行政法重要概念

行政法行政法的基本原则

(1)行政法治原则

①依法行政。依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即公共行政组织必须依照

法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。

②

等。

③责任政府。依法行政，合理行使自由裁量权是从正面对行政的要求，任何公共行政组织

若违背这一要求，都必须承担相应的法律后果，即法律责任。单纯强调政府必须如何，而忽视政府

违反这一“必须的义务”后应当承担的责任，则无法从实质上控制行政权力的滥用。

④维护和促进人权。建立在人权理念基础上的法治，是人类真正需要的法治。这就

要求：第一，无论是立法机关的立法还是行政立法，都应当充分考虑人的基本尊严、自由和权利；第

二，行政机关在法律未作细致、明确规定，享有自由裁量权之时，亦应尊重、保障人的基本尊严、自

由和权利。

(2)行政公正原则

实体公正，就是行政组织作出的行政决定，在内容上必须达到不徇私情，不存偏见，不

武断专横；总而言之，即相同情况相同对待，不同情况不同对待；合理考量相关因素，不考量不相关

因素。

程序公正，就是指行政组织在作出行政决定时，必须遵循形式上符合正义要求的程序。行

政法在制度设计上也更多强调程序上看得见的公正，具体包括：自己不得决定与自己切身利益有关

的事项；在对两个以上行政相对人尤其是有着相互冲突之利害关系的行政相对人作出决定时，不得

进行单方接触；在作出对行政相对人不利的行政决定之前应听取行政相对人的意见。

(3)行政公开原则

行政公开的具体要求可以分为三个层面：

①行政决定公开

任何行政决定，只要涉及外部公共管理事项，无论是行政政策、行政立法、行政执法，还

是行政裁决、行政复议，最终的决定内容都应当以适当的形式公开。

②

行政管理过程中享有的权利)、说明依据

和理由等程序，而这实际上也是在向具体的行政相对人公开其管理过程。

③行政信息公开包括原始信息以及行政组织对原始信息进行分析处理后形成的信息，

除属于法定保密范围的以外，一般都必须公开。而且，法定保密的范围也渐趋受到限制。

(4)行政效率原则

在公共行政管理方面提倡效率原则，目的在于尽可能减少不必要的行政耗费

时间、人力、财物等)，以实现管理效益的最大化。

行政效率原则主要有下述要求：

①行政组织精简；

②行政程序规则化、模式多样化；

③行政决策的成本效益分析。

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在我国行政主体可以分为两大类：一是行政机关；二是法律、法规授权的组织

称为“被授权的组织”)。

①行政机关，泛指国家机关之中行使公共行政管理职能的那一类机关。

(又

(包括

行政过程公开就具体的行政执法行为而言，为了保证

(包括在决定的公正性，行政组织一般需要遵循听取行政相对人意见、告知行政相对人有关信息

控制滥用自由裁量权。当代法治既允许行政自由裁量，也强调对自由裁量给予有效的控

制，如立法的授权控制，行政程序规则的约束，行政复议与行政诉讼事后进行的合理性监督，等

②法律、法规授权的组织，即法律、行政法规、地方性法规授予行使行政权力的组织。

非行政机关的组织，经法律、法规的特别授权，即可成为独立实施公共行政管理职能的行政主体。

法律、法规授权的组织也不局限于非政府系列的组织，还包括并非行政机关，但又属于政府系列的行

政机构。

而行政法律主体是一个宽泛的概念，凡是行政法律关系中涉及的主体都可以被归入行政法

律主体，包括行政主体，行政相对人，监督行政主体等等。

行政机关委托的组织则不是独立的行政主体，它行使权力必须以委托机关的名义，责任也由

委托机关承担，这是它与行政机关和法律法规授权的组织最大的区别。

关于派出机关和派出机构。派出机关在我国只有三类，分别是地区行政公署，区公所和

街道办事处；派出机构在日常生活中则很多，例如派出所、工商所。派出机关和派出机构最大的区别

在于：派出机关是独立的行政主体，能够独立承担责任；而派出机构则不是独立的行政主体，不能

以自己的名义行使权力，除非它有法律法规的明确授权。

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“废止”与“撤销”的不同是：前者针对合法行为，行政行为自废止之日起失效；后者针对

