抽象行政行为

第十二章抽象行政行为

案例导入：

江苏省某县枫林镇花木园艺场是1985年8月经江苏省某县工商行政管理局核准登记取得法

人资格的村办集体企业，核准经营范围为花草苗木，经营绿化。1990年9月15日，江苏省县枫

林镇人民政府发布32号文件＜＜关于园林绿化工程管理体制规定＞＞的文件，该文件规定，为

加强园林绿化管理，对经营绿化的园艺场共12个单位注销营业执照或限制经营范围。花木园艺

场的经营范围受到限制，经济损失达3。1万多元。花木园艺场对32号文件不服，如何捍卫自

己的权益？

第一节抽象行政行为概述

一、抽象行政行为的概念与特征

抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行考察分析。

从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的

行为规则的行为。

从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力

的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。

根据抽象行政行为的效力等级，可将抽象行政行为划分为两大类，行政立法与除行政立法以外的其他

抽象行政行为。

抽象行政行为的两个明显特征：

1．其内容针对不特定多数人具有约束力。

2．能够反复适用

二、抽象行政行为的合法要件

我国立法法第87条。

由此可得出我国我国行政立法的合法要件：

1．职权合法

（1）行政机关在自己的职权范围内制定行政法规和规章。

（2）制定主体不滥用职权

2．内容合法

3．程序合法

第二节行政立法

一、概念和性质

（一）概念

可以指全国人民代表大会及其常委会制定行政法律的活动

可以指国家权力机关和国家行政机关制定行政法律、行政法规、行政规章的活动

通说认为行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。

这里的立法不是指制定法律，而是指制定法规和规章，行政是指行政机关。

（二）行政立法的性质

我国的行政立法，既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。

1.行政立法的行政性质

行政立法的行政性质主要表现在：(1)行政立法的主体是国家行政机关；(2)行政立法所调整的对象主要

是行政管理事务及与行政管理密切相关的事务；(3)行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法

律，实现行政管理职能。

2.行政立法的立法性质

1

行政立法的立法性质主要表现在：(1)行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义创制法律规范的

活动，具有严肃性和权威性。(2)行政立法所制定的行为规则属于法范畴，具有法的基本特征(3)行政立法

必须遵循相应的立法程序。

二、行政立法在我国立法体制中的地位

层次立法机关立法形式

中央立法1全国人大及其常委会法律

中央立法2国务院行政法规

中央立法3国务院各部委部门规章

地方立法1省、自治区、直辖市的人大及其常委会地方性法规

自治区的人民代表大会自治条例和单行条例

地方立法2省、自治区、直辖市的人民政府地方规章

地方立法3省、自治区人民政府所在地的市和国地方性法规

务院批准的较大市的人大及其常委会

自治州的人民代表大会自治条例和单行条例

地方立法4省、自治区人民政府所在地的市和规章

国务院批准的较大市的人民政府

地方立法5自治县的人民代表大会自治条例和单行条例

三、行政立法的效力层次

。

宪法

法律

行政法规

部门规章

？

地方性法规？自治区的自治条例与单行条例

地方性规章自治州、自治县的自治条例与单行条例

四、行政立法的种类

（一）以立法的依据为标准，可分为授权立法及职权立法。

1.授权立法

(1)是指行政权受到了《宪法》及其它法律的授权所执行的立法行为，又称为委任立法。这种立法就

规范的内容及特征而言，与一般法律立法没有不同，只是“立法者”及所立之“法”的效果不同。

授权立法是行政立法的主要类别，依其受到法律授权的目的及所立之法的功能不同，可分为“执行

法律”及“补充性法律”两大类。

（2）授权法规的种类。

替代法律的授权法规

与这种法规相关的立法有：《立法法》第9条，第56条第3款及《行政法规制定程序条例》第4条第

1款。这种行政立法是为了补救法律空白期所做的权宜措施，它使得作为法规制定者的国务院实质上取代

了全国人大及常委会的职权。我国可以授权的范围相对来说很广。

特别授权立法

一般授权立法

（3）授权的方式

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法律的授权，依其明确的程度，可分为明确授权及空白（概括性）授权。

明确授权。是指法律对行政机关的授权已经相当明确。

空白授权是指法律仅仅赋予行政机关立法权，而对授权事项的构成要件等基本内容，均无详细规定。

2。职权立法

是指行政机关依据宪法或组织法所赋予的职权，在职权范围内拥有的立法权。与授权立法不同的是。

其获得立法的依据是组织法，而不是法律的特别授权规定。

（二）从立法的主体分，可分为中央的行政立法和地方的行政立法

五、行政立法的原则

下述原则应当作为行政立法的基本原则。

1.民主立法原则

2。法制统一原则

3.可操作性原则

4。加强管理与增进公民权益相协调原则

六、行政立法的程序

2002年1月1日实施的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》；

1987年5月25日《全国人民代表大会常务委员会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工作的

通知》

七、行政立法的审查监督

也即对行政立法的监督。可分为

1．立法审查

2．行政审查

3．司法审查

第三节其他抽象行政行为（制定行政法规、规章以外的行政规范性文件的行为）

一、其他行政规范性文件的涵义

（一）概念

是指各级各类国家行政机关，为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的

具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。

包括享有行政立法权的主体制定的除行政法规和规章之外规范性文件，也包括没有行政法规和行政规

章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。

（二）特征

1.主体的广泛性。

2.效力的多层级性与从属性。

3.规范性。

二、行政规范性文件的法律效力

三、行政规范性文件的作用

制定其他规范性文件的活动在实践中大量存在，其作用主要体现在：

1．有利于提高政府机关的行政效率，解决行政管理过程中出现的新问题。

2．有利于促进和完善我国的行政立法工作。

3．有利于调动和发挥地方各级人民政府及所属部门的积极性。

四、制定其他规范性文件存在的主要问题

1．无法可依。

2．越权严重。

3、其内容与上一级规范性文件不相符合甚至抵触。

4．在制定程序上，没有遵循必要的程序规则。

五、完善制定其他规范性文件的程序

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（一）完善其他规范性文件的制定程序

（二）完善对其他规范性文件的监督

与对行政立法的监督应一样。包括立法机关的监督，行政机关的监督和司法机关的监督。

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