行政处罚法释义

行政处罚法释义

一、规范行政处罚的设定和实施。行政处罚是指国家行政机

关依法对违反行政管理法规的行为给予的制裁措施。行政处罚有

以下几个特征：1．决定并实施处罚的机关是国家行政主管机关

(还包括法律、法规授权和受委托的机关或组织)；2.行政处罚只适用于违反行

政管理法律、法规和规章的行为；3．行政处罚的承受人可以是自然人，也可以是

法人或非法人组织；4．行政处罚是一种严厉的行政行为，可以直接限制或剥夺违

法行为人的人

身权、财产权，因此对行政处罚要规定较为严格的限制条件。

二、保障和监督行政机关有效实施行政管理是制定本法的“两

保障”之一。制定行政处罚法以规范行政处罚的设定和实施，简

单说就是既保障，又监督。

三、维护公共利益和社会秩序。行政处罚法在于使违法行为

人承担所应负的法律责任。法律责任包括刑事责任、民事责任、

行政责任。构成犯罪的，要追究其刑事责任，关于刑事责任，我

们已经制定了刑法和刑事诉讼法以及20多个补充规定；关于民

事责任，制定了民法通则和民事诉讼法；对于行政责任，我们已

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有行政诉讼法。行政处罚法的制定对完善我国行政法律建设是非

常重要的。

四、保护公民、法人或者其他组织的合法权益是“两保障”

的另一项保障。本法严格规定行政处罚的创设权和行使行政处罚

的主体资格，从法律制度上防范行政机关的侵权行为，以避免有

些行政执法人员用手中的处罚权做交易，以权谋私。

一、行政处罚的设定权是国家立法权中的一项重要内容。采

取严格慎重的，即法无明文规定的，不处罚。

行政处罚按其性质划分，大体可以分为四类：一是涉及人身

权利的；二是吊销许可证或营业执照、责令停产停业

等的；三是、没收非法财产等；四是警告、通报批评等。

我国设定行政处罚权的立法原则：第一，要符合我国的立法

体制；第二，要区别各类行政处罚的不同情况，区别对待；第三，

根据法制原则来规范，对现行某些不规范的做法要适当改变，又

要考虑我国法制建设的实际情况。根据以上原则，本法对行政处

罚的设定权作出了明确规定，并在本条强调了行政处罚的设定权

由本法统一调整，采取法定原则。

本法规定的处罚设定权可以概括为：法律可以设定各种类型

的行政处罚权；行政法规可以设定除限制人身自由以外的各类行

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政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执

照以外的行政处罚。

二、行政处罚的实施要依本法的规定。

实施处罚涉及两个问题，一是实施的主体，一是实施的行为

或实施的原则和程序。即：

1．不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关有行

政处罚权，由法律和行政法规规定。对此应注意一点，执法主体

应是国家行政机关，但又不都是行政机关，法律开了一个小口子，

规定了授权和委托，但有限制性规定；

2．行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序

的行为给以行政处罚；

3．每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法

规的规定。对此法律也作了具体规定。一、关于行政处罚的适用范围要注意

三个方面的问题：

第一，主体适用对象应包括公民、法人或者其他组织。也就

是说，既包括个人也包括各种组织形式的单位；

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第二，要具有违反行政管理秩序的行为。即这种行为是客观

存在的、有事实的侵犯行政管理秩序的违法行为；

第三，应当给予行政处罚的。其含义在于，违反行政管理秩

序的行为，并非全部都应给予行政处罚，应区分不同情况根据法

律的规定给予不同的处理。如果有的违反行政管理秩序的行为十

分严重，构成犯罪的，就应根据刑法的规定处罚，而不适用行政

处罚；有些极轻微违反了行政管理秩序的行为构不成本法规定的

应予处罚的标准的．则不应给予行政处罚。

二、行政机关实施行政处罚不是任意性的，而是有法律限定

的。

为了保护公民的合法权益，使行政处罚规范化，法律规定：

1．只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政

处罚的，才能依法给予行政处罚；

2．只能是行政机关依照本法的规定实施，本法没规定有权实

施行政处罚的行政机关则不能实施处罚；

3．实施行政处罚要依照本法所规定的程序实施，不能违反法

定的程序。

三、本条第二款是对法定原则的强调。

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一、必须遵循公正、公开的原则。

，是指行政机关在处罚中对受罚者用同一尺度平等对待。

公正原则主要表现在：1．行政处罚以事实为依据，以法律为准

绳，法律面前人人平等；2．实行回避制度，包括执法人员自行

请示回避和行政管理相对人申请回避3．处罚程序适宜。行政处罚规定普通程

序和简易程序，简易程序的适用也要严格按法律、

法规规定的条件进行；4．行政处罚作出以前要通知被处罚人将

要作出的内容、理由以及提出意见的途径、方式和期限，以便使

其有陈述意见、提出反证等参与的机会；5．现场勘查、物品检验要通知当事

人及利害关系人到场；6．职权分立。事实的调查和作出处罚决定分立，复议、申

诉受理与作出处罚决定分立，处

罚决定与处罚执行分立。

，是指行政机关对于有关行政处罚的法律规范、执法人

员身份、主要事实根据等与行政处罚有关的情况，除可能危害公

共利益或者损害其他公民或者组织的合法权益并由法律、法规特

别规定的以外，都应向当事人公开。公开原则在行政处罚上的主

要表现是：

(1)法的公开。有关行政处罚的法律、行政法规、地方性法规、

部门规章及政府规章等规范性文件都要以适当途径公开，使行政

管理相对人有了解的可能；

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(2)执法人员的身份公开。执行调查、处罚送达、执行等职务

的执法人员必须出示证件或者佩带标志。受委托执行行政处罚职

务的，要出示委托证明；

(3)有关文书，除法律、法规规定限制的以外，允许当事人及

利害关系人阅览、摘记及复制；

(4)案例公开，行政处罚形成的案例以一定形式和途径公开发

表。

二、必须以事实为依据。这种事实必须是客观存在，并且是

已经发生的行为，不能以“可能是”而进行处罚。没有违法事实

的，不得给予处罚。

三、与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

就是说罚要当罚，防止滥罚。实施处罚要综合衡定以下因素：

1．违法行为的事实是否该罚；2．其性质如何，是否属于行政处罚的范畴；

3．情节怎样，区别出是否有情节严重应该给予刑

事处罚的行为，或情节轻微不够行政处罚的；4．社会危害程度怎样，是严重

危害社会还是对社会无大危害。

四、本条第三款是对公正、公开原则的进一步强调和具体化。

根据人大代表的意见，法律补充规定了本条第三款，强调对于违

法行为给予行政处罚的规定，必须公布；未经公布的，不得作为

行政处罚的依据，如遇此种不公布规定而给予行政处罚的情况，

公民、法人或者其他组织可以拒绝接受处罚，也可以以此条为依

据对这种处罚行为提起诉讼。本法具体规定了告知制度、当事人

的陈述和申辩、缺席听证制度等等。

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设定行政处罚，不仅仅是惩罚违法者，并通过惩罚防止其再次违

法，而且是寓教育于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自

觉遵守法律秩序，同时也教育他人维护法律，提高法制观念。

本法不仅在本条规定了处罚与教育相结合的原则，而且在其

他法律条文中为贯彻这一原则具体规定了告知。通过告知，可以

使当事人受到法制的教育。此外，听证制度也是进行法制宣传和

教育的一种很好的形式，在听证过程中通过陈述事实、列举证据、

援引法律，给各方面人员都留下深刻印象，从中受到教育。和申辩、缺席听

证制度等等。

为了保障当事人的合法权益，法律规定了受到行政处罚者的

各项权利，包括行政处罚行使之中和行政处罚之后，主要有：

一、陈述和申辩权。陈述是指行为人为自己的行为进行客观

的说明和介绍的一种行为；申辩，是指当事人为自己的行为申述

理由和辩解的行为。这是当事人在行政处罚之中所享有的一项权

利。为了从行政执法程序上保障当事人的权益，法律规定公民、

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法人或者其他组织在行政机关给予行政处罚时，依本法的规定，

