农家乐用地问题的法律分析

农家乐用地问题的法律分析：农用地与农家乐的合

法性

农家乐用地问题的法律分析：农用地与农家乐的合法性。什么是农家乐?农家乐有什么投资

意义?农村宅基地与“农家乐”用地的法律性质分析。农家乐有无法律的依据?

2020年国家调整了节假日的休假时刻，将以往的“五一”黄金周七天假期已经缩短为三

天，并增加了清明、端午中秋等传统节日的假期如此的调整，必将会将历年来火爆的“长线

游”转变成“短线游”，那么，位于大中城市城郊农家小院的“农家乐”必将成为旅行业的一大亮

点。

一、“农家乐”的产生及其意义

“农家乐”发端于四川郫县友爱乡农科村，上世纪80年代中后期，那个地址的老百姓见

许多城市人跑到农村里寻求“返璞归真”，这些头脑灵活的农人便利用自己的农家小院办起了

10元人民币吃玩一天或15元人民币吃住一天一宿的休闲园地。由于城市人喜爱到那些流水

潺潺的沟河和田园中去参观度假，于是他们又将自己的承包土地联合起来进行花草园区培

植，日久天长，此刻那个地址已是“国家生态示范区”，是农家风俗旅行的代表，也是享誉全

国的花卉、盆景、苗木、桩头的生产基地。这确实是农家乐的雏形。

所谓“农家乐”确实是以农村地域为特，以农人为经营主体，以农人所拥有的土地、庭

院、经济作物和地址资源为依托，以旅行、参观、休闲、度假活动为内容的一种社会经济活

动，是农业经济体系的一个组成部份。

“农家乐”不仅是一种以“吃农家饭，住农家院，享农家乐”为要紧内容的旅行现象，更是

一种“以城带乡，统筹城乡，城乡互动，彼此增进”的城乡和谐进展现象。事实证明“农家乐”

确实带动了农村经济的快速进展，对加速全面小康建设的步伐，寻觅解决“三农”问题的途径，

发挥了重大的作用。[1]

二、农村宅基地与“农家乐”用地的法律性质分析

“农家乐”虽带动了农村经济的进展，但也产生了一系列的问题，如农村和城市郊区计划

的混乱、乱占滥用土地、生态环境被破坏等。其顶用地问题最为突出。

“农家乐”的经营方式一样表现为农人在自己的宅基地及其周围开辟园地，建造衡宇，作

为营业场所;或干脆在自己的宅基地范围内又新建衡宇，用于营业。农人的住宅衡宇与作为

营业的场所是一体的，在物理上很难区分。

(一)农村宅基地的法律属性

农村宅基地是指已建衡宇、建过衡宇或决定用于建造衡宇的土地，包括建了衡宇的土地、

建过衡宇但已无上盖物不能居住的土地和预备建房用的计划地三种类型。

依照我国《物权法》第152条规定，宅基地利用权是指农村集体组织的成员依法享有

的占有、利用集体所有的土地，在该土地上建造衡宇及其他附属物的权利。宅基地利用权有

如下大体法律特点:

1.性质上为用益物权。在宅基地利用权中，权利人有权在土地上建造衡宇及其他附属

设施。所谓用益物权，是指在他人所有的物上享有的权利。在我国，农村的土地，除法律规

定属于国家的之外，属于集体所有。个人不是土地的所有权人，故宅基地利用权是成立在集

体所有的土地之上的。

2.宅基地利用权主体是农村集体组织的村民。因为宅基地利用权具有必然的社会福利

性，此点要紧表此刻农村居民能以超级低廉的价钱乃至是无偿取得宅基地，国家通过度派给

农人宅基地，有效的保障了农人的大体生活居住条件，最终保护农村社会秩序的稳固。

3.宅基地利用权只能用于建造农村村民的个人住宅。所谓建造农村村民的个人住宅，

是指农村村民所建住房和与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施，如厨房、茅厕、院墙、

储藏室。

我国现行《土地治理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面

积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”可见，农村宅基地利用权具有必然的社会福

利性。

(二)“农家乐”用地的法律性质

笔者以为，“农家乐”占用农村宅基地行为的法律性质能够从以下几点进行把握:

