法官依赖于法院、律师依赖于司法部取得文凭

的时候，这些法律职业人士还能保留多少自主性？与此相比，改善大学法律教

育是不是种更为经济、更为有效的办法？如果那些根本没有或几乎没有专职教

师、图书馆、校舍的机构能够继续授予法科文凭，如果不经过本科法学教育就

可以出任法官、律师的状况继续存在，法律职业人士的水平能否随着大学法学

教育的改善而提高？在职法学教育使那些按一般考试途径入学的法律

本科生、研究生处于极其不利地位。当他们花费4年到7年时间在攻读学位

时，其他人却用微不足道的时间抢先占据了本来应当留给他们的位置。当学历

较低或没有学历的法律职业人士处于“先入为主”的优势时，很难想象他们会

欢迎自己的竞争对手。尽管受过大学法学教育的人士在中国为数不多，然而，

他们进入法院和律师行业的机会并没有增加。在1993年，全国仅有6，000名

左右的专职律师受过法律本科教育，占专职律师人数的五分之一；在1995年，

全国只有5%的法官具有本科学历，025%的法官具有研究生学历。当富有潜力

的学生和毫无希望的学生接受育时，造就人才所需要的竞争压力不断减

少，优秀学生在达到最佳状态之前就会停止前进。（八）关于法律职

业资格的一点想法对法律职业设定资格要求的理由是多方面的：其

一，公众有权获得公正的司法和合格的法律服务，司法公正和合格的法律服务

依赖于法官、检察官和律师的教育程度。因此，法律教育对任何法律职业是同

等程度的重要。一个没有学过法律的人从事法律职业，比一个没有学过医的人

上手术台给病人开刀更加危险。其二，法律职业需要公众的信赖和尊重，只有

在竞争中证明了自己能力的人才有资格得到这种信赖和尊重。只有通过激烈竞

争，才能将一个社会最优秀的人才吸引到法律职业。考试正是一个择优选择、

自然淘汰的过程，优秀的法律职业人士应当来自考试的幸存者。如今，司法工

作虽然被恭敬地称为“神圣的职业”，但这一“神圣的职业”却是为数不多

的、无需经过资格考试就可以从事的职业之一，公众如何对这样的职业产生信

赖和尊重？其三，法律职业人士在一个国家的法律体系中分别担任不同的角

，但他们又是遵循共同游戏规则的一个体。共同的法律教育背景使他们有

彼此相通的语言和思维方式，而这正是在一个体内部保持和谐与平衡所不可

缺少的条件。最后，法律职业人士的教育水准是一个国家的体面，法律职业能

够吸引本国最优秀的人才常常是一个国家引以为自豪的事情。在50年

代法律革命的背景之下，法律教育与法律职业的分离是不可避免的。但这种局

面长期存在则是一种不正常的现象。随着社会趋于稳定和新型法制的建立，产

生了司法和法律服务专业化的必要性；在大量培训司法人员的工作进行了10年

之后，较高标准的司法专业化也具有一定的可行性。1995年7月1日生效的

《法官法》已经把任职前的最低学历作为法官的任职条件之一。根据该法第9

条，法官任职前虽然不必是大学法学专业毕业生，但至少应当有其他专业的三

年制大专学历。假如这一规定能付诸实施的话，法官任职无学历条件的历史终

于划上了句号。当然，这与本科法学教育成为法官任职条件的设想还有很大距

离，但毕竟是向前迈出了重要的一步。大学本科法律教育的职能是什

么？我认为，它应当是让学生获得从事多种法律职业都必须具备的能力，这种

能力对于法官、律师、法学具有同等重要的意义。因此，大学本科法律教育的

定位只能是职业教育。也许有人会说：这只是在培养法律匠，而不是在培养法

学大师。我以为，一个社会既不需要、也不可能产生大量的法学大师。法学大

师的产生是一个长期积累过程，指望仅仅凭借法学院的教育而成为法学大师，

是一个从来没有实现的梦想。据此，我想提出两点并无创新的结论性

的意见：1司法、法律服务是一种只有经过法律教育才可能胜任的职

业，从事这些职业起码的条件应当是已经接受过不低于本科的法律教育。因

此，除非能证明自己已经具有相当于法学本科毕业的学识，只有那些已经取得

法学学位的人才能参加律师资格考试或法官资格考试。2并非所有的

人都可以通过法律教育而获得从事法律职业的能力，法律教育有限资源只应当

分配给那些已经在竞争中证明了自己能力的人。因此，凡是申请进入法学院

（系）攻读学位的人都应毫无例外地通过统一标准的入学考试。与此同时，学

位授予应与学历教育完全一致，那些有学历而无学位或有学位而无学历的项目

应当淘汰。因为，人们难以判断：反映一个人教育经历的究竟是学位证书还是

学历证书。3法律培训应是大学法律教育的延伸，而不是目前那种用

以代替大学法律教育的、执业后的学历教育。法律培训的职能在于：对已经取

得法学学位的人士进行执业之后的继续教育，每年或若干年内一定时数的继续

教育为继续执业的条件之一，从而使法律职业人士的知识得以更

新。方流芳