有权就行政机关拟对自己的处罚和自己的行为进行陈述和申辩，

证明自己没有违法事实的存在，行政机关要严格遵守法律的规

定，保证当事人陈述和申辩权的行使。不仅如此，行政机关在行

使行政处罚之前要明确告知当事人违法的事实、将给予的处罚的

理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈述和申

辩。

二、申请行政复议或提起行政诉讼权。这是当事人在受到行

政处罚之后所依法享有的一项权利。行政复议是指行政机关经当

事人或有关单位提出申请或请求后，对已做出的行政处罚决定进

行重新审查的一种行为；行政诉讼是指当事人受到国家行政机关

的处罚之后不服，直接向人民法院提起诉讼，或经向原处分机关

的直接上级机关提出复议后，对其作出的决定仍有不服的，向人

民法院提出诉讼，请求撤销或者变更原处分或决定的行为。

行政复议是行政机关内部自上而下的一种法制监督。具有强

制性和权威性。对于提出复议的案件，复议机关要对其具体行政

行为是否合法和适当进行审查，对于具体行政行为明显不当的，

可以变更。

法律给予当事人以选择权，可以选择司法监督程序，即不服

行政机关的处罚，可以直接向人民法院提起行政诉讼，或者经行

政复议后，对复议决定不服的，也可向人民法院提起诉讼。

三、要求行政赔偿权。这是行政处罚之后已认定行政处罚是

错误，而对当事人进行行政救济的一项措施。行政赔偿是指行政

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机关在执行行政职务，进行行政处罚时，违法侵害了公民的合法

权利时，国家对于受害人所给予一定赔偿的行为。

行政赔偿有以下涵义：

1．行政赔偿责任的形式是赔偿，即恢复原状或金钱赔偿，行

政赔偿责任是行政侵权责任的一种。

2．行政赔偿是国家责任的一种；国家责任是指国家根据国际

法或国内法对自己的行为应承担的法律后果。国家责任分国际责

任和国内责任两种，国内责任即国家对其公民应负的责任，可分

为国家立法损害责任、国家行政侵权责任、国家司法损害责任与

国家民事责任四种。行政侵权赔偿责任，只是国家责任中的一种

形式，是国家对行政侵权行为所负的赔偿责任。

3．行政赔偿产生的原因是行政行为侵权。实施侵权行为主体

可能是行政机关及其工作人员，也可能是被授权为某种行政行为

的组织或个人。

4．行政赔偿与行政补偿不同。行政赔偿通常是由行政机关及

其工作人员(包括行政机关工作人员和受委托从事公务的人员)

的违法或不当行为所引起的，而行政补偿则是由于行政机关及其

工作人员的合法行为所引起的。公民、法人或者其他组织认为行

政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法取得赔偿。

但行使这项权利时应注意：

(1)这种赔偿的请求，是当事人就行政机关执行行政处罚而产

生的，如果不是行政机关执行处罚则不能提起。

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(2)这种处罚是国家行政机关代表国家执行公务的行为(不能是私人行为)。

(3)这种执行行政处罚的行为确实给当事人造成损害了。

(4)这种赔偿是由国家对受害人进行赔偿的。

能否给予当事人赔偿，要通过法定程序，由上级行政机关或

人民法院在查明事实的基础上做出裁定。

公民、法人或者其他组织应承担的不同的法律责任可分为：

民事责任和刑事责任。

一、关于民事责任的承担。给予行政处罚是当事人因违法而

承担的行政处罚的责任，与民事责任属不同的法律责任范畴，但

又是同一种违法行为所引起的。受到行政处罚之人同时依法承担

民事责任的行为是特定的，即行为人因违法对他人造成损害。但

要说明一点，实施行政处罚的主体是行政机关，而民事赔偿责任

首先是当事人自己协商解决，可以进行调解，如仍达不成一致意

见，可以经法院判决，由司法途径解决。

二、关于刑事责任的承担。给予行政处罚的违法行为，从理

论上讲应该是尚不构成犯罪的行为。如果情节、后果严重就构成

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犯罪了，为了不放纵犯罪，法律规定应当追究其刑事责任。如果

在将要进行行政处罚时，已经知道违法行为人的行为构成犯罪

了，可以直接移送有关部门起诉，进行刑事处罚，不能以行政处

罚代替刑事处罚。反之已经进行过行政处罚的，则仍有可能进行

刑事处罚。只是在进行刑事处罚时要考虑已进行过的行政处罚。

此处要将行政处罚后承担刑事责任的行为与行政处罚中的一

事不再罚原则区别开来。行政处罚中的一事不再罚原则是指对违

法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两

次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为；同一依据，

是指同一法律依据。但实践中往往同一行为违反了不同的法律规

定，即产生规范竞合现象。在这种情况下，一般的处理原则是：

1．同一行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分

别处罚。2．如果一个行政机关对违法行为人已经给予处罚的，

其他行政机关不得再科以同类处罚。3．在给予其他各类的处罚

时，可以考虑违法行为人已受到处罚的事实，从轻或者减轻处罚

(一事不再罚的原则以后还会详细论述)。

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本法确定了六种处罚种类：

一、警告。指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组

织提出告诫，使其认识所应负责任的一种处罚。警告一般适用于

那些违反行政管理法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。一

般可当场做出。

二、。指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人(包

括法人及其他组织)在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。是一种

财产罚。是一种适用范围比较广泛的行政罚。

为了避免的随意性，行政处罚法对进行了一些限定性的

规定。对已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没

有的，地方性法规和规章不能增加规定的处罚。为了避

免执行人营私舞弊，法律规定作出决定的机关与收缴罚

款的机构分离，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人

不得以任何形式截留、私分。的设定与执行要运用适当，罚

与过相当。

三、没收违法所得，没收非法财产。指国家行政机关根据行政

管理法规，将行为人的违法所获得的财物或非法财物强制无偿收

归国有的一项行政处罚措施。没收是一种较为严厉的财产罚，其

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执行领域具有一定程度的限定性，只有对那些为谋取非法收入而

违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。

四、责令停产停业。指国家行政机关对违反行政管理法规的工

商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或

经营活动权利的行政处罚，属于行为罚的一种。由于责令停产停

业的处罚将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的

行政违法行为才适用。

五、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。许可证与执照

指行政主管机关应公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许

申请人从事某种活动的书面文件。是公民、法人或者其他组织享

有的某种权利的凭证。暂扣或者吊销许可证、执照是指国家行政

机关，对违反行政管理法规的公民、法人或者其他组织依法实行

暂时扣留其许可证或执照，剥夺其从事某项生产或经营活动权利

的行政处罚。这是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力

罚。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。

六、行政拘留。指公安机关对于违反治安管理处罚条例的公民，

在短期内限制其人身自由的一种处罚措施，也是治安管理处罚措

施中最严厉的一种。行政拘留是限制公民人身自由的一种人身自

由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于其严厉性，因此

行政处罚法对于此种处罚的限制规定也是最严格的，只有法律能

够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方

性法规、规章等都不能设定此种处罚。

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七、法律、行政法规规定的其他行政处罚。上面所列六种处罚

只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种类。为了防止现

有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出现了

新的处罚措施而设定此项。

设定，是指对一项权力的创设和规定，“设定”不同于“规定”，

主要区别在于设定有创新之意。由于行政处罚的设定权首先涉及

的是立法权的划分问题，因此各国在行政处罚权的设定上，一般

遵循这样几条准则：一是行政处罚的设定权集中在代议机关(立

法机关)；二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确具体的授

权；三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。

本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，

这一项特别规定，具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的

规范性文件都不得规定涉及公民人身自由的行政处罚。人身自由

权是公民权利中最基本的一项权利，限制人身自由是一种相当严

厉的处罚，只有法律才可以规定此类处罚，即使是法律规定，也

要采取慎重的态度。

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行政法规是由国务院制定的。对于行政法规设定和规定行政处罚