违法或者不适当的行为，撤销的效力溯及到行政行为作出之日。

无效行政行为与可撤销行政行为的主要区别在于以下四个方面：①明显、重大的违法行

为。无效行政行为是明显、重大的违法行为，其与违法行政行为是种属关系。②抵抗权。对于一

般的违法或者不当行政行为，依公定力原理，行政相对人不得抵抗，必须先行服从。而针对无效行政

行为，行政相对人享有一定的和平抵抗权。③请求权。行政相对人可以在任何时候请求有权机关确

认并宣布行政行为无效，而对于可撤销行政行为，行政相对人只能依法定程序、在法定期间内提出

撤销的请求。④确认权。有权机关可以在任何时候确认行政行为无效，而对于可撤销行政行为，超

过法定期限之后，有权机关不得撤销。

4行政行为是指具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员行使行政职权而作出的对外直

接产生法律后果的行为。

从以上对行政行为的界定看，公共行政组织作出的行政行为必须具备若干构成要件：

(1)主体要件，即行政行为是由具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员作出

的。

(2)公务要件，即行政行为是行政组织实际行使职权而作出的行为。判断行政组织的行为是

否为行政行为，关键在于该组织是否实际行使了行政职权，而是否为行政职权的行使又必须从所处

的法律关系性质、行为的目的、行为的外在表现形式等方面予以判断。

(3)外部法律后果要件，即在此处所界定的行政行为是指对外以实现某种法律后果为目的的

行为，由此排除行政组织的内部行为。

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行政行为的合法性可以分为形式合法性与实体合法性两类：

(1)形式合法性

行政行为的形式合法性体现在：①管辖合法，即从事项、地域、级别等因素来看，行政行为

是在行政机关的管辖权限范围内。②程序合法，即行政行为是行政机关遵循法定程序或者正当程序

作出的。在我国，对程序合法的审查基本上属于法条主义，也就是看行政行为是否符合了法律规定

的程序。③形式合法，即行政行为是以书面形式作出的。行政行为原则上以书面形式为要件，但

是，不排除以口头形式或者法律允许的其他形式作出，如警察指挥交通。

(2)实体合法性行政诉讼法第五十四条规定，具体行政行为实体合法与否的判断标准大致

合法的证据基础之上的。②正确适

上有三

种：①主要证据充足，即行政行为的作出是建立在充足、

用法律规范，即行政机关依靠充足的证据对事实作出认定以后，针对相应的事实正确适用了法律、

法规、规章和其他规范性文件。③行为必须公正、合理、适当，即行政机关在认定事实、适用法律的

时候，应当合理行使自由裁量权，以使行为的内容公正、适当。

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立法是个宽泛的概念，狭义的立法仅指立法机关的立法，广义的立法则指凡是国家机关制

定规则的活动。行政立法是指主体为行政机关的制定规则的活动。行政机关制定普遍适用的规则的

活动，被称为抽象行政行为，行政立法只是抽象行政行为中的一部分。只有制定行政法规、部分规

章、地方政府规章的活动才是行政立法。仅就制定规则本身来说，行政立法和抽象行政行为是同一

的，把行政立法和其他抽象行政行为分开，可能是基于一种认识，通常认为行政立法属于法律渊

源，而其他抽象行政行为不属于法律渊源。

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全国人大及其常委会制定法律；国务院制定行政法规；地方人大及其常委会制定地方性法

规；国务院各部委和国务院直属机构制定部门规章；省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民

政府所在地的市人民政府，经济特区市人民政府以及经国务院批准的较大市人民政府制定地方政府规

章。行政规章分为部门规章和地方政府规章。

法律在效力等级上仅次于宪法，行政法规、行政规章都低于法律，地方性法规尽管在效

力等级上低于行政法规，但高于相应的地方政府规章。

8行政处罚是指行政机关对违反行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人给予制裁的具体行政行

为。

行政处分主要指行政机关对公务员的违法、违纪行为进行的惩戒。所以两者最显著的区别

是对象不同。行政处分的对象乃行政机关内部的工作人员。

行政处罚的种类，包括警告、、没收违法所得、没收非法财物、责令停产、停业、暂扣

或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。

行政处罚和行政强制的区别：行政处罚是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政

行为。行政强制是指有关国家机关对个人或者组织的身体、财产、行为等予以强制而采取的、除

了行政处罚以外的措施。行政强制并不一定指向违法行为，即使有的行政强制确实针对违法行为，

其直接目的不在于惩戒和制裁，而在于调查或者制止违法行为，更多地是阻止违法行为的继续，或

者在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受损害。两者的区别在于行政处罚针对的主要是

行政相对人的违法行为，

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(1)处罚法定原则

处罚法定原则，即行政处罚的设定权、处罚主体、被处罚的行为以及处罚种类、内容和程

序等都由法律、法规或者规章予以确定。

(2)处罚与教育相结合原则

带有惩戒性质。行政强制并不是在

任何情形下都带有惩戒性质，当事人通常没有违法的故意或过失。

《行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教

育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”