1.宅基地的必然社会福利性与“农家乐”占用宅基地行为的经营性相矛盾。众所周知，农

村宅基地利用权具有生存保障的性质，是国家给予农户的福利，农人的宅基地的利用权是无

偿取得的。而“农家乐”是经营性质的，其土地利用权属于建设用地利用权，因此不具有生存

保障性质，也确实是说“农家乐”用地不该是无偿的。

2.“农家乐”用地主体超出了农人范围。从农家乐投资的主体分析，农人个人或合股在农

村兴办的农家乐应该占“农家乐”进展的主导，但由于缺乏有效的治理，“农家乐”的投资主体

再也不限于农人，一些工商企业也开始涉足“农家乐”投资经营并慢慢侵蚀了农人的利润，这

种滥用“农家乐”的主体资格的情形，违抗了国家解决农人进展问题的意愿。

3.宅基地的土地用途决定了“农家乐”占用农村宅基地的不合法性。原那么上，划拨的

宅基地只能用于该土地建造住宅和与生活相关的其他附属设施，可是在现实生活中，往往存

在超标占用宅基地或改变宅基地用途，建造非生活设施的情形等现象。

依照我国《土地治理法》第12条规定“依法改变土地权属和用途的，应该办理土地变更

记录手续。”第65条第二款规定“不依照批准的用途利用土地的，农村集体经济组织报经原

批准用地的人民政府批准，能够收回土地利用权。”

但由于基层政府对农人建房缺乏的正确引导和治理，加上农村宅基地实行的是无偿、无

期限的利用制度，由于利益的差遣，便显现了农人超标准占用宅基地建房或未经土地治理部

门批准任意在承包责任地上建房或不依照批准的用途利用土地，改变宅基地用途等情形的显

现。例如，镇江市有一组数字显示，在被调查的镇江市某区下辖3个镇、1个民营经济开发

区(合计21个行政村)和4个街道办事处共17300余户农村宅基地中，宅基地面积不符合规

定并成为超标户的有9500余户，约占总户数的55%。超标户的主人超标建房的目的性超级

明确，是为了谋取利益利用家前屋后空闲地擅自占地建房，并将超标建房用来进展家庭副业，

开办家庭第三产业，这部份宅基地一般是超标面积在36㎡以上，统计中，超标面积在36

㎡以上的超标户约有2400户，占这一时期超标户总数的34%。[2]

总之，“农家乐”属于农人进展第三产业的营利方式，因此，其用地应属于建设用地的性

质。

三、我国现行法律对“农家乐”用地标准存在的不足

针对性法律的缺失是造成“农家乐”占用农村宅基地现象普遍存在的缘故之一，目前，我

国《土地治理法》、《物权法》中都没有针对“农家乐”的用地问题的专门性规定。

(一)《土地治理法》的规定过于原那么

我国《土地治理法》中涉及宅基地利用的相关条款有:第12条规定“依法改变土地权属

和用途的，应当办理土地变更记录手续。”第44条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建

设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基

地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用

地的，依照本法第44条之规定办理审核手续。”

第65条第二款规定“不依照批准的用途利用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地

的人民政府批准，能够收回土地利用权。”

第77条规定“农村村民未经批准或采取欺骗手腕骗取批准，非法占用土地建住宅的，由

县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地

上新建的衡宇。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”

由以上法律规定能够看出，《土地治理法》对宅基地用地做出的规定是原那么性的，[3]