权要掌握两点：第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法

规可设定其余各类行政处罚；第二，行政法规规定的行政处罚不

能超越已有的法律所规定的行政处罚的范围。本法给予行政法

规以行政处罚设定权，但同时给了一定的限制，这种限制包括前

面提到的两个方面：

一、关于设定权。行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，

这是一项硬性的原则性规定。除这项排除性规定外，行政法规可

以设定其余五类处罚。

二、关于规定权。法律对于违法行为已经作出行政处罚规定的，

行政法规如果需要，可以对法律作出具体规定。但行政法规关于

行政处罚的规定，不能超出原来法律所规定的行为、种类和幅度，

也就是说，法律对某些违法行为没有作出吊销许可证处罚的，而

仅作出处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类；法律已经

规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处

罚。

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地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委

员会制定和批准的、实施于本地区或某一地区的规范性文件。地

方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。本条对于地方性

法规设定行政处罚权也作了严格的限制性规定。本法对地方性法规的关于行

政处罚的设定权作出了两种不同情况的规定：

一、本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由，

吊销企业营业执照以外的行政处罚。省级地方人大对本省的特殊

问题(如禁放鞭炮、限制养犬等)制定地方性法规，或者在还没有

制定法律、行政法规(如计划生育等)时，可以先行制定地方性法规。这种法规

可以设定除人身罚和吊销企业执照外的各种行政处

罚。如果今后有了全国性的法律、行政法规，那么就要执行法律、

行政法规的规定，对不符合法律、行政法规的规定要进行相应的

修改。

二、本条第二款规定已经有了法律、行政法规的，地方性法规

可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规

定，予以具体化。但是，不得超越法律、行政法规关于哪些违法

行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的

幅度等的规定。

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一、关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章

可以规定的行政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行

为、种类和幅度范围之内。

二、关于规章的设定权，本条第二款规定，无法律、行政法规

规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者一定数量的罚

款。为了规范，的具体限额要报国务院根据不同情况予

以规定。

对于国务院的一些直属局，如工商、海关、税务、新闻出版、

技术监督局等，能否制定规章，从实际看需要，但法律只规定了

部、委制定规章。为了解决这一难题，本条规定，这些机构经国

务院授权可以适用规章设定行政处罚的规定。

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地方政府规章是指由地方政府制定的规范性文件，只有那些有规

章制定权的政府才能制定规章。这里的地方政府规章分为两层，

一层是省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，另一层是省会

市和国务院批准的较大的市制定的规章。地方政府规章与国务院

各部、委的规章在行政处罚设定权上的规定基本是一致的。因此，

既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，又要严格地控制

设定权的行使，形成目前的法律规定，即：

关于地方政府规章对于行政处罚的规定权，第一款规定，省、

自治区、直辖市政府和省会市以及国务院批准的较大的市政府规

定的规章，在不超越法律、行政法规或者地方性法规关于行政处

罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚的具体规定。(参见第十二条的注

释)

关于地方政府规章的设定权，第二款规定，没有法律、行政法

规和地方性法规规定的，属于地方政府创制的规章，对违反行政

管理秩序的行为；可以设定警告或者一定数量的行政处罚。

设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法

规、地方性法规相抵触。为了切实作好监督，规章中规定的

限额要由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

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。

我国法制体系或称立法体系是统一的，又是分层次的。法律由全

国人民代表大会及其常务委员会制定，行政法规由国务院制定，

地方性法规由各省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定，部

门规章由国务院各部、委制定，地方政府规章由各省、自治区、

直辖市政府和省会市、较大的市的政府制定。行政法规、地方性

法规；规章均不能与法律相抵触。

与这种立法体制相适应，我国法律结构呈多层次框架，其构成

为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等诸层次。

除此之外，还有众多的没有立法权的市、地、县区的规范性文件

等。实际情况是越往下的规范性文件越直接关系到广大众的切

身利益，即“越管用”。为了从立法上解决滥处罚这一问题，本

法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：

一、法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，

只能由法律规定；(第九条)

二、行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律

中对行政处罚有规定的，不能超越其范围；(第十条)

三、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照

以外的行政处罚。法律、行政法规已作出行政处罚规定的，不能

超越其范围；(第十一条)

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四、国务院部、委的规章可以设定警告、一定数量的行政

处罚。法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不能超越其范

围；(第十二条)

五、省、自治区、直辖市人民政府和省会市、国务院批准的较

大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量的行政处罚，

对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超

越其规定的范围。(第十三条)

另外，本法还明确写明了禁止性规定，即除以上规定之外，任

何非上述机构一律不许在规范性文件中设定行政处罚，否则都属

违法。

在一般情况下(例外情况下面讲)，只有有行政处罚权的行政机关

才能实施行政处罚；而且要在法定的范围内实施。首先，实施行

政处罚的行政机关要具有行政处罚权，这项职权是国家赋予的，

有行政处罚权的行政机关是国家法律或行政法规规定的，这些行

政机关具有与其管理对象相适应的行政处罚权。其次，行政处罚

要在行政机关的法定职权范围内实施，不同的行政机关有不同的

职权范围。

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本法规定了一个行政机关可以行使其他行政机关的行政处罚权，

当然对这种行政机关的授权要求是十分严格的，要由国务院或者

经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。另外，本条

还强调限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。这样规定

是比较严谨的，因为，在我国，限制人身自由的行政处罚权只能

属于公安机关，这是保护公民人身权利所必须的。

依本条规定，具有管理公共事务职能的组织也可能成为实施行政

处罚的主体，但必须要符合一定的条件。首先，该组织必须经过

法律、法规授权；其次，该组织具有管理公共事务的职能；第三，

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织必须在法定职权

范围内实施行政处罚。

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受委托实施行政处罚的行政机关或组织是对实施行政处罚主体

的补充。但是为了防止乱处罚的情况出现，必须要对行政处罚的

委托加以限制，本条对进行行政委托的程序及委托机关的责任作

了严格规定。

一、行政机关只能将行政处罚权委托给符合本法第十九条规定

条件的组织，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处

罚。本法第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：(一)

依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和

业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件

组织进行相应的技术检查或者技

术鉴定。”(此条具体内容下面还要讲到)

二、行政机关只能依法在其法定权限内进行委托。行政机关进

行委托必须有法律、法规或规章的明文规定。

三、受委托实施行政处罚的组织在委托范围内，以委托的行政

机关名义实施行政处罚，委托行政机关对受委托的组织实施行政

处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委

托行政机关对受委托行政机关或者组织实施的行政处罚行为应

当负责监督，并对该行为后果承担法律责任。受委托的行政机关

实际上是代表委托它的行政机关实施行政处罚，即在委托的权限

范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚，如果受委托的行政

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机关或组织违法实施行政处罚权，那么由委托机关承担法律后

果。因此委托机关要对受委托机关进行监督，这实际上也是对自

身权益的保护。

四、受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政

处罚。受委托的组织本身并不具有行政处罚权，它行使的行政处

罚权是别的行政机关赋予的，它不具有委托权，因此不能再行委

托。法定授权与行政机关委托有明显的区别。授权是法律、法规

明确授予非行政机关行政处罚权；委托是有行政处罚权的行政机

关将其行政处罚权委托给行政机关或者组织行使。依法授权的组

织以自己的名义行使行政处罚权；而受委托的行政机关或者组织

只能以委托机关，而不能以自己的名义独立行使行政处罚权，这

是委托与法定授权的根本区别之所在。

一、受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。所

谓事业组织是相对企业单位而言，一般是指为国家社会创造或改

善生产条件，从事为工农业生产服务活动，为满足人民教育、卫

生等事业需要而设立的不以营利为目的的单位。本条规定的事业

组织应是具有管理公共事务职能的组织。

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二、必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。