(3)公正、公开原则

《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必

须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当。对违法行为给予行政处

罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”

根据《行政处罚法》第四条以及其他相关条款，行政处罚必须要以公开为原则，这包括两

个方面：①行政处罚的依据要公布。②行政处罚的决定过程要公开。

(4)一事不再罚原则一事不再罚原则是指行政机关对行政相对人的同一违法行为，不得给

予两次以上的

同类处罚。此外，《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者

有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，

人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人的，应当折抵相应罚金。

这也在一定程度上体现出不得给予两次以上“同类”处罚的精神。

(5)保障当事人权利原则公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈

述权、申辩权；对

行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关

违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

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第一，人身自由罚，即短期剥夺或限制人身自由的处罚。此类处罚主要有行政拘留和劳动

教养两种形式。

第二，行为罚(能力罚)，即限制或剥夺某种行为能力或资格的处罚，如责令停产、停业、

吊销、暂扣许可证或执照。

责令停产停业是行政机关责令从事违法行为的企业或者个体工商户停止生产、

营业。

第三，财产罚，即行政机关强制限制或者剥夺从事违法行为的行政相对人一定的财产权

益，主要形式有和没收。

第四，声誉罚(申诫罚)，即行政机关通过某种形式使违法者的名誉、声誉、信誉或精神上

的利益受到一定限制或贬损，以使其不再违法。主要形式有警告和通报批评。

警告是行政机关对违法情节较轻的行政相对人予以谴责和告诫，申明其从事的行为是违法

的，以促其不再重犯。

通报批评是行政机关以书面的形式公开批评、谴责违法的行政相对人，指出其存在的违法

行为，促其不再重犯。

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行政处罚确立是分层级的，就设定范围而言是一种“倒金字塔型”的设定权配置结构。

(1)全国人大及其常委会法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设

定。

(2)国务院

行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规

定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内

规定。

(3)省级人大及常委会省会市、国务院批准的较大市、经济特区市人大及其常委会地方

性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为

已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政

处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

（4）国务院各部委、国务院授权的有行政处罚权的直属机构国务院部、委员会制定的规章

可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法

律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警

告或者一定数量的行政处罚。的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属

机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

（5）省级政府、省会市政府、国务院批准的较大市政府及经济特区市政府

《行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所

在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行

政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府

停止

”

制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量的行政处罚。的限额

由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”

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间接强制执行包括代执行和执行罚。代执行，又称代履行，是指行政相对人（义务