其中并无专门涉及“农家乐”占用宅基地的相关标准。

(二)《物权法》的规定不足

《物权法》对宅基地的规定大体沿袭了《土地治理法》的规定。第152条规定“宅基地

利用权人依法对集体所有的土地享有占有和利用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其

附属设施。”第153条规定“宅基地利用权的取得、行使和转让，适用土地治理法等法律和国

家有关规定。”可见，《物权法》也没有针对“农家乐”占用宅基地的现象进行法律规定。

四、标准“农家乐”用地的法律计谋

针对性法律制度的设计缺失是“农家乐”占用农村宅基地问题产生的法律缘故，对现行的

农村宅基地法律制度进行完善和创新是解决问题的全然性前途。我国急需制定与《土地治理

法》相配套的“农家乐”经营用地治理方面的法律或法规。笔者以为，标准“农家乐”用地的法

律完善能够从以下几个方面进行:

1.在立法的指导思想、大体原那么方面。在立法的指导思想方面，应当做到兼顾农村

宅基地的福利性与经济性，对现行的农村宅基地法律制度进行完善。立法的核心是完善农人

的宅基地利用权，对现行法律中显现的原那么性规定进行细化，适应时期进展需要，针对宅

基地利用中显现的不同状况出台对应的法律方法。能够先出台地址性的治理法规，进行试行，

然后出台《农家乐用地治理条例》，最后出台《农家乐用地治理法》。

在立法的大体原那么方面，咱们在遵守宪法法律的基础上，结合农家乐用地的实际情形，

能够设计以下几个原那么:一是珍爱土地，爱惜耕地，合理利用每一寸土地，爱惜国家的国

土资源。二是充分调动农人的生产踊跃性，切实爱惜农人的权利。三是标准农家乐用地，增

进农村经济的进展。

2.在具体制度设计方面。(1)对集体建设用地实行有偿利用。我国《土地治理法》确立

了国有土地的有偿利用制度，即对具有经营性质的土地实行有偿利用，对具有公益性用地才

适用无偿划拨。依照这一原理，在对耕地进行爱惜的前提下，对经营性土地应实行有偿利用，

对公益性土地才实行无偿供地。也确实是说，关于“农家乐”、企业等获利土地进行有偿利用，

关于给予生存保障性的宅基地申请进行无偿安排。因此，关于“农家乐”，在符合乡(镇)土地

利用整体计划确信的用途的前提下，应进行有偿利用，而不是仅限于此刻的只对“农家乐”用

户征收营业税。在此应专门说明:有偿利用是针对在宅基地范围之外另辟新地建造“农家乐”