被委托的组织必须拥有熟悉有关的法律、法规、规章和有关业务

的工作人员。这样方能严谨有效地实施行政处罚。三、对违法行为需要进行

技术检查或者技术鉴定的，应当有条

件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。受委托组织应当具有相

应的技术检查或技术鉴定的条件，即必须具有技术检查或技术鉴

定的设备和水平等等。这是委托与法定授权的根本区别之所在。地域管辖，

也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横

向划分其和其所属部门(含其他有处罚权的机关或组织)在各管辖区内实施行政

处罚的权限分工。简单讲，就是行政处罚由违法

行为发生地的行政机关管辖。

违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。

受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现

地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机

关管辖。

一、从行政处罚的目的来看，行政处罚是以行为事实的发生

为依据的。行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对被破坏了

的(关系、过程、财产等)迅速予以恢复，对良好的予以维持并加

24

以促进，使其发展。这些都必须通过对违法行为实施制裁，对合

法行为予以保护、鼓励来实现。

二、从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖应以行为发

生地为依据。受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的范

畴。对侵权行为的处理，一般都采取属地主义原则。因此，行政

处罚法也规定了行政处罚管辖的属地原则。

三、行政处罚管辖的效率原则，也要求行政处罚的地域管辖，

应根据行为发生地来确定。

行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行

政处罚权的行政机关管辖。(一)管辖的区域要适中。(二)管辖与

机构设臵相适应。(三)与我国行政机关的实际分工有关。只有那

些依法代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上法律关系，

并依法获得行政处罚权，代表国家在某一领域实施行政处罚的行

政机关，才能成为行政处罚的主体，也只有这些具有行政处罚主

体资格的行政机关，才能获得行政处罚管辖权。同时，为了防止

出现管辖空白，本法规定，如果法律、行政法规有特别规定的，

按特别规定管辖。

指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关

对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关

25

在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情

况。

条文中所说的“管辖发生争议”是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，

发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商

达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各

方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应

当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政

机关管辖。共同上一级行政机关，因发生争议各方的关系不同而

不同。第一，如果争议各方是同一政府所属的两个以上行政机关，

那么，行使指定管辖权的机关就是本级人民政府。第二，如果争

议各方是不同级政府所属的两个以上行政机关，那么行使指定管

辖权的机关就是争议各方中级别最高的行政机关所属的人民政

府。第三，如果争议各方是两个以上人民政府，那么行使指定管

辖权的机关就是这些政府的共同上一级人民政府。另外，需要作

一下说明的是，上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行

使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为。因此，上级机关行

使指定权时，要依法作出指定决定，制作指定决定书。否则，难

以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，

失去法定依据。

26

本条规定的移送管辖是指无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机

关处理。违法行为如果构成犯罪，根据刑事优

先原则，应首先追究行为人的刑事责任，行政机关必须将案件移

送司法机关，依法追究刑事责任，不能以罚代刑。这样，有利于

实现刑罚的功能，有效地打击犯罪。从概念上来讲，行政违法

行为是行政管理相对人所实施的违反行政法律规范而依法应当

追究行政法律责任的行为。刑事违法行为是行为人实施的违反刑

事法律规定而依法应当追究刑事责任的行为。根据《中华人民共

和国刑法》第十条的规定，“一切危害国家主权和领土完整，危

害无产阶级专政制度，破坏社会主义革命和社会主义建设，破坏

社会秩序，侵犯全民所有的财产或者劳动众集体所有的财产，

侵犯公民私人所有的合法财产，侵犯公民的人身权利、民主权利

和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处

罚的，都是犯罪”。在具体的执法实践过程中，界定行政违法与

犯罪主要看该行为是触犯了刑事法律的规定，还是违反了行政法

律法规。

行政处罚的补救性功能，主要是通过阻止、矫正行政违法行为，

责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序而体现

的。责令当事人改正或者限期改正违法行为，是指行政机关要求

违法当事人作为或不作为，使其中止违法行为，令违法当事人履

27

行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状

态。行政处罚的目的之一是着眼于行为人的未来行为，并不只是

已存在的违法行为。行政违法行为侵犯了国家管理秩序，损害了

公民、法人和其他组织的权利，行政机关以国家强制力为手段，

对违法行为当事人处以行政处罚。因此，行政处罚是一种手段，

是为了预防破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生。

一事不再罚是行政处罚的重要原则之—。一事不再罚原则是指对

违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予

两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的

共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从

其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一

法律依据。坚持一事不再罚原则，应当把握两个要点：第一是，同一违法行

为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处

罚；第二是，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给

予同一违法行为行政处罚。为此，要明确一个问题，一事不再

罚与并处和不同机关对同一违法行为进行不同的处罚是几个不

同的概念。并处是同一机关对同一违法行为给予不同形式的处

罚，这是法律、法规和规章所允许的。同一法律规范规定不同行

政机关对同一违法行为有处罚权，亦是合法的。坚持一事不再罚

原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩

28

大解释，使违法者逃脱应受的处罚。是行政机关强制违法当事人承担金

钱给付义务，在一定期限内交纳一定数额钱款的处

罚形式。本条规定的对违法当事人的同一违法行为，不得给予两

次以上的的行政处罚，对限制行政机关的随意性，限制和杜

绝乱、滥现象，做到公正处罚，使违法行为与行政处罚

相适应，保护当事人的合法权益，都具有很大作用。不同法律

规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不

同法律规范的情形。这种现象在理论上称为规范竞合。对于规范

竞合，刑法中适用特别法优于普通法的原则。从规范竞合这一法

律现象出现的原因看，刑法和行政处罚法领域的规范竞合具有共

同性，在处罚的适用上，也应该具有相通之处。但是，与刑法不

同的是，行政处罚法所设定的罚种之间不像刑法罚种那样具有明

显轻重不同的等级顺序。本条的具体规定，采取了对违法当事人

的同一违法行为，不得给予两次以上的行政处罚，将这

一处罚形式确立在一事不再罚的“罚”范围内。而如果其他法律

规范规定了其它形式的处罚，则可以作出相应的处罚。

责任年龄是指行为人对自己的违法行为负法律责任必须达到的

年龄。根据《中华人民共和国宪法》第三十四条、《中华人民

共和国未成年人保护法》第二条、《中华人民共和国民法通则》

29

的相关规定，本法规定，十四周岁到十八周岁的公民属于限制行

政责任时期，十四周岁以下属于无行政责任能力时期。不满十四