人）拒不履行行政决定所确定的义务，行政机关委托第三人代为履行，并向义务人收取执行费用。执

行罚是指行政机关对拒不履行行政决定所确定的义务的义务人，科以新的金钱给付义务，以迫使其履

行的强制执行措施。

直接强制执行是指行政机关自己直接采取作用于人身或者财产的方法，迫使义务人履行义

务，如强制传唤、强制划拨、强制销毁。

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（1）可以设定的事项和可以不设的前提

《行政许可法》第十二条规定了五类可以设定行政许可的事项。

①普通许可（驾驶执照、排污许可等）。普通许可是行政机关确认自然人、法人或者其他

组织是否具备从事特定活动的条件的许可方式。它是实践中运用最广泛的一种行政许可。其适用于

“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产

安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。”普通许可的功能是防止危险和保障安全，一

般没有数量限制。

②特许（电信、公路、天然气、水等）。特许是行政机关向被许可人授予某种特殊权

利的许可方式，主要适用于“有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的

特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”特许的功能是分配稀缺资源，一般有数量限

制，相对人取得特许一般应当支付一定费用。

③认可（律师资格、执业医师资格等）。认可是行政机关确定申请人是否具备特殊信

誉、特殊条件或者特殊技能的许可方式。适用于“从事提供公众服务并且直接关系公共利益的职

业、行业，需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。”认可的功能是确认从

业水平或者某种技能、信誉，一般都要通过考试、考核等方式并根据考试、考核结果决定是否给予认

可，没有数量限制。

④

对某些事项是否达到特定技术标准、

核准。核准是行政机关

技术规范作出判断的

许可方式。适用于“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物

品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。”核准的功能也

是防止危险和保障安全，是否给予许可的依据主要是技术性、专业性的，没有数量限制，一般要根

据实地检验、核验、检测等作出决定。例如住宅建设、高压锅炉的生产和使用、动物制品等。

⑤登记（企业登记、社会团体登记）。登记是行政机关确立企业或者其他组织主体资

格的许可方式。登记的功能是确立申请人的主体资格。在登记制度之下，未经合法登记取得特定主

体资格不得从事相关社会经济活动，没有数量限制，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审

查，通常可以当场作出决定。

为了更加有效地限制政府过多地干预社会，《行政许可法》第十三条规定：即便属于上述

5类事项的，如果出现以下一种情形，可以不设行政许可：

①公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

②市场竞争机制能够有效调节的；

③行业组织或者中介机构能够自律管理的；

④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决问题的。

这些就是可以不设行政许可的前提。换言之，《行政许可法》确立了私人自主优先、市场

调节优先、社会自治优先、事后监督优先以及其他管理方式优先

励、行政劝诫、行政合同、事中监督、事后行政处罚等）的原则。

（如行政指导、行政奖

（2）设定许可的主体及规范性文件

①全国人大及其常委会可以通过法律的形式设定许可；

②国务院可以通过行政法规和决定的形式设定许可；

③省、自治区、直辖市人大及其常委会、省级政府所在地的市人大及其常委会、国务

院批准的较大市人大及其常委会、经济特区市人大及其常委会可以通过地方性法规的形式设定许可；

④省级人民政府可以通过规章的形式设定临时性许可。临时性的行政许可实施满一年需要

继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常

务委员会制定地方性法规。

不过，为了维护全国市场的统一，促进人才、企业和商品在各地的交流，行政许可法规定

地方性法规和规章：

①不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许

可；

②不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；

③不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务；

④不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

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①执法便民原则；

②执法效率原则；

③执法公开原则；

④执法公正原则；

⑤执法公信原则。

行政确认：是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确

定、认可（或否定）并予以宣告的具体行政行为。

行政许可：是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执

照等形式，依法赋予特定行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为

行政裁决：是指行政机关依照法律、法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关

的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并依法作出裁决的行政行为。

行政征调（行政征用）：亦称公用征调，是指行政主体等为了公共利益，在国家处于紧急状态或者紧

急需要的情况下，依照法律、法规及政策规定，征用和调集个人和组织的财务或劳务，并给予相

应补偿的行政行为。

行政征收：是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向个人和组织

强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。

行政处罚：是指行政主体未达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，以有效实施行政管理，维

护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政

法律规范，但尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予法律制裁的行政行为。

行政强制：是指行政主体为保障行政管理的顺序进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义

务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护相对人个人人身和

财产安全的需要，乃至为了获得行政上信息的需要，而对（私人）相对方的人身或财产采取紧急性、

及时性或临时性强制措施的具体行政行为的总称

代执行：是指行政强制执行机关或第三人代替相对人履行法律直接规定的或者行政行为所确立的

作为义务，并向义务人征收必要费用的强制执行。

执行罚：亦称强制金：是指行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或不可为他人代履行的作为

义务的义务主体，科以新的金钱给付义务，以迫使其履行的强制执行。

行政强制执行：是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政主体的行政相对人不履行其应履行的

义务时，有权机关依法采取行政强制措施，迫使其履行义务的活动；有权机关，包括行政机关和

人民法院。人民法院的强制执行，是人民法院依行政机关的申请所实施的执法行为，亦称作诉行政

执行。

7．行政合同，也称为行政契约：是指行政主体为了实现特定的行政管理目标，与其他行政主体之间

或者与行政相对人之间基于意思表示一致而达成的协议。

6．行政奖励：是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依

照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的个人和组织，给予物

质或精神的奖励的具体行政行为。

7．维持判决：指二审法院通过对上诉案件的审理，确认一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正

确，从而作出的否定和驳回上诉人的上诉，维持一审判决的判决。

8．行政指导：是指行政主体在其管辖权限内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，依据国家的

法律或政策，适时灵活地采取引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策、发布有关信息等非

强制性手段，在行政相对方的同意或者协助下，实现一定行政目的的行为。