的而超出的面积(即除去保障面积后，保障面积是国家无偿给予的，属于无偿划拨性土地)。

对超标准部份要求缴纳资源占用费，并形成合理的价钱体系，价钱的确信要表现宅基地域位

环境质量的不同性，因地定价。关于在宅基地范围内另建衡宇或在居住衡宇上另建几层作为

“农家乐”的情形，咱们那么应只对其征收营业税，因为国家基于生存保障无偿提供给农人宅

基地利用权后，这种宅基地生存保障的使命即告终止，至于农人无偿取得宅基地利用权后如

何利用，有自主决定的权利。(2)以租赁方式充分利用农村的闲置宅基地。我国《土地治理

法》第62条第2款规定“农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用整体计划，并尽可能利用

原有的宅基地和村内空闲地。”目前我国正处在城市化进程的顶峰期，大量农人迁移到城市，

如此便造成农村有大量的空置宅基地。为了不对耕地造成严峻破坏，日趋升温的“农家乐”能

够利用空置宅基地来进展其规模。在我国采纳租赁方式利用空置的宅基地是合法且可行的，

空置宅基地的出租可不能损害集体经济组织的所有权，它不是对集体所有权的限制，只是在

所有者可操纵范围内，提高对宅基地的利用效率。因此宅基地的租赁是符合我国现行法律规

定和土地政策的。把空置的宅基地出租给“农家乐”经营者利用，使农村空置宅基地物尽其用，

能够减缓“农家乐”用地压力，加大对农户的扶持力度;空置宅基地以合法合理的方式有效利用

后，也能够避免宅基地非法交易现象的滋长;空置宅基地进行整合后，能够用于农家乐的扩

建或重建，如此，便提高了宅基地的利用率，同时也节约了宅基地资源。[5]另外，需要注

意的是，该租赁对象只限于该农村集体经济组织中的成员，如此既是对相关法律的遵循，也

能够避免非农户租赁该空置地用于“农家乐”的营业。(3)在法律规定中明确“农家乐”的经营主

体资格。目前，“农家乐”的经营主体并非是仅限于拥有宅基地利用权的农户，还有一些投资

主体。为了带动农户的经济增加，爱惜农户的合法权益，因此必需确保农户在经营主体中的

地位，农户能够以宅基地的利用权作为出资方式，而享有“农家乐”的盈利。而关于那些通过

非法交易宅基地或受让衡宇利用权而获取宅基地利用权的投资者，应该予以取缔或通过其他

方式使其经营合法化。因为，宅基地的利用权具有身份性，失去集体经济组织成员这一身份，

宅基地的利用权也会失去存在基础。那么，以宅基地为基础的“农家乐”也会缺乏合法性。(4)

强化农用地转用法律制度、用途管制法律制度和计划法律制度。我国《土地治理法》第44

条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第65

条第二款规定“不依照批准的用途利用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政

府批准，能够收回土地利用权。”第59条规定“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农

村村民住宅等乡(镇)村建设，应当依照村落和集镇计划，合理布局，综合开发，配套建设;

建设用地，应当符合乡(镇)土地利用整体计划和土地利用年度打算，并依照本法第四十四条、

第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。土地利用计划制度是土地用途管

制制度的前提，农用地转用审批是实现用途管制的关键，三者之间彼此联系。我国法律对以

上三方面只做了原那么性的规定，并无提出具体的实施细那么，因此为适应社会的进展，应

该不断强化、细化。(5)增强对宅基地审批工作的监管力度。目前，农村村民取得宅基地一

样要通过以下程序:申请、审批和记录。申请是取得宅基地利用权的前提，村民向村民委员

会提出申请，村民委员会进行讨论，并报乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。审批

是指村民委员会依照村镇计划，对提出用地申请的村民的申请进行全面审核，按规定权限上

报乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。[6]从目前农村宅基地治理现状来看，审批农

村宅基地进程是比较消极被动的，只要与土地利用整体计划不冲突，不占用大体农田，无权

属纠纷，农人选在哪里基层国土部门便批在哪里，随意性、零散性专门大。农村宅基地建设

审批既无计划也无打算，农人建房更是计划意识淡薄，建房选址往往不是看计划，如此便显

现了为进展“农家乐”或扩大经营规模，不经审批在自家耕地上建房，使宅基地占用耕地数量

呈逐年增加态势，造成了土地的大量浪费和闲置。[7]因此，审批工作体系的完善，能够减

少一些人出于各类目的，抓住规章制度的漏洞，乱批、不批或滥批宅基地。(6)增强执法监

察，严格执法力度，慢慢成立县(市)、镇、村、组四级土地监察网络，形成强有力的国土资

源治理队伍，从基层抓起。同时，可将农村宅基地治理工作纳入政府工作责任制考核目标中，

作为考核镇、村干部的依据，严格依法行政，尽力把各类违法现象解决在基层。(7)强化土

地法律责任，关于违背宅基地治理规定的行为应当承担相应的法律责任。例如，由于审批工

作人员玩忽职守、徇私舞弊的，应由所在单位或上级主管机关给予处分;造成损失较大，组

成犯法的，依法追究刑事责任。

固然，除增强立法完善之外，咱们还应增强土地爱惜的宣传力度，使农村村民慢慢形成

珍爱土地的爱惜意识。目前，由于我国农村村民环保意识比较淡薄，因此，利用广播、电视、

报刊等媒体，加大对土地治理法律、法规和大体国策的宣传，增强干部众的法律意识和土

地忧患意识，增强领导干部的责任感，在全社会慢慢形成良好的用地气氛，一起遵法遵法。