周岁的人，尚不具备行政责任能力，所以，不满十四周岁的人有

违法行为的，不予行政处罚，责令其监护人加以管教。《中华人

民共和国治安管理处罚条例》第九条、《中华人民共和国刑法》

都有相关规定。条文中所说的“监护人”是指对未成年人的人

身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。《中

华人民共和国民法通则》第十六条对此有明确规定。只有在不存

在上一项中规定的监护人，或者所规定的监护人没有监护能力的

情况下，下一项中的人才有资格成为实际的法定监护人。如果几

个顺序的监护人都不存在或者都没有监护能力时，“由未成年人

的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委

员会或者民政部门担任监护人。”已满十四周岁不满十八周岁

的人，具有限制行政责任能力。这一年龄阶段的人，虽然已具有

一定的识别能力，可以对自己的某些行为负责，但毕竞社会知识

缺乏，还不具有完全辨认和控制自己的能力，不能完全预见自己

的行为可能对社会发生危害的结果，也不能完全理解自己的行为

的法律后果，所以，已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为

的，从轻或者减轻行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条

例》第九条、《中华人民共和国刑法》第十四条都有相关规定。

行政处罚原则之一——处罚与教育相结合原则，说明行政处罚不

是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段与教育的手段结合起

来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护团结的社会局

30

面。

精神病人有违法行为，不予行政处罚的规定，是以精神病人

在行为时的无责任能力状态为根据的。无责任能力状态，是指精

神病思者在精神病发作时，他的正常的精神活动发生了紊乱现

象，因而不能辨认或者控制自己的行为。这是法律规定精神病人

对自己的违法行为不负行政责任的理由。《中华人民共和国治安

管理处罚条例》第十条、《中华人民共和国刑法》第十五条对此

作了明确规定。间歇性精神病人在实施违法行为时，如果精神

是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，应当给予行政

处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条、《中华人

民共和国刑法》第十五条都有相关规定。在处理精神病人，特

别是间歇性精神病人实施的行政违法行为案件时，必须请有关人

员进行科学鉴定，并进行认真细致的调查研究，全面了解行为人

的各方面情况，特别是实施违法行为前后的精神状态。只有确定

违法当事人在实施违法行为时确实处于精神病状态，而且，由于

这种病症而不能辨认或者不能控制自己的行为，才能认定为无责

任能力，应当责令其监护人严加看管和。条文中所说的“监

护人”是指对精神病人的人身、财产以及其他一切合法权益，依

31

法予以监督与保护的人。《中华人民共和国民法通则》第十七条

有明确界定。规定中的各个顺序，是在法定的上一顺序的监护人

不存在或者不具有监护能力的情况下，方可确认下一顺序的监护

人为法定监护人。“对担任监护人有争议的，由精神病人的所在

单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对

指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”如果规定的几个顺序

的监护人均不存在或者均无监护能力，“由精神病人的所在单位

或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护

人。”监护人履行监护职责，不仅是对被监护人应尽的义务，也

是为了维护正常的社会秩序，对国家和社会应尽的义务。《中华

人民共和国民法通则》第一百三十三条作了具体规定。

从轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻的处罚或者

较少的。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二

十一条的规定。减轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻处罚种

类。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第

二十二条的规定。不予处罚是指对当事人作有违法行为的宣告，但免除其行

政处罚。从轻、减轻或者不予行政处罚的规定，实

32

际上是赋予行政机关一定的自由裁量的权力，便于行政机关灵活

地运用自己的权力。自由裁量权是指法律赋予行政机关根据具体

情况，自行决定实施的一种权力。行政机关在具体运用这一权力

时，必须遵循行政处罚的公正原则以及行政处罚与违法行为相适

应原则。所谓公正原则，就是公平正直、没有偏私，要求行政

机关对违法当事人公正对待，一视同仁，体现法律面前人人平等

的社会主义法制原则。所谓行政处罚与违法行为相适应原则，就

是指行政处罚必须与当事人的违法行为的事实、性质、情节及社

会危害程度相适应，轻重有度。条文中所说的几种从轻或者减轻行政处罚的

情形中，“主动消除或者减轻违法行为危害后果

的”：这里的关键是“主动”，是违法当事人对实施违法行为的

补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后

果。“受他人胁迫有违法行为的”：是指在现实生活中，有些

人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威**或者强

制。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在

违法过程中所起的作用也较小。“配合行政机关查处违法行为有立功表现

的”：这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以

补救的最积极的体现。配合行政机关查处违法行为，包括揭发检

举违法行为，向行政机关主动提供材料和案件线索，积极做有关

当事人的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。“其

他依法从轻或者减轻行政处罚的”：行政违法行为的形式和种类

繁多，从轻或者减轻行政处罚的情节也很复杂，不可能在法中全

部罗列详尽，除上述三种适用倩节外，还有其他依法可以从轻或

33

者减轻的情节。条文中所说的不予行政处罚的情形是“违法行为

轻微并及时纠正，没有造成危害后果”。在这里，违法行为轻微、

及时纠正与没有造成危害后果是统一的，不可分割的。

条文中所说的拘役，是指短期剥夺犯罪分子的人身自由，就近强

制进行劳动改造的刑罚方法。拘役的期限为十五日以上，六个月

以下。数罪并罚时，拘役最高不超过一年。有期徒刑，是指剥夺犯罪分子一

定期限的人身自由，并实行强制劳动改造的刑罚方

法。有期徒刑的期限为六个月以上，十五年以下。数罪并罚或者

无期徒刑减为有期徒刑时，有期徒刑最高不超过二十年。行政拘留，是指行

政机关短期剥夺或者限制行政违法当事人人身自由

的处罚方法。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的拘留

期限为一日以上，十五日以下。行政处罚与刑罚合并适用，是

当行政处罚与刑罚发生竞合时的解决办法。所谓行政处罚与刑罚

竞合，是指同一违法行为同时触犯了刑法和行政处罚规范。如果

出现行政处罚与刑罚的适用范围竞合的问题，其具体规则是：行

政机关受理某一案件时，如果无法判断违法行为是否构成犯罪，

可以先行适用行政处罚。当发现违法行为已构成犯罪时，应及时

追究当事人的刑事责任，将案件移送到人民法院。当人民法院判

34

处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，

应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给

予当事人的，应当折抵相应罚金。《中华人民共和国刑法》

第一百一十六条的规定就是行政处罚与刑罚合并适用的一个典

型例子。在行政处罚与刑罚所剥夺的权益的性质或者所指向的

对象物相同的情况下，允许刑罚吸收行政处罚。此外均可合并适

用。行政机关已经适用了人身罚和财产罚，该行政处罚应折抵相

应刑罚。对此，曾经作过司法解释。如1957年最

高人民法院《关于行政拘留日期应否折抵刑期等问题的批复》中

讲到，“关于人民检察院或被害人对因违警行为而受过行政拘留

处分的人又向人民法院提起公诉或自诉的，如果被告人的行为构

成犯罪，应予处刑的，法院应予受理。如果被告人被判处刑罚的

犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为，其被拘留的

日期，应予折抵刑期；如果被判处刑罚的是另一犯罪行为，则其

被拘留的日期当然不应折抵刑期。”行政处罚追责时效是指行政机关追究违

法行为当事人的行政法

律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不

再追究行政法律责任。本条第一款具体规定了行政处罚的追责

35

时效为二年。同时，针对某些特殊形式的行政违法案件，本法规

定，如果其他法律对时效有特殊规定的，依其它法律规定的时效

执行。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十八条的

规定。本条第二款明确了追责时效的起算方法。这里所指的“违法行为发生

之日”，即指违法行为停止之日。所谓“违法行为有

连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行

为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施

性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定

时间内所实施的处于继续状态的违法行为。行政处罚法第5章

第30节一、违法行为，是指违反法律、行政法规、地方性法规或者规章

的行为。只有行为人作出了违法行为，并且，对该违法行为依法

应当给予行政处罚的，行政机关才能依法对其作出相应的行政处

罚。二、违法事实，是指行为人违反行政管理秩序的事实，包括行为人的具

体违法行为，以及其违法行为的性质、情节和社会

危害程度等方面的重要事实。只有违法事实清楚，证据确凿的，

行政机关才能对行为人给予行政处罚；行为人的违法事实没有查

36

清或者证据不足的，行政机关不能作出行政处罚决定。告知程序是行政处罚

的必经程序。“告知”，对于当事人来说，

是其法定的权利；而对于行政机关来说，则是其法定的义务。实

施行政处罚，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，如果行

政机关未依法履行告知程序即作出行政处罚的决定，就违反了本

法规定。行政机关履行告知义务，必须是在作出行政处罚决定之

前，这是保障当事人享有的告知权利的需要。如果行政机关在作

出行政处罚决定之后才予以告知，则属于违反了法定程序。告知

的内容包括：告知当事人其违法事实、对其给予行政处罚的理由

和所依据的法律、法规；告知当事人其依法享有的陈述、申辩、

申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利。行政处罚法第六条

已明确规定了公民、法人或者其他组织的权利。

陈述，是指当事人表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证

据。申辩，是指当事人进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见

37

和证据。行政机关实施行政处罚的过程中，无论是适用简易程序，

还是适用一般程序，当事人都享有陈述权和申辩权。从当事人的角度讲，陈

述和申辩是行政处罚法规定的当事人所享有的重要

权利，当事人有权为自己的行为作出陈述、说明、解释和辩解；

从行政机关的角度讲，听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚法

规定的其必须履行的法定义务，在当事人未明确表示放弃此项权

利的情况下，未经当事人陈述和申辩，行政机关不应给予当事人

任何种类的行政处罚。当事人提出的事实、理由和证据，包括其

没有违法的行为，不应受到行政处罚的事实、理由和证据，也包

括其违法行为情节较轻，应受较轻的处罚的事实、理由和证据。

符合以下条件的，行政机关执法人员才能当场作出行政处罚决

定：一、违法事实确凿。是指当事人确有违法事实，换句话说，

就是能够证明当事人具有违法行为的证据确实清楚、充分。违法

事实没有查清的，不能给予行政处罚。二、有法定依据。是指有法律、行政

法规、地方性法规和规章作为行政处罚的依据。没

有法定依据的行政处罚无效。三、符合本法规定的行政处罚的

种类和幅度。本法规定可以当场作出决定的行政处罚的种类是：

和警告。并且，当场作出决定的行政处罚还必须符合本法规

38

定的幅度，即：对公民处以的数额必须在五十元以下，对法

人或者其他组织处以的数额必须在一干元以下。警告、五

十元以下(对公民作出的)、一千元以下(对法人或者其他组织作出

的)，是处罚程度较轻的一类行政处罚。对于这一类

行政处罚，在当事人的违法事实确凿并有法定依据的前提下，行

政机关执法人员可以当场作出，而不必依一般程序作出。依照简

易程序作出的行政处罚决定是由行政机关的执法人员当场作出

的，这一点与一般程序不同，在一般程序中，行政处罚决定是经

调查程序后由行政机关负责人或者其集体经审查后作出的。但必

须明确的是，不论是行政机关执法人员当场作出行政处罚决定，

还是行政机关负责人或者其集体作出行政处罚决定，都是以该行

政机关的名义作出行政处罚决定的；其都是在代表该行政机关行

使着法定的行政管理职权，而不是以行政机关执法人员或者负责

人个人的名义作出的行政处罚决定。

一、表明执法身份。即通常所说的“亮

证”处罚。了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利；当

39

其对当事人当场作出行政处罚决定时，必须向当事人出示其合法

的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表

的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。二、填写并

交付行政处罚决定书。行政处罚决定书是行政机关出具的、载明

该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文

书。行政处罚决定书是被处罚人依法申请行政复议或者提起行政

诉讼的法律上的依据。得到行政处罚决定书，也是当事人应有的

权利。三、行政处罚决定书中所必须载明的事项。包括：当事

人的违法行为、作出行政处罚所依据的规范性文件、数额、

时间、地点以及作出行政处罚的行政机关的名称。执法人员应当

在行政处罚决定书上签名或者盖章。四、执法人员当场作出行政

处罚决定后，必须依法向其所在的行政机关备案。执法人员是代

表其所在的行政机关履行行政管理职权的，行政机关对其工作人

员负有监督的职责。

如果当事人对当场作出的行政处罚决定不服，其有权依法申请行

政复议或者提起行政诉讼。关于申请行政复议或者提起行政诉讼

的有关规定，将在第四十五条的释义中作介绍。

40

除当场作出行政处罚的以外，在作出行政处罚决定之前，都必须

经过调查程序。前已论述，行政机关给予行政处罚，必须查明事

实，以事实为根据。这里的事实，包括行为人的行为违法的事实，

以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实。调

查的目的，就是为了查清这些违法事实，获得有关证据。

一、在调查程序中行政机关可以采取的执法手段，包括以下几

种：1．进行调查、了解、询问，以掌握有关事实。2．依法进行检查。检

查，是查明事实和获取有关证据所需要的执法手段。

本法明确规定，依照法律、法规的规定，行政机关可以进行检查。

也就是说，只有法律、法规授予其行政检查权的行政机关才可以

41

依法采取检查手段。3．抽样取证。对于与产品质量有关的行政

处罚案件，抽样取证是比较适当的调查执法手段。4．登记保存

证据。在证据有灭失的可能或者以后难以取得的情况下，行政机

关可以对该证据进行登记，并保存于一定地点，任何人不得予以

销毁或者转移。登记保存证据，必须经行政机关负责人批准。并

应于七日内作出处理决定。二、调查程序中执法人员、当事人或者有关人员

应当履行的相应义务。在行使调查或者检查的职权

时，必须有两名以上执法人员在场；并且，执法人员应当向当事

人或者有关人员出示表明其执法身份的证件；在进行询问或者检

查时，执法人员还应当依法制作笔录。在执法人员进行调查工作时，当事人

或者有关人员应当予以配合和协助，应当如实回答，

不作虚伪陈述；不得阻挠执法人员的调查工作；不得销毁或者转

移有关证据。三、调查程序中执法人员的回避制度。执法人员

应当回避的事由有以下几种：1．执法人员是本案当事人或者是本案当事人的

近亲属；2．执法人员或者其近亲属与本案当事人

有直接的利害关系；3．执法人员或者其近亲属与本案当事人有

其他关系可能影响案件的公正处理的。具有上述情形之一的，执法人员应当

请求回避。如果当事人认为执法人员具有上述情形

之一，也可以向行政机关提出要求执法人员回避的请求。要求执

法人员回避的请求提出后，由该执法人员所在的行政机关的负责

人决定该执法人员是否应当回避。需要指出的是，对于执法人员

在调查取证过程中所掌握的个人秘密、商业秘密和国家秘密，任

何人没有正当理由不得将这些秘密用作证明案件以外的其他目

42

的，不得泄露给其他个人或者组织。否则，因其泄露行为而给公

民、法人、其他组织或者国家所造成的损失，泄露秘密的人应当

依法承担相应的法律责任。

在行政处罚的一般程序中，行政处罚决定的作出还必须经过审

查程序。这也是一般程序与简易程序的不同之处。一般程序适用

于违法情节比较复杂、处罚幅度较重的行政处罚案件，对于这类

行政处罚决定的作出，必须严格审查和把关，不能轻率作出。调查结束后，

执法人员将调查结果和处理意见送交行政机关负责人

进行审查。行政机关负责人或者其负责人集体对调查结果进行充

分、认真的审查后，根据不同情况，分别作出以下决定：一、对于行为人确

有应受行政处罚的违法行为的，根据其违法行为的

情节轻重及违法事实的性质、社会危害程度等具体情况，依据有

关法律法规的规定，作出相应的行政处罚决定。相应的行政处罚，

是指其种类、幅度等与违法行为和违法事实相适应的行政处罚。二、对于行

为人确有违法行为，但是违法行为的情节较轻，社会

43

危害性较小，依法可以不给予行政处罚的，作出不予行政处罚的

决定。三、对于违法事实不能成立的即没有证据能够证明行为

人确有违法事实的，不得给予行政处罚。四、对于违法行为已构成犯罪的，

移送有关司法机关依法处理。1．犯罪是社会危害性最为严重的一种违法行为。犯

罪属于违法行为，但违法行为不

一定构成犯罪，只有违法行为的社会危害性达到了一定的严重程

度的，才构成犯罪。2．犯罪是依法应受到刑罚处罚的行为。对

犯罪的侦查、审查起诉、审判，应当分别由公安机关(检察机关

也有一部分侦查权)、检察机关、审判机关来行使。因此，行政

机关负责人经过审查，认为行为人违法行为的社会危害性相当严

重，已经构成犯罪的，则应当依法移送有关司法机关进行处理，

使具有犯罪行为的人依法受到刑罚的处罚，而不能以行政处罚代

替刑事处罚。需要指出的是，本条规定，对于情节复杂或者重

大的违法行为给予较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集

体讨论决定。应该明确的是，重大复杂案件，行政处罚决定的作

出，要由行政机关的负责人集体讨论决定的规定，与行政首长负

责制并不矛盾。审查程序是一般程序中具体办案与决定处罚分

开的体现。本法规定，行政处罚案件调查程序的具体工作，由其

他执法人员办理。而审查程序的工作，即对调查结果进行审查、

进而作出相应决定的工作，则要由该行政机关负责人或者其负责

人集体去做。应的法律责任。

44

行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依

法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是行

政机关针对特定的公民、法人或者其他组织作出行政处罚的书面

证明；是被处罚人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法律上

的依据。因此，行政机关必须出具行政处罚决定书。

根据本条规定，行政机关应当在宣布行政处罚决定后当场将行

政处罚决定书交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内将行

政处罚决定书送达当事人。有关送达方式，依照民事诉讼法的有

关规定执行。关于送达方式，民事诉讼法具体规定了以下几种：一、直接送

达。送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达

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人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法

人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要

负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代

理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代

收人的，送交代收人签收。受送达人、受送达人的同住成年家属、法人的法

定代表人、其他组织的主要负责人、法人或者其他

组织的负责收件的人、诉讼代理人或者代收入在送达回证上的签

收日期为送达日期。二、留臵送达。受送达人或者他的同住成

年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者

所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和

日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达

人的住所，即视为送达。三、委托送达。直接送达诉讼文书有困难的，可以

委托其他人民法院代为送达。四、邮寄送达。直

接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达，以回执上注明的收件

日期为送达日期。五、转交送达。受送达人是军人的，通过其

所在部队团以上单位的政治机关转交。受送达人是被监禁的，通

过其所在监所或者劳动改造单位转交。受送达人是被劳动教养

的，通过其所在劳动教养单位转交。六、公告送达。受送达人下

落不明，或者通过其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告

之日起，经过六十日，即视为送达。以上民事诉讼法规定的送达

方式，在送达行政处罚决定书时均可适用。

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根据本条规定，如果行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定

之前，没有依法履行告知义务，或者拒绝听取当事人的陈述或者

申辩，则属于违反了有关的法定程序，因而其相应作出的行政处

罚决定不能成立。同时，法律也规定了一种例外情况。在实施行

政处罚的过程中会出现这样的情况，行政机关及其执法人员已经

依法履行了告知当事人陈述或者申辩权利的义务，而当事人自

愿、明确地表示放弃该项陈述或者申辩权利。这种情况，不属于

行政机关及其执法人员违反该项法定程序的情况。

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听证程序，是指行政机关在作出行政处罚决定之前听取当事人的

陈述和申辩，由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论

和反驳，从而查明事实的过程。听证程序赋予了当事人为自己辩护的权利，

为当事人充分维护和保障自己的权益，提供了程序

上的条件。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主

张，提出有利于自己的证据；有权为自己辩解，反驳不利于自已

的证据；有权与执法人员进行对质和辩论。

一、听证程序的主持人和参加人。听证程序的主持人由行政

机关在本机关内熟悉业务的人员中指定，但本案的调查人员不能

担任本案听证程序的主持人。

二、哪些行政处罚可以组织听证程序。本条明确规定，对于

责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等行政处罚，

可以组织听证程序。

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三、告知程序。本法规定，行政机关作出责令停产停业、吊

销许可证或者执照、较大数额等行政处罚之前，应当告知当

事人其将受到该种行政处罚，并告知当事人有要求举行听证的权

利。这是行政机关必须履行的告知程序，未履行这一程序而作出

的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等行政处

罚不能成立。

四、听证程序因当事人要求而举行。当事人得知自己将受

到责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等行政处

罚；并且与行政机关在违法事实的认定等方面有重大分歧时，其

有权要求举行听证。听证程序因当事人要求而举行，对于行政机关因组织听

证而支出的相关费用，当事人不予承担。

五、关于听证程序，本条还作了如下一些具体规定：

1．当事人要求听证的期限。当事人应当在行政机关告知后

的三日内，向该行政机关提出要求听证的请求。这里的“三日内”

是一个固定期限，本法没有作出可以延长的规定。

2．行政机关在听证的七日前，应当通知当事人举行听证的

时间、地点。在行政组织听证之前，应当给当事人以必要的准备

期限，本法将这一期限规定为七日。行政机关必须履行在听证的

七日前将举行听证的时间和地点通知当事人的义务。

3．一般情况下，听证程序应当公开举行。但是，本法也规

定了几种例外情况，即出于保守国家秘密、商业秘密和个人隐私

的需要，凡是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的听证程序，

不公开举行，不予公告，不允许无关人员旁听，也不允许新闻工

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作者进行采访报道。国家秘密，是指关系国家安全和利益，依照

法定程序规定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。商

业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有

实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。个人隐

私，是指公民个人不愿公开的、与其人身权密切相关的、隐秘事

件或者事实。

4．听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。为确保听证程序的公正性，

本法规定，听证由行政机关指定的、该行政机

关内熟悉相关业务的、非本案调查人员的工作人员主持。如果当

事人对主持人有异议，那么他有权申请该主持人回避。如果行政

机关认为当事人的异议申请成立，则应该另行指定听证程序的主

持人。

5．当事人可以亲自参加听证程序，也可以委托他人参加听证程序。参加听证

是当事人的权利，当事人可以自己行使这一权

利，亲自参加听证程序，自己进行陈述、辩解、反驳和辩论；也

可以委托他人代理自己去行使这一权利，由他人代理自己参加听

证程序。当事人如果委托他人代理，则需履行法定的委托手续；

代理人代理他人参加听证，则需有委托人的明确授权，也就是说，

听证程序中当事人的代理人必须有合法的代理权。关于代理人的

人数，本法规定限于一至二人。

6．举行听证时，当事人有权与调查人员进行辩论和质证。在听证程序中，针

对调查人员提出的当事人违法的事实、证据以

及作出相应行政处罚的建议，当事人有权提出对自己有利的证

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据，反驳对自己不利的证据；有权提出自己的意见和主张；有权

与调查人员进行辩论、质问和对证。

7．对于整个听证程序，行政机关应当制作笔录。笔录应当

准确无误。行政机关工作人员应当将笔录交予当事人进行审核，

如果当事人认为笔录中关于其陈述、申辩和反驳等内容的记载，

与其自己所述的内容不符的，应当向行政机关提出，行政机关应

当予以更正。当事人经审核笔录认为无误的，应当在笔录上签字

或者盖章。

六、当事人对限制人身自由的行政处罚异议的，依照治安管

理处罚条例的有关规定执行。依照治安管理处罚条例第四十条第

二款规定，被处罚人对行政拘留处罚有异议，申请行政复议或者

提起行政诉讼的，行政机关可以要求被处罚人或者其家属提供担

保人或者保证金，被处罚人或者其家属能够依法提供的，则暂缓

执行对被处罚人的拘留处罚。

人身权是宪法规定的公民的基本权利之一。人身罚(行政拘

留)的实施，必须采取慎重的态度。实行担保制度，可以保障公

民有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。

根据第三十八条的规定，听证程序结束后，要由

行政机关负责人或者其集体，根据听证程序的调查结果，分别不

同情况，依法作出有关决定：

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一、对于行为人确有应受行政处罚的违法行为的，则根据其

违法行为的情节轻重及违法事实的性质、社会危害程度等具体情

况，依据有关法律法规的规定，作出相应的行政处罚决定。

二、对于行为人确有违法行为，但是违法行为的情节较轻，

社会危害性较小，依法可以不给予行政处罚的，作出不予行政处

罚的决定。

三、对于违法事实不能成立的，即没有证据能够证明行为人

确有违法事实的，不得给予行政处罚。

四、对于违法行为已构成犯罪的，移送有关司法机关依法处

理。以保障公民有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政

诉讼的权利。

第六章行政处罚的执行行政处罚决定一经依法作出，即发生法律效力，当事

人应当自觉

履行行政处罚决定。当事人履行行政处罚的期限，是指行政处罚

决定书中所载明的履行期限。一般情况下，当事人应当在规定的

履行期限内及时履行行政处罚决定，这是行政管理的效率原则所

要求的。但是，当事人如果按期履行行政决定确有困难，可

以向作出决定的行政机关申请延期或者分期履行，经行政机

关同意后，当事人可以延期或者分期履行。当事人在法定期限内

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既不履行行政处罚决定，也未提出延期或分期履行的申请或者提

出的申请未被批准的，行政机关可以依法采取执行措施。

一、当事人对行政处罚决定不服，有权申请行政复议和提起行政

诉讼。行政复议和行政诉讼是行政处罚救济制度的两种方式。行

政处罚的救济，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。

依照行政复议条例和行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组

织如果对行政机关作出的行政处罚决定不服，有权申请行政复议

或者提起行政诉讼。

二、当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚原

则上不停止执行。行政处罚决定一经作出，就具有了法律效力，

即公定力、拘束力、执行力。公定力，是指对行政处罚决定原则

上推定为合法，在未依法予以撤销或者变更之前，任何人都不能

否定其效力。拘束力，是指行政处罚决定在被依法撤销或者变更

之前，行政机关和当事人都应当承认该决定有效并受该决定约

束。执行力，是指当事人对依法作出的行政处罚决定负有自觉履

行和按期履行的义务。行政法最重要的原则之一，即公务连续性原则。具体

到行政处罚决定的执行问题上，本条规定，行政处

罚不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行，但

是，法律另有规定的除外。对于这一例外规定。可以参照行政复

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议条例和行政诉讼法的有关规定。行政处罚属于行政机关作出

的具体行政行为。关于具体行政行为是否因公民、法人或者其他

组织申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行的问题，行政复

议条例第三十九条和行政诉讼法第四十四条都作了相应的规定。根据本条规

定，除依法予以当场收缴的外，作出行政处罚决

定的行政机关及其执法人员不得自行收缴，而应当由被处罚

人自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚

款。银行应当收受，并将直接上缴国库。这里，关于被

处罚人应当自收到处罚决定书之日起十五日内缴纳的规定，

是行政处罚法对行政决定的履行期限作出的统一规定。

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执法人员当场作出行政处罚决定后，遇有下列情形之一，执法人

员可以当场收缴：一、数额是二十元以下的。这种情

况下，由于数额较小，实行当场收缴的制度比较切实可行。二、不当场

收缴事后将难以执行的。这是对一些流动经营的

人员作出的决定。针对这种情况，规定执法人员可以当场收

缴。

在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依法作出

决定后，如果当事人认为由其到指定的银行去缴纳确有实际

困难，当事人可以提出当场缴纳，经当事人要求后，行政机

关及其执法人员可以当场收缴。未经当事人提出当场缴纳罚

款的要求，行政机关及其执法人员不得违反当事人的意愿而当场

收缴。

55

行政机关及其执法人员当场收缴后出具的收据，必须是

省、自治区、直辖市财政部门统一制发的。如果行政机关或者其

执法人员不出具收据，或者其出具的收据不符合法律规定，

即不是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的收据，当事人则

有权拒绝缴纳。执法人员应当自当场收缴之日起二日内，将当场收

缴的罚

款，交到其所在的行政机关，行政机关应当自收到交来的之

日起二日内将缴付指定的银行；对于在水上当场收缴

的，执法人员应当自抵岸之日起二日内，将在水上当场收缴的罚

款，交到其所在的行政机关，行政机关也应在二日内将交来的罚

款缴付指定的银行。

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行政机关依法可以采取的执行措施有以下三种：一、当事人逾期不缴纳罚

款，又未提出延期或分期缴纳的申请，或者虽然提出

了申请但未获批准的，行政机关可以对当事人每日加处原数

额的百分之三的；二、当事人逾期不履行决定，而又

无任何正当理由的，行政机关可以依法将查封、扣押的财物拍卖，

将拍卖款抵缴，或者依法将冻结的存款划拨抵缴人三、

行政机关可以申请人民法院依法强制执行。

本条规定，如果按期履行决定确有困难，当事人可以向作出

决定的行政机关提出延期或者分期缴纳的申请，经行政机关

批准后，当事人可以暂缓或者分期缴纳。

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行政机关依法没收的非法物品，大致可以分为三类，一类是具有

使用价值，依法可以继续流通的物品；一类是依法应当予以销毁

的物品；一类是依法禁止流通的物品。根据本条规定，除依法应

当予以销毁的物品外，行政机关应当将其依法没收的非法财物公

开进行拍卖，或者按照国家有关规定处理，而不能自行作价出卖

或者低价处理。罚没财物的所有权应当归国家，而不应当归有罚没权的国家

行政机关。根据本条规定，行政机关及其工作人员

应当将其收缴的罚没财物全部上缴国库，而不能将罚没财物截

留，自作经费、奖金使用，更不允许以任何形式私分或者变相私

分。财政部门也不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关

返还、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

行政机关的行政经费，应当由有关财政部门按照国家财政预算拨

给。各级财政部门，不得以任何形式、任何名目，将行政等

款项返还给有关行政机关。

监督，主要是对行政机关

及其执法人员实施和适用行政处罚的情况进行了解、督促和检

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查，对违法或者不当的行政处罚决定予以撤销、更正，及时加以

纠正。这里的监督，包括上级人民政府对下级人民政府有关行政

处罚的监督，也包括行政机关对本机关作出的行政处罚的监督。

如果公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚决定有

异议，其有权向行政机关提出申诉或者进行检举。行政机关对于

有关本机关作出的行政处罚的申诉或者检举，应当认真进行审

查，当发现本机关作出的行政处罚确有错误时，应当主动予以改

正。

本法第四十六条规定，作出决定的行政机关应当与收缴

的机构分离。行政处罚法只对决定与收缴机构分离作出

了原则性规定，对于它的具体实施办法则授权国务院制定。

行政处罚法1996年3月17日颁布，1996年10月1

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日起施行。在本法制定前已制定的一些法规和规章对行政处罚

作了规定，有的规定与本法一致，可以继续施行，有的与本法不

一致，就应进行修订。对这些法规和规章应当依本法规定予以修

订，并在1997年12月31日前修订完毕